我国数字文化产业政策的演进脉络、阶段特征与发展趋势

陈 庚，林嘉文

（武汉大学国家文化发展研究院，湖北 武汉 430000）

2021年，习近平总书记在世界互联网大会乌镇峰会贺信中指出：数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设，中国愿与世界各国携手构建网络空间命运共同体。以数字技术与文化融合为主要特征的数字文化产业逐步成为中国参与世界数字文明建设的重要方式。从1994年首次接入互联网到2020年数字文化产业高质量发展战略的实施，数字文化产业作为一个新的产业形态，生发了一个虚拟的文化消费场景，重塑了传统文化产业的内容形式和流通传播渠道，打破了原有的利益分配格局和文化秩序，进而也引发了相关规制性政策和激励性政策的演进与变迁。

在数字文化产业的发展进程中，产业政策与之相辅相成。自21世纪初出台互联网相关管理规定开始，涉及数字文化产业的政策文本就开始逐渐增多。2012年国家统计局颁布的《文化及相关产业分类》中新增了包括数字动漫制作、游戏设计制作等在内的数字内容。2017年文化部出台《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》，首次明确了我国数字文化产业的概念和相关发展举措。2020年文化和旅游部出台《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》，发出支持数字文化产业高质量发展的政策信号。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》，明确了2035年国家文化数字化的战略目标、重点任务和实施路径。从行业萌芽到厘清产业概念再到提出高质量发展目标，我国数字文化产业政策体系日益完备，政策辐射范围不断扩大。当下，数字文化产业进入到新的发展阶段，我们理应结合产业发展的现实语境与政策文本，对我国数字文化产业政策内容进行分析，厘清复杂政策体系背后的政策主旨，精准把握我国数字文化产业的政策内容与发展趋向，为数字文化产业的高质量发展提供理论支撑和实践指导。

一、问题的提出

目前，学界对数字文化产业政策的研究日益增多。在国外，部分学者将数字文化产业政策作为影响社会经济、政治、文化等子系统的重要因素，数字文化产业政策的研究重点主要涉及政策输出效果与影响、具体数字文化政策分析。

在具体的数字文化政策分析方面，Hanania,L.R通过分析欧盟对外贸易政策中欧盟双边和区域贸易协定对视听议题和数字问题的法律处理方式，确定欧盟如何在数字文化有关协定中保持其文化政策空间[5]。Fu,Wenhui和Young-Ho,Nam探讨中国文化产业的市场状况及政府政策，对韩国数字内容企业进入中国文化市场的策略进行了分析[6]。Ekundayo,M.S尝试为跨越数字鸿沟、加快知识经济发展提供有效的政策分析工具[7]。Vivanco等人研究了巴西、阿根廷和智利如何在构建信息和通信技术（ICT）教育政策中展现数字文化多样性与新的通信生态系统[8]。

在我国，数字文化产业的快速发展使诸多学者进入相关研究领域，但目前国内关于数字文化产业政策的研究刚刚起步。学界对数字文化产业政策的研究主要可划分为两类：一是政策文本解读；二是政策应用研究。

在数字文化产业政策文本内容分析方面，学者们主要梳理政策发展历程、分析产业政策特征等问题。龙莉等人以互联网文化产业的发展程度为标志，对1994-2015年的互联网文化产业政策的演变进行了系统性分析[9]。毕绪龙以《文化部关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》为研究文本，分析了该政策内隐的6个关注重点[10]。周格非、周庆山运用政策工具理论，对我国数字内容产业政策的管理主体、存在问题、政策特征等进行了分析[11]。尹达、杨海平通过对比国内外数字内容产业政策，总结分析我国数字内容产业政策法规建设方面的问题与优化设想[12]。

在具体的数字文化产业政策的现实应用研究中，学者们主要研究政策举措的落实和政策优化等内容。王风云、牛盼强对甘肃省数字内容产业发展的优势与劣势进行了分析，提出了选择优势产业、开启产业园区建设、构建产业服务平台、施行重点企业扶持4点政策建议[13]。胥力伟、丁芸认为我国数字文化产业税收政策存在优惠差异化、技术创新优惠不足等问题，建议进一步优化数字文化产业高质量发展的税收政策，支持不同数字文化业态均衡发展，鼓励数字技术研发与创新[14]。高薇华通过厘清国家动漫产业政策的基本脉络，提出建立动画片分级制度、落实政府专项资金等政策建议[15]。周莉采用比较分析与归纳演绎的方法，提出通过强化财税支持、提供人才保障、加速资源整合等政策举措激发长三角区域游戏产业新动能[16]。

