探索山区农村河权改革打造“美丽共富大花园”青田样板

文/ 林晓雷

将“河权”改革推向纵深，趟出了“致富金山”，为全域美丽全民富裕大花园诗画浙江提供“青田样板”

2014年以来，青田县借势“五水共治”行动，在全省率先探索山区河道经营权改革，在借鉴农村土地、山林承包到户成功改革经验的基础上，试点推行“河权到户”的河湖管护机制（即河道所有权国有，管理权赋予行政村，经营权到村到户到人），有效破解了乡村河道“谁来管”“怎么管”等难题，被水利部评为“全国基层十大治水经验”。2020年，青田先行开展省级自然资源统一确权登记改革，完成了全省首宗水流自然资源（章村源章村乡段）确权登记，颁发了全省第一本水流确权登记产权证书。同年，出台《青田县农村河道使用经营权抵押贷款试点工作实施方案》，为章村源章村乡段发放全国首笔“河道使用经营权”抵押贷款（“河权贷”）。通过将“河权”改革推向纵深，引来了“金融活水”，趟出了“致富金山”，为全域美丽全民富裕大花园诗画浙江提供“青田样板”，为全国生态产品价值实现提供可复制可推广的模式。

创新做法

“河权到户”创新治水模式。青田小流域众多、分布广泛、治理难度大。在“五水共治”背景下，青田积极创新，探索农村河道“三权分置”，形成所有权委托乡镇管理、使用权赋予村集体、经营权分户承包的治理模式，建立集环境保护、生态发展、村级经济建设为一体的自然资源开发与管理长效机制。一是分类有序抓规划。全面排查河道界线、资源、水质，将主要河道分三类制定开发规划：在试点河道，鼓励引导承包人发展渔业养殖；在立地条件较好的河段，重点发展渔家乐、民宿等乡村休闲旅游项目；在章村港流域，筹备成立开发公司，加快推进综合开发，做到点、线、面全覆盖。二是民主评议明方案。通过村民代表大会讨论确定河权承包方式，明确河道承包价格、年限（一般为3-5年），以及承包人须承担的河道管护职责义务。三是公开招标定权属。发布河权承包公告，严格履行报名、审核、公开招投标、签订开发合同等程序。未按合同要求执行或未实现盈利目标的，取消其承包资格或缩短承包年限。截至2021年底，河权到户惠及11个乡镇（街道）、45个行政村，承包河段49条，共计163.25公里，每年为村集体增收约80万元。

“多元承包”推动河权变现。河权承包方式遵循因村制宜原则，发展出个人承包、集体承包、股份制承包和合作制承包等多种模式。一是“集体承包”。在留守老人较多的黄肚村，由村老年协会竞标承包河道，在对河道进行综合治理的同时，以河道渔业收入补贴“幸福食堂”，为70岁以上的老人提供免费用餐，解决留守老人“吃饭难”问题。二是“个人承包”。在河道分散、常住村民较少的村，在外乡贤以200元/公里的承包价格参与河道开发和管理。三是“股份制承包”。在农户改革试点需求强烈的颜宅村，由村支部书记牵头成立专业合作社，30余名村民按每股2000元入股，采用“河田一体”开发模式，在稻田里养鱼、田螺、毛蟹等，在河道里养殖石蛙、畜禽等，建成了200多亩的河道生态“经营圈”。四是“合作制承包”。由村集体和合作社合作承包河道经营权，在河道治理的同时，投放鱼苗，举办钓鱼节等活动，通过双方共享经营所得，打造了乡村旅游新局面。目前，单人单日的垂钓收费已达120元，河道内的石斑鱼，每公斤的售价达160元。

