四个县级市跻身大城市有何启示？

│文 本刊全媒体记者 曾那迦

近日，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室公布《2020中国人口普查分县资料》（以下简称《分县资料》）。各省份中，拥有超过10个大城市的省区市有江苏、山东、广东三个省，其中江苏11个、山东10个、广东10个。

根据国务院2014年印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，当前城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。在此划分中，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

随着近年我国新型城镇化扎实推进，越来越多的大城市出现。目前全国共有105个大城市，包括7个超大城市、14个特大城市、14个Ⅰ型大城市以及70个Ⅱ型大城市。值得注意的是，此番江苏昆山、浙江义乌、浙江慈溪和福建晋江4个县级市被划分为Ⅱ型大城市。

这一结论引发广泛关注。为什么它们能成长为大城市？在朝大城市发展过程中，县级市怎样实现功能与人口相适配？一些受访专家认为，这些县级市能聚集大量人口依赖长期产业发展形成的优势，也离不开中心城市与城市群间的互补作用。

四个县级市为何能“突围”？

城市规模的划分基于城区人口的数量。所谓“城区”是指在市辖区和不设区的市，城区人口是这个区域内的非农人口。

根据《分县资料》，除西藏外，30个省份均有大城市分布，数量从东部沿海到西部内陆呈递减趋势。其中，江苏、山东和广东位列前三。

经济发展推动大城市的形成。《分县资料》中的城市城区常住人口排名和2021年全国城市地区生产总值排名高度重合。有产业方能聚集人口。江苏昆山、浙江义乌、浙江慈溪和福建晋江之所以能“突围”成为县级市中的“巨无霸”，与其发达的产业、雄厚的经济实力关系密切。

这四座县级城市均位列2021年我国GDP十强县，也是中国县域经济的代表。在各类与县域相关的排行榜中，这四座县级大城市均名列前茅，尤其是产业发展方面，都有各自的“看家本领”。昆山是电子信息产业制造业基地，义乌是全球小商品制造集聚生产基地，慈溪是小家电全产业链生产制造基地，晋江是运动服饰与运动鞋生产制造基地。

昆山现为苏州代管县级市，背靠苏州，依托上海，该市GDP连续18年居全国县域第一，早有“中国最强县”之称。此番统计其城区人口达141万人。昆山2021年GDP达4748亿元，若与地级市或以上城市比较，其GDP甚至已超越一些西部省会城市。例如，2021年贵阳GDP为4711亿元。昆山2021年完成进出口总额首次突破千亿美元，全年规上工业总产值首次突破万亿元。

义乌是全国首个县级国家级国际贸易综合改革试验区，我国县级城市十大活力城市之一。数据显示，义乌城区人口118万人，居县级市第二位。作为全球最大的小商品集散中心，义乌聚集了大量电商领域从业人员。值得注意的是，义乌当前城区人口比所在地级市金华还多38万。

地处东海之滨的慈溪隶属宁波，最近因生产家用电热取暖器具频上新闻，该市是长三角地区大上海经济圈南翼重要的工商名城，是“家电之都”，与青岛、顺德并称中国三大家电生产基地。慈溪城区人口106万人，居县级市第三位。2021年该市生产家用电热取暖器具达1064万台，今年又获得来自欧洲的大量订单。

泉州市下辖的晋江经济实力连续25年保持福建县域首位，县域经济基本竞争力位列全国第4位。晋江是远近闻名的“品牌之都”，拥有中国驰名商标45枚，涌现了安踏、361°、特步等一系列运动品牌。晋江城区人口为101万人。

这4个县级市均位于沿海发达地区，也是改革开放的前沿城市。随着经济社会的发展转型，当地产业较快实现了从过去的劳动密集型产业向技术密集型、资本密集型转型。其中3座城市都位于长三角，高度融入城市群，人口和产业结构与上海实现一体化发展。目前长三角共有22个大城市，该城市群结构完整、分布清晰，更利于城市间辐射带动。

厦门大学经济学系副教授丁长发认为，这4个被划分为大城市的县级市，产业优势、特色十分突出，通过众多就业岗位吸引大量外来人口。

四川省社会科学院研究员郭晓鸣告诉记者：“超大城市需要周边多元化的业态承接产业转移，周边县城可能形成以某一类产品为主的专业化配套。如同昆山形成了对接上海的科技、现代服务等各种产业的业态。”

同时，专家认为，上述4个县级市由于地处沿海地区，进出口总额超过千亿，这样的开放型经济模式是很多地级市无法比拟的。

人口规模膨胀VS城市功能完善

昆山、义乌、慈溪和晋江都培育起有活力、有特色的产业，但它们能够成长为大城市，说明这些县级市已具备承载相应人口的能力，包括公共服务的配套等。这些县级市的经验，或许值得其他地区发展县域经济和县城城镇化借鉴。

比如，城区人口上百万人的义乌，为了实现公共服务均等化，向随迁子女扩大义务教育学位供给；再如，2019年，昆山深入实施对接融入上海三年提升工程，在交通、教育、医疗卫生、养老等各方面融入上海公共服务体系。

在新发展阶段，县城是城镇化建设的重要载体。截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

然而，客观情况决定了许多县城的公共服务配套并不能满足高质量发展需求。

国家发展改革委有关负责人曾表示，不少县城的公共服务供给总量不足、质量不高，县级医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务难以满足人民群众需要，应进一步提升县城公共服务水平。

随着县城发展提速，部分县城的人口增速也在上升，昆山这样的“超级县城”可能会越来越多，势必面临城市功能配套问题。县城真正紧缺的是和经济发展水平、人口收入水平相对应的基础设施建设和公共服务能力的提高。事实上，2022年5月中办、国办印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提到，公共资源配置与常住人口规模基本匹配。

上述4个县级市都已达到百万人口规模，快速城镇化下，县级市如何让公共资源与常住人口实现匹配？

“县城公共服务供给，受制于县级政府有限的财力。”苏州大学中国特色城镇化研究中心主任、新型城镇化与社会治理协同创新中心主任钱振明说。

首先，撤县设区的方式已经不再可能是众多县级市公共资源提档升级的一个可选项。因为继2021年国家发改委明确提出“慎重撤县设区”后，今年3月全国两会政府工作报告已明确提出“严控撤县建市设区”，这一要求如今被列为提升新型城镇化质量的重要内容之一。

钱振明认为，在此背景之下，找准产业优势，增加产业发展活力，加快县域经济发展，依旧是增加财政收入，提供更高质量县城公共服务的大前提。

在西南财经大学经济学院教授李萍看来，有实力的县城，其基础设施和公共服务建设可在条件允许的情况下适度超前，但要与产业发展相配套。“综合考虑本地实际情况，特别是县乡财政承受能力，不能脱离实际，好高骛远。”

但除了“打铁自身硬”，区域一体化时代，通过融合发展补齐自身短板，也是有效途径。

昆山实施对接融入上海三年提升工程，就是依靠主动融入长三角一体化战略推动自身发展。为此，昆山成立了推进长三角区域一体化工作领导小组，组建了长三角地区合作与发展办公室。并由市委市政府主要负责同志带队，到长三角先行区域考察学习。

专家认为，城市群、都市圈发展阶段，这些县城应主动将自身纳入区域中心城市发展体系中去，进行产业链的匹配和功能定位，以一种跨行政区的空间开发模式，走融合发展之路。