综上所述，由于数字文化产业及相关政策自身的复杂性，学者们针对微观领域的定性研究较多，系统性、综合性的定量研究较少。卡莱尔·科西克（Karel Kosik）在《具体辩证法》中指出：文本的历史就是它自身的解读史，文本的客观意义与内在内容必须放在一定的“理智环境”和社会历史中加以理解方能解释出来[17]。为避免政策解读中的主观性与模糊性，本文以1994-2021年的数字文化产业政策文本为研究基础，结合数字文化产业发展现实，对其进行阶段划分，并利用ROST-CM6进行阶段高频词提取以及语义网络分析，研判我国数字文化产业政策的演变特征和发展态势，发现政策文本背后的政策意图与内在规律，用量化的方式呈现数字文化产业政策趋势。

二、数据来源及分析方法

（一）数据来源

本文的研究对象为经过筛选的数字文化产业政策文本库。文本库的时间跨度以1994年中国接入互联网（Internet）起至2021年止，论文试图实现对我国数字文化产业政策较为完整的历时性研究。

初次筛选方法为关键词检索法。首先，以“数字文化产业”“数字创意产业”“互联网文化产业”“网络文化产业”等最直接相关词进行初次的全文检索。其次，从数字文化产业价值链出发，以马克思经济学理论（生产、分配、消费、交换关系理论）为检索依据，对“数字文化生产”“数字文化产品”“数字文化服务”“数字创意内容”“数字传播”“网络传播”“线上文化消费”“数字文化消费”等检索词进行二次检索。最后，以数字文化产业的内容为出发点，对“网络游戏”“互动娱乐”“影视动漫”“立体影像”“数字教育”“数字出版”“数字典藏”“数字表演”“内容软件”等关键词进行三次检索。检索平台主要为中国政府网、中国文化和旅游部官网、北大法律检索数据库、北大法宝、全球法律法规等公开性网站。

在完成上述检索工作后，论文初步得到472份数字文化产业政策样本，并根据政策效力、政策相关性、政策指向性进行再次筛选。筛选原则为：一是以中央层级政策为主，发文单位为全国人大、国务院及其直属机构。由于各地的数字文化产业基础不同，发展要求各有差异，因此论文不对地方数字文化产业政策进行具体研究。二是以与数字文化产业具有直接相关性的政策为主。政策文本中需要明确提及数字文化产业、互联网文化产业、网络文化产业等关键词，指向模糊不清的政策文献不予计入。经筛选后，论文共得到95份数字文化产业政策样本。

（二）分析方法

以政策文本计量法中的主题词分析法、语义网络分析法为主，论文将95份政策样本内容进行政策分期后展开规范性的量化分析。

1.主题词分析法

政策主题词可以体现政策的核心内容，其变化可以展现政策关注点的变化[18]。主题词不是孤立存在且固定不变的，政策主题词可以通过逻辑组合以表达文献的中心内容；同时在不同时期也会发生新增、消亡和重组[19]。我国数字文化产业政策的主题词能够反映出政策重点与政策意图的变化，但我国数字文化产业政策自带主题词较少，难以进行系统性分析。因此，本研究利用ROST-CM6软件对95份政策样本进行分词与词频统计，词语的频次值越高，在文本中所占的比重越大，被强调程度越高，词语就越为关键。剔除无明显相关性与意义指向的词汇后，我们从每份政策文本中提取3个高频词，即一共有279个高频词，在精读政策文本后，结合数字文化产业发展特性，从每一阶段的政策样本中，人工筛选出排名前20的能够反映政策核心内容的主题词。

2.语义网络分析法

语义网络分析法（Semantic Network Analysis）是一类研究技术的集合，即将关键词视为网络中的节点（Node），将单词之间的语义关系视为连接这些节点的关系（Link）[20]。对我国数字文化产业政策进行语义网络分析，我们可以发现不同阶段的政策重点、政策意图及发展趋向。以统计后的关键词为节点，进行语义网络分析，制作出可视化的主题词网络图谱，可以了解不同阶段政策内容的区别。通过对不同阶段政策的语义网络中心，以及网络中具有强关联度的词对进行对比分析（如果两个关键词在众多的文献中出现频率高，则说明它们之间的关系密切），我们能够了解政策主题之间的关联广度与强度，更加系统地分析我国不同阶段内数字文化产业政策的制定特征，从而揭示政策内容的演进逻辑。