改革升级引来“金融活水”。以开展省级水域产权确权登记改革试点为契机，顺势推出“河权贷”，破解析产确权难、融资流转难、长效经营难等改革瓶颈。一是数字赋能清家底。以科技赋能确权颁证，运用倾斜摄影技术对试点水域三维建模，形成水流自然资源权属调查图表，并在区域内界桩中镶嵌二维码，扫码可动态获取登记单元号、登记单元名称、空间范围、权属状况、行使主体等信息。截至目前，累计完成试点河道章村源、四都港、方山源等水域33.7公里、面积128.09平方公里的水流自然资源确权登记任务。二是金融下乡注活力。出台《青田县农村河道使用经营权抵押贷款试点工作实施方案》，启动河道使用经营权抵押贷款试点工作，更深层次推动绿水青山蕴含的生态产品价值充分转化为经济价值、社会效益，推动金融支持共同富裕示范区建设。截至目前，“河权贷”项目授信2000万元，累计发放“河权贷”10笔，贷款金额215万元，其中支持村集体经济合作社7个165万元，支持河段承包经营户2户、20万元，支持水文旅经营公司1户、30万元。“河权贷”执行优惠利率，较同类信贷产品低近3-4个百分点，“以河养河”打通生态信用和金融授信，“河道绿水”秒变“金融活水”。三是探索机制降风险。积极探索建立金融风险缓释机制，设立风险补偿基金，由财政给予金融机构风险补偿，并对金融机构发放的农村河道使用经营权抵押贷款给予一定奖励，提高金融机构开展“河权贷”的积极性和主动性。

亮点成效

生态底色越擦越亮。通过“河权改革”，改变了以往河道治理“政府推着干、群众站着看”现象，激发了群众参与治水、创业的积极性，让面广量大的乡村河道“有人管、管得起、管得好”，展现出一幅幅“水美人和”的动人画卷。2018-2021年连续四年获得“大禹鼎”。2021年，9个青田县控及以上地表水常规断面及1个集中式饮用水源地水质达标率继续保持100%，水质均达到Ⅱ类及以上标准，其中4个断面水质达到Ⅰ类标准，共有5个断面优于断面目标水质要求。创成省级生态文明建设示范县、省级美丽河湖5条、乐水小镇3个、水美乡镇2个、水美乡村17个。2020年度生态环境状况指数EI值达87.3。

“共富之路”越走越宽。以河养河的“河权改革”，不但节约了治河成本、治出了清澈河道，还治出了“和谐富美”的新农村。自2020年10月27日全国首笔“河道使用经营权”抵押贷款20万元在章村乡吴村落地后，已实现试点流域内21公里河道经营承包全覆盖，每公里河道年均收益达2万元，每年为村集体增收超20万元。同时，全县集体经济薄弱村全部“摘帽”，低收入农户收入增长连续8年保持在15%以上，农村居民人均可支配收入年均增长9.7%，2021年城乡居民收入比为1.79。

发展潜力越变越强。“河权贷”案例被评为“丽水市金融扶贫十大案例”，中国农网与农民日报、浙江卫视新闻联播、丽水发布等各级主流媒体进行了专题报道。以“河权贷”为起点，青田在绿色金融的机制创新上进行了一系列的探索。完成了丽水生态产品价值实现机制国家试点第一笔调节服务类生态产品市场化交易300万元，颁发了全国首本生态产品所有权证书，发放了全国首笔“GEP贷”500万元，不断激发全县绿色发展新动能。2021年，跻身中国最具发展潜力百佳县第58位。

重要启示

改革以人为本。改革必须激发民众的参与积极性，并具备回应市场呼声的敏锐性。只有让参与者产生收益预期，才能充分调动改革的热情，并形成整体参与改革的氛围。

创新盘活资源。通过“河权贷”“生态贷”“GEP贷”等绿色金融创新，打通生态资源和金融资本间的梗阻，建立政府引导、市场运作、社会参与的生态资源资产运营服务体系，有效盘活自然资源产权价值，形成GDP和GEP相互转化金融新通道。

底线必须坚守。改革能在不突破法律法规和政策底线的前提下，有效打破传统观念和固化习惯，建立高效的新规则。在深化改革的过程中，河道等自然资源所有权归于国家的制度底线必须坚守，才能让“绿水青山”科学转化为“金山银山”。