三、我国数字文化产业政策的整体性特征

政策数量、政策主体、政策效力属于政策的表层信息，政策数量、政策主体、政策效力可以直观反映出我国数字文化产业政策的整体性特征。时间序列上政策文本数量的变化可以反映政策主体对相关议题关注和重视程度的变化[21]。政策主体可间接呈现政策涉及的利益格局，也影响着政策执行过程中的权责分配。政策效力直接关乎政策实施后产生的实际效果，是政策价值输出的重要考量。从筛选后的95份政策数据文本内容看，我国数字文化产业政策整体上呈现政策数量多、政策主体广、政策效力渐强的特征。

在政策数量方面，我国数字文化产业政策具有政策分布广、数量多的特点。早期数字文化产业萌芽和起步时，政策文本主要以事前监管（15份政策样本）、行业保护（6份政策样本）为核心内容。一类是以信息安全保护、知识产权保护为主的政策，包括《中国互联网络域名注册暂行管理办法》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等；另一类是以市场监管为主的政策，涉及许可备案、市场管理等方面，如《公安部关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》《文化部关于加强网络文化市场管理的通知》《国务院办公厅关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》等。其后，随着数字文化产业快速崛起，产业发展的重要性被予以高度重视，出台的相关政策文件快速增多。其中，有关支持数字技术与文化产业融合发展的政策相继出台，如《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》《文化部“十二五”文化科技发展规划》《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》等。近年来，随着数字文化产业逐步进入国家战略视野，尤其是2015年《“互联网+”行动指导意见》出台后，“互联网+”上升到国家战略高度，与之相关的多部政策文件相继出台，如《文化科技创新工程纲要》《文化部关于推动互联网上网服务行业转型升级的意见》《文化部关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》等。

从政策主体维度看，政策主体逐步增多，政策主体间合作加强。早期政策文本的出台主要是信息产业部、原文化部和公安部等几个部门，后来随着产业发展政策主体逐步增加。依据政策文本显示，样本中单独发文主体共11个机构，其中文化和旅游部（含原文化部）单独发文数量最多，达31份。联合发文主体涉及文化和旅游部、国家开发银行、中央文明办、信息产业部、公安部、教育部、财政部等35个部门组织。以时间脉络为依据，一方面，我们可发现各部门单独发文主体数量增加，意味着产业发展问题愈加艰巨，也凸显各部门对该产业重视程度的提高；另一方面，部门间联合发文增加表明了产业融合性特征。在数字文化产业发展初期，单独发文主体包括国务院、公安部、信息产业部、文化部、广电总局、国家版权局、新闻出版总署，而随着时间的推移，工信部、科学技术部、税务局、国家统计局、国务院知识产权战略实施工作部际联席会议办公室等机构纷纷通过单独发文对我国数字文化产业进行职责管理和产业促进。同时，更多的政策部门以联合发文的形式共同促进和规范数字文化产业的发展，如就数字文化企业融资难等金融性问题，中央宣传部、中国人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、银监会、证监会、保监会联合发布《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，文化部、财政部发布《文化部、财政部关于推动特色文化产业发展的指导意见》。这意味着我国数字文化产业涉及的行业、领域和部门利益愈发多元，需要以多部门合作治理的方式推进产业发展。

从政策效力维度看，政策效力逐步提升。早期的数字文化产业政策主要以通知、办法、指导性意见为主。其中，通知类政策文本数量为27，办法类政策文本数量为11，指导性意见文本数量为26，这些政策效力层次较低，总体约束力不强。随后出台的政策中战略性规划文本（11份）数量有所增加，政策的引领作用得到强化。到近些年，部门规章数量依旧较多，规范性文件数量最多，指导性措施得到细化。而伴随数字文化产业上升为国家战略，政策出台的位阶有所提高。整体看，我国数字文化产业政策中的法律、行政法规较少，更多是以规划、指导意见、暂行办法等形式出台，这些政策有着较为具体的引领作用，虽然政策位阶不高、系统性较弱，但也表现出政策效力渐强的特征。

四、我国数字文化产业政策的政策主题特征

政策很少能保持最初被采纳的形式，相反，它们在不断地演变[22]。从本质上来说，我国数字文化产业政策的调整、创新、终结并非一蹴而就，而是以不同时期内的产业发展实践和宏观政策背景的变化为依据，呈现出阶段性演变的特征。因此，我们必须对政策进行分期探讨。

（一）我国数字文化产业的政策分期

数字文化产业是文化产业中的新兴文化业态，与文化产业发展具有非同步性，因而其政策分期与文化产业相连但又不同。目前学界对数字文化产业政策的阶段划分的依据有两种，一是依据数字文化产业发展实践，如范周认为中国互联网第一个十年属于技术驱动的初级阶段、第二个十年是互联网的爆发与调整阶段、第三个十年是互联网经济体的形成阶段[23]。二是基于数字文化产业政策的关键节点，如周城雄按照国民经济和社会发展“五年规划”将其分为萌芽阶段（“十五”时期）、认识深化阶段（“十一五”时期）和全面重视阶段（“十二五”时期）[24]。这两种政策分期各有依据，既有合理性也存在局限性。我们认为，脱胎于信息产业和文化产业的数字文化产业，从网页端单向的信息传递到平台与用户的双向互动，再到如今强调的去中心化与价值共享，其行业特征具有极强的融合性与复杂性，比一般产业更加特殊。一方面，数字文化产业政策与产业发展实践并非完全同步，而是有一定的超验性或时滞性；另一方面，数字文化产业实践对产业政策也具有更多维度的要求，用单一事件或技术创新作为划分依据难免有失偏颇。因此，对数字文化产业政策进行阶段划分，我们需要综合考虑其在产业实践上的融合性以及政策演变过程中的特殊性。对此，本文综合产业实践进程和关键政策节点，将我国数字文化产业政策划分为4个阶段，分别为数字文化产业政策的萌芽期（1994-2002）、起步期（2003-2009）、发展期（2010-2016）、成熟期（2017-），如表1所示。

表1 我国数字文化产业政策分期及其划分依据

具体而言，对数字文化产业政策分期的划分主要是从政策问题认知程度、关键性政策作用力、产业融合发展情况等角度予以考量。1994-2002年间，数字文化产业以1994年互联网接入作为起点萌生，其产业发展实践和相关政策主体、政策主题、政策目标均不明确，只是体现于相关互联网政策体系中，2002年《互联网出版管理暂行规定》出台，标志着数字文化产业有了第一个高度相关的管理规范。2003-2009年间，伴随着文化产业的快速发展，数字文化相关行业迅速崛起，但主要依托于文化产业政策体系，并没有专门的数字文化产业支持政策出台，而2009年《文化产业振兴规划》的出台将数字文化相关产业作为新兴文化业态纳入国家战略体系。2010-2016年间，我国数字文化产业已迈入新的发展阶段，政策制定者不断以政策组合拳打造数字文化产业业态，三网融合政策加速助力移动网络业态的成型；《“十三五”国家战略新兴产业发展规划》提出的“互联网+”工程与“大数据工程”为数字技术与文化产业的融合提供了新的政策动能。2017年至今，数字文化产业从文化产业战略体系中凸显和独立出来，有了专门的政策支持，彰显了其战略独特性和重要性。2020年《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》的发布则进一步推动数字文化产业转型升级，迈向高质量内涵式发展阶段。

（二）不同时期我国数字文化产业政策的主题特征

1.萌芽期（1994-2002）：约束性管制与信息基础建设

1994-2002年是我国数字文化产业的萌芽期。囿于我国数字文化产业政策语境不明的桎梏，数字文化产业的政策框架、政策体系尚未形成。在1994年接入国际互联网后，中国互联网发展十分迅速。1995年第一家网吧于北京体育馆开业，网吧业态的兴起降低了大众接触互联网的成本，网络休闲产品、网络服务业开始进入普通民众的生活，网络文化消费市场逐步形成。但由于政策的时滞性，这一时期的政策主体尚未对行业发展实践形成充分认识，仅将“互联网”作为相对独立的客体进行规制管理。直至2000年，十五届五中全会才首次把“信息化”提升到国家战略高度。2002年，党的十六大报告制定文化事业和文化产业分途发展的政策设计，以及首部专门针对互联网产业领域的政策文件《互联网出版管理暂行规定》的发布，标志着数字文化产业进入新的发展阶段。

这一阶段政策文本的主题词以“管理”“规定”“申请”“保护”“批准”等管制型动词为主（详见表2）。政府管制是通过制定规章、设定许可、监督检查等行政行为，对经济主体的活动进行限制与控制，从而达到维护公众利益、社会利益的目的[25]。由于当时我国文化产业表现出明显的幼稚性[26]，产业总体存在较多管理真空地带，对于起步较晚的数字文化产业而言，其产业参与主体更为弱小，产业准入门槛与产品标准等也较为模糊，市场规范处于空白状态。因此，当时亟需通过行政权威色彩较为浓厚的约束性政策对互联网客体进行积极管制，从而为我国数字文化产业后续的良性发展奠定基础。此外，从“信息”“业务”“电信”“安全”“营业场”等名词可以看出，数字文化产业的核心概念尚未被提及，桎梏于产业技术发展的不足以及产业文化价值挖掘的不充分，政策注意力更多集中于信息化基础设施建设与信息化软件环境营造上。

表2 我国数字文化产业政策萌芽期（1994-2002）高频主题词（排名前20）

2.起步期（2003-2009）：服务性管理与重点行业扶持

在起步期，数字文化产业形态初显，服务性管理和重点行业扶持为主要政策议题。2003年是我国互联网发展里程碑式的一年，该年的“非典”疫情促进了淘宝、QQ游戏等互联网娱乐生活平台的发展，众多在线网站如雨后春笋般兴起，网络游戏、网络视听、动漫等网络文化产业快速发展，互联网的整体产业形态初步显现。这一时期的数字文化产业政策转变了原有的约束性管制特征，逐渐开始进行服务性管理和对部分行业进行重点扶持。例如，网络文化产品的知识产权保护首次被正式提上议程，国家版权局出台《信息网络传播权保护条例》（2006年）鼓励网络文化产品创作。2009年，在经济危机发生后，为促进经济恢复发展而出台的《文化产业振兴规划》明确提出要发展新兴文化业态，鼓励采用数字、网络等高新技术，大力推动文化产业升级。数字文化产业概念虽然没有得到官方认定，但是其作为新兴业态已被纳入国家战略议程。

在起步期的数字文化产业政策关键词中，“管理”“规定”排名依旧较前，但“发展”“加强”“促进”“完善”等扶持性动词也成为高频词（详见表3），体现出政策对行业规范管理以及产业扶持的兼顾。一方面，相较于上一阶段而言，起步期阶段政府部门更加注重通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调相关活动，使产业参与者纳入规范发展体系。同时，“文化”跃升为词频表第一顺位，这表明数字信息中的文化业态与概念初步孕育，互联网与文化的勾连程度加深。另一方面，政策关注点逐步具体化与可塑化，词频表中出现“动画”“游戏”“节目”“作品”等产业细分领域词汇，表明互联网技术权力的形成带动了重点数字文化行业的发展，互联网与文化的融合逐步浸透至一些前沿新兴行业，大众化的数字文化产品与服务被纳入政策凝视范畴。

表3 我国数字文化产业政策起步期（2003-2009）高频主题词（排名前20）

3.发展期（2010-2016）：强化激励与创新驱动

2010-2016年是我国数字文化产业的快速发展期，移动互联网的发展催生更多创新性政策出台。政策主体修订了较多原有的政策文件，如《国务院关于修改＜中华人民共和国著作权法实施条例＞的决定》《国务院关于修改＜信息网络传播权保护条例＞的决定》等。同时，国务院2016年发布《“十三五”国家战略新兴产业发展规划》，将数字创意产业与信息技术、生物、高端制造、绿色低碳产业并列为五大支柱战略性新兴产业。

在发展期的数字文化产业政策关键词中，“发展”“加强”“推动”“推进”“鼓励”等带有促进性的词汇继续占据较高比例，在上一阶段扶持的基础上强化了产业激励（详见表4）。同时，这一阶段出现了明显的创新驱动政策特征。结合创新系统理论看，这一阶段涉及现实释义的主题词有3类：第一类是涉及数字文化产业整体创新发展的词，如“创新”“创意”，此类词汇显示出国家对数字文化产业创新力的重视；第二类是产业创新系统要素词，如“技术”“企业”“资源”“科技”“能力”“人才”，表明此时期的政策已经涉及数字文化产业创新发展内容，对产业发展的关键要素进行了规范、保护与促进，加强了产业上下游环节的外在张力与内在潜力；第三类是创新要素的组合方式词，如“体系”“融合”指明了创新驱动的融合发展路向。需要指出的是，“文化”成为远超其他词汇的高频词（1478次），意味着数字网络技术已经在文化领域生长发育，党和政府根据产业实践也在积极、主动地谋划文化领域的数字化转型和数字文化产业发展。

表4 我国数字文化产业政策发展期（2010-2016）高频主题词（排名前20）

数字文化产业创新特性在这一时期被予以高度重视。这是因为技术迭新驱动了移动互联网时代的到来。小米、爱奇艺、微信等我们熟知的社交娱乐产品都诞生于2010年，苹果最为经典的产品iPhone4横空出世，安卓应用市场的App数量首次超过10万，在线娱乐在这段时间得到飞速发展。大量资本涌入数字文化产业，这既能够推动文化、产业、技术的融合，为数字文化产业提供更多的新鲜血液与造血机制，也为政府制定“游戏规则”增添了客观难度。因此，创新成为主题，不仅仅是技术的创新，还意味着产品与服务、营销与传播、体制与机制等多位一体的突破。如何对产业带来的未知领域进行治理，如何利用政策杠杆配置产业资源，如何以更合适的方式加快中国互联网“新生力量”的成长，均成为公共部门管理者亟待解决的议题。因此，为推动产业各要素积极发展，鼓励创意创新便成为政府管理部门达成政策目标的理性选择与发展所向。

4.成熟期（2017年至今）：全产业链构建与高质量发展

2017年后数字文化产业开始步入成熟期，从规划发展版图到引导发展质量，这一时期的数字文化产业政策体系得到全面完善。2017年10月，党的十九大制定了新时代中国特色社会主义的行动纲领和发展蓝图，提出要建设网络强国、数字中国、智慧社会，发展数字经济、共享经济，培育新增长点、形成新动能，寓意着数字技术与文化产业的融合进入纵深期。为贴合实践领域数字文化产业的发展需要，文化部于2017年出台《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》，正式明确提出数字文化产业概念，并将数字文化产业战略具象化，提出着力发展数字文化产业重点领域、建设数字文化产业创新生态体系、加大数字文化产业政策保障力度等议题。新冠疫情发生后，很多线下文娱活动向线上转移，网络游戏、网络视频、在线直播等行业的消费者活跃度大幅度增长，数字文化产业再次迎来快速发展，引发国家政策对发展质量的关注。2020年11月，国家文化和旅游部发布《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》，推动数字文化产业向高质量方向发展。

进入成熟期后，“文化”“产业”与“发展”是位于前3的关键词，“企业”“服务”“消费”“产品”“市场”等也成为高频词，体现了国家将数字文化产品生产端与消费端相链接、塑造良性健康全产业链的发展构想。“税务”“合作”“标准”涉及数字文化产业发展过程中不可或缺的资本要素、主体要素以及规范准则，体现了政策层面试图建立数字文化产业高质量发展政策环境的意图。同时，“技术”“科技”的持续高频出现，以及新出现的“数据”“平台”“项目”等关键词，体现了政策层面对高质量发展的技术路径和推进策略的战略安排（详见表5）。

表5 我国数字文化产业政策成熟期（2017-2021）高频主题词（排名前20）

与前3个阶段相比，成熟期的数字文化产业政策高频词体现出两大差异：一是政策利好主体均衡化。鉴于数字文化产业本身具有的双重属性，平衡好商业价值与人文价值是产业可持续发展不可回避的问题。成熟期的数字文化产业政策不再大幅度偏斜产业内容生产主体，而是灵活运用数据技术、企业平台撬动消费端，在赋能产业生产主体的同时，以高标准、严要求为受众方创造更适宜的消费产品和服务，从而使整个产业链的发展既具利益空间，也有内涵质量。二是政策可执行度显著提升。战略性政策能够为产业发展树立风向标，但政策的可执行性往往代表着政策对产业的现实效力。成熟期的数字文化产业政策通过划重点、立标准、减税负、促合作等措施进行对症下药，缓解了以往数字文化产业政策靶向较为宽泛与宏观的问题。

五、我国数字文化产业政策的语义网络特征

语义网络主要分析政策文本中高频词之间的相互关系，能够直观展示中心关键词的位置，以及通过高频词之间距离的远近反映它们的关系疏远和联系紧密程度[27]。该方法起初用于情报学、传播学领域，随着政策科学研究的发展，越来越多的政策学领域研究者尝试利用该方法进行定量分析，以展示语义的网络关系。

（一）不同阶段数字文化产业政策的语义网络图谱

萌芽期的政策无明显中心词，其中“管理”“规定”“许可证”是中心度较高的词汇（图1），再次证明我国萌芽期的数字文化产业政策以约束性管制为主。起步期的政策语义网络连接概念增多，揭示了3个较为关键的聚类词组：“服务”“管理”“机构”“单位”构成的小组，反映了当时政策对产业参与主体的监管；“文化”“加强”“建设”“技术”构成的小组，体现出当时政策对文化和数字技术融合的重视；“发展”“市场”“提高”“促进”构成的小组，表明数字文化产业政策已经有了较为明显的扶持取向（图2）。发展期的数字文化产业政策以“发展”“推动”为关键中心词，“创新”“建设”“服务”“企业”成为次级中心词，这表明在2010-2016年间，我国继续加大了政策促进和扶持力度（图3）。成熟期的数字文化产业政策语义网络以“文化”为一级中心词，其他节点词都与之有一定的关联度，语义网络的整体性明显提升，“体系”“发展”“模式”“资源”“融合”等节点词成为仅次于“文化”的二级核心词，反映出我国数字文化产业政策强调产业多元要素融合和产业体系的构建（图4）。

图1 数字文化产业政策萌芽期（1994-2002年）语义网络图

图2 数字文化产业政策起步期（2003-2009年）语义网络图

图3 数字文化产业政策发展期（2010-2016年）语义网络图

图4 数字文化产业政策成熟期（2017-）语义网络图

（二）不同阶段数字文化产业政策的语义网络特征

根据语义网络，我们梳理了不同阶段语义网络中关联度排名前10的词汇（详见表6）。通过统计两两高频词在同一阶段政策文本中共同出现的次数，可以分析语义网络节点之间的关联度，进一步揭示政策特征之间的关系。

表6 不同阶段我国数字文化产业政策高频词语义关联表（排名前10）

萌芽期阶段，从“经营-许可证”“许可证-业务”“经营-申请”“经营-批准”等带有事前监管意义的词组中可以发现，鉴于意识形态管理需求，在互联网产业发展初期，市场主体自由度较低，行政审批制度成为官方政策重点，政策主体通过颁发“许可证”，建立产业发展初期的市场门槛，强化“安全”“管理”等目标，从而维护了当时的信息安全与行业秩序。

起步期阶段，我国的数字文化产业政策逐渐向提升产业培育方向转型。一方面，“管理-服务”是这一时期关联强度最高的词组，说明当时政策管理向政策服务的转变；“发展-文化”“互联网-服务”“企业-发展”等高频词组说明数字文化产业的文化价值挖掘得到重视，同时政策也强调对行业的管理和服务。另一方面，从简单的安全性管控、准入门槛设置到强调“发展-技术”“促进-发展”“发展-市场”等政策主题，体现了政策对市场主体的培育。

发展期阶段，语义网络以“发展”为中心，构建了“发展-技术”“发展-创新”“发展-提升”的关联词组，传达了该时期政策的扶持导向。“体系-建设”“资源-发展”等关联词组表明该时期的政策议题重点逐步从上阶段的重点要素、细分行业发展过渡至整体产业水平的提升，资源整合、融合创新成为新的政策议题。

成熟期阶段，以“文化”为核心，“发展-文化”“文化-创新”“文化-技术”等关联词组词频最高，这表明政策主体对数字文化产业可持续发展的核心价值——“文化内涵”的认可和重视。其次是以“创新”为中心，“技术”“模式”等关键词与其形成较强的关联度，政策主体依然强调数字文化产业发展的核心竞争力——技术创新，而模式创新则是数字文化产业发展成熟期的必然选择，即追求产业在商业方面的价值实现。最后，“文化-标准”关联词组的出现体现出政策主体对行业标准化建设的重视。

对比4个阶段的语义网络图谱以及语义网络强关联词对表，我们得出以下结论：数字文化产业萌芽期的政策体现出较强的约束性管制色彩，以“管理”“许可证”“经营”为主题，强调对产业的事前监管；数字文化产业起步期的政策则逐步强调规范管理与重点产业扶持并重，体现出多个政策中心、多重价值聚焦的特征；数字文化产业发展期的政策以“发展-技术”“发展-创新”“技术-创新”为代表性关联词对，呈现出明显的“创新驱动”偏向；数字文化产业成熟期的政策科学性明显提升，以“文化”为中心，语义网络聚集度显著提高，同时政策以多元素融合发展为取向，强调对产业体系构建和创新力的培育。整体来看，随着数字文化产业的不断发展，相关政策逐渐从规制管控到扶持治理，从强调基础建设到注重创新要素和产业体系建构，政策的针对性、全面性、科学性明显提升（详见表7）。政策指向和政策内容的演进变迁既反映了数字文化产业发展变化的快速性和复杂性，也体现出政府“治理”理念的与时俱进，即政府在深化产业战略价值、产业发展规律等认知的基础上，构建出与之相适配的政策网络体系。

表7 我国数字文化产业政策阶段性语义网络特征对比分析

六、我国数字文化产业政策的发展趋势

通过对1994-2021年间我国数字文化产业政策主要文本的描述性分析、主题词分析和语义网络分析发现，伴随我国数字文化产业的实践发展，我国数字文化产业政策呈现出多政策主体协同、强调激励性发展和政策语力全面增强的发展趋势。

政策主体方面，我国数字文化产业政策表现出从少部门独立管制到多部门协同参与的特征。随着数字文化产业规模化、集约化、专业化水平的提升，官方主体逐渐意识到产业的融合特性，“技术”“文化”“产业”主题词三足鼎立，原有单一主体的权威性监管难以达到政策预期，这需要技术领域、文化领域、经济领域等主体部门形成跨部门协作的整体性治理格局，即政府通过协同发文的治理行动，充分利用稀缺的政策资源，促使数字文化产业政策网络中的相关者团结协作，从而消解不同部门之间的政策“缝隙”。

政策取向方面，我国数字文化产业政策逐步从约束性管制转至激励性发展。1994-2002年期间，数字文化产业并未得到法律意义上的真正认可，考虑到产业发展实践的现实情况和未来的不确定性，该阶段政策以规范为主。但在文化产业崛起、数字技术逐渐与国际接轨后，国家对数字文化产业的认知日渐深刻，相较于片面强调内容监管与市场秩序，产业发展渐趋成为重要的政策议题。2003年后，“发展-文化”“发展-技术”“促进-发展”“发展-创新”等词组呈现出强关联度，“加强”“鼓励”“培育”等话语表明对产业的扶持和激励得到政策重点关注，产业技术、产业布局、产业融合、产业可持续发展等激励性政策逐步出台，形成推动我国数字文化产业内涵式发展的强大驱动力。

政策语力方面，我国数字文化产业的政策语力从模糊乏力逐渐到全面增强。政策语力主要取决于语言、知识和表达途径[28]。在政策语言网络上，伴随着数字文化产业政策文本数量的明显增多，政策语言的网络密度与链接点也成正比例增加，不断更新的政策能够更好地回应不同主体的利益诉求。在政策知识水平上，产业实践的发展和政策出台数量的增加使政策制定者对政策议题的了解程度不断加深，知识积累也随之增多，政策的针对性与适宜性增强，体现为诸多政策内容能够及时根据数字文化产业的阶段性问题做出合适的因应改变。在政策表达途径上，数字文化产业萌芽期和起步期的政策主体与客体之间呈现出较为明显的合法信从关系，但在发展期和成熟期，数字文化产业政策形成以宏观规划为引导、以行政法规为规范、以多种意见为促进的灵活表达组合，政策主体与政策客体之间有着更多的互动和合谋，意味着政策表达途径多样性和弹性的提升。可见，从1994年至2021年，我国数字文化产业政策的政策语力得到了系统提高和显著增强。

20多年来数字文化产业政策的演进特征和发展趋势表明，多部门、跨领域、广覆盖的政策组合拳的初步形成，政策主体协同性、政策目标指向性、政策内容科学性、政策效力强度的不断增强，为数字文化产业的发展营造了良好政策环境和强大政策动能。当前，在国家文化数字化战略和元宇宙发展趋势下，数字文化产业在迎来新的发展机遇的同时，对产业政策也提出了新的更高要求。面对更加复杂多元的发展环境和新的战略机遇，数字文化产业政策应改变初级阶段跟随或并行于产业实践步伐的特点，形成更具前瞻性、针对性和科学性的政策体系，更加有效地指引和促进数字文化产业的高质量发展。