整体性治理视角下福建省海洋管理体制改革深化路径

延子晴,陈莉莉,崔旺来

(浙江海洋大学 舟山 316000)

1 问题的缘起

从海洋管理走向海洋治理,是建设海洋强国的必由之路。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。2019年,党的十九届四中全会再次提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。党的十九届四中全会将深化行政管理体制改革摆在了新时代治国理政布局中更加突出的位置,成为推进国家治理体系和治理能力现代化需要高度关注的一项研究议题。“深化”是“中国之治”重大命题之下海洋管理体制改革的核心要义。

福建省于1976年恢复水产局,开始负责福建省水产相关事务;1996年成立福建省海洋局开始综合管理福建省域海洋事务;2018年国家提出要促进治理能力治理水平现代化,福建省进行了海洋管理体制的机构改革,形成了多个部门分管的海陆统筹为核心的分散式的管理体系,至此,福建省的海洋管理体制改革经历了分散管理-综合管理-管理分散化的3个阶段,多年的改革,使海洋治理体系及能力得到了一定的提升,特别在海洋法规制度建设、海洋空间规划管控、海洋市场资源配置、海洋环境管理、海洋防灾减灾以及海洋综合执法等方面不断取得突破,有力地促进了福建省海洋事业的发展。改革的同时也导致海洋行政管理出现职能重叠或管理缺位、协调不畅等问题,国家海洋治理效能受到考验。国家治理效能的实现是检验国家治理体系和治理能力现代化程度的一大标准,深化海洋行政管理体制改革、提高国家治理效能则成为重中之重,如何结合福建海洋行政管理的实际,进一步深化改革也成为提高福建省海洋治理体系和治理能力现代化的重要议题。

2 深化福建省海洋行政管理体系的理论基础及理论框架设计

2.1 理论基础

20世纪90年代中后期,英国学者PERRI[1]首次提出了整体性治理理念。顾名思义,整体性治理以整体性价值、功能化整合为核心观点,以全方位、多层次的合作与协同为路径,以协同与整合为主要方法[2],英国、美国等认可了整体性治理理论并使其成为当今时代学术界进行研究的重点内容。整体性治理理念作为外来概念,国内研究起步于2002年。早期国内研究主要是对国外著作的翻译。其中,最早的是陈铮[3]对整体性治理理论的研究,主要研究了英国政府从“竞争政府”到“合作政府”,再到“整体政府”的过程。紧接着,彭锦鹏[4]将整体性治理理论称为“全观型理论”,并提出了该理论构建所依赖的科技基础、组织基础以及人员基础。竺乾威[5]又将该理论翻译为“整体性治理”,整体性治理理论逐渐开始被越来越多的学者关注并研究,也有越来越多的学者通过整体性治理理论来分析解决一些社会现存的公共问题,大多涉及行政体制改革、公共危机处理、养老保险制度和国家预算等多方面。

整体性治理的要义是将分散的专业化组织集中整合成专业性组织,推进政府与其建立良好的合作关系,通过合作管理的模式实现政府有效管理目标[6]。整体性治理的运用主要体现在以下3个方面:第一方面是对于不同层次或同一层次的管理部门进行整合;第二方面是对部门内部的功能进行协调与整合;第三方面是对公共部门与私营部门之间的整合与协调[7]。总之,政府各部门之间管理的整合性与协调性在整体性治理理论中是非常重要的一点,它强调制度化的、多元化的部门跨界整合与协调。

2.2 基于整体性治理理论的海洋管理改革深化路径框架的设计

整体性治理理论应用于福建海洋管理体制改革深化,从治理有效的机制构建治理体系现代化,推动海洋行政管理体系改革深化,提高国家海洋治理能力,实现福建省海洋治理体系协同高效。基于整体性治理理论,海洋管理改革优化路径框架的设计(图1)包含:第一,职能整合。根据福建省海洋管理的需要,创建新的管理体制,对职能相近、管理分散的涉海职能机构进行调整,合并重组,构建科学、合理的综合海洋管理部门,统筹本区域海洋管理工作。第二,部门协同。涉海职能机构之间与涉海职能机构内设部门之间就海洋管理事务建立业务协同关系,保障涉海职能机构高效运转,提高管理效率。第三,公私合作。涉海职能部门与社会公共组织、非政府组织及第三部门、私人部门等多元主体广泛开展合作,共同参与福建省海洋管理事务。通过国家和地方的联合建设,实现信息共享、资源共享。第四,制度约束。加快福建省海洋管理制度建设为福建省海洋管理提供有力制度保障,规范各个涉海机构的海洋管理行为,明确其权责边界。

图1 基于整体性理论的福建省海洋管理改革深化路径设计框架

3 福建省海洋行政管理体制改革的历史过程及主要成效

福建省地处中国东南沿海,是我国的海洋大省之一,福建省海洋能源、矿产资源丰富,旅游资源多样,拥有“渔、港、景、油、能”五大优势资源[8]。福建省共有宁德市、福州市、莆田市、泉州市、厦门市和漳州市6个沿海城市,包括33个沿海县(市、区)。福建省海洋管理为海洋经济发展、海洋科技进步、海洋生态环境保护以及海洋防灾减灾等方面提供了重要保障。改革开放40余年,福建省海洋管理围绕着海洋强省建设,对海洋管理工作进行了一系列的探索与尝试,并取得了优异成效。

3.1 历史过程

第一阶段:分散管理阶段(1976—1995年)

改革开放后至20世纪90年代末,福建省政府没有直接参与我国海洋行政管理事务。1976年恢复水产局;1979年12月成立渔政处;1980年7月省水产局改为省水产厅。同年,成立福建省海岸办;1985年增设渔机加工处、商品鱼虾基地建设办公室和外经处;1989年省政府批准成立福建省海洋管理处和海岛办;1990年6月成立水产技术推广总站;1991年6月和12月,增设渔情信息服务中心和远洋渔业办公室[9]。这一阶段,虽然已经出现了海洋综合管理的趋势,但尚未形成实质负责海洋管理的综合行政机构,这一时期福建省的海洋管理部门众多,存在各自为政、信息交流不畅等问题。

第二阶段:海洋综合管理阶段(1996—2017年)

1996年1月福建省将省海洋管理处和海岛办合并成立福建省海洋局。2000年4月在全省新一轮政府机构改革中,福建省海洋局和福建省水产厅全部撤销,重新组建成立福建省海洋与渔业局,负责全省海洋海岸带的综合管理工作[9]。海洋与渔业局的成立,很大程度上推动了福建省海洋综合管理的统筹协调工作。2009年,在省政府机构改革中,省海洋与渔业局改为省海洋与渔业厅,成为省政府组织部门。2013年,国务院重新组建国家海洋局,国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动。同年福建省成立福建海警总队,隶属中国海警局,是一支综合海上执法力量。2015年10月福建省海洋与渔业厅因工作和职能变化,经批准,设立海洋经济处,机关处室做整合更名。

第三阶段:海洋管理分散化阶段(2018年至今)

2018年10月,福建省委办公厅、省政府办公厅印发《福建省省级机构改革实施方案》,在省海洋与渔业厅有关统筹海洋经济发展和渔业管理相关职责的基础上,组建省海洋与渔业局,作为省政府直属机构[10]。此时的海洋与渔业局增加了海洋经济的职能,但对于海洋管理的部分职能已经被划分出去,将海洋空间规划、海域海岛管理、海洋权益维护等职责归属于省自然资源厅;将海洋资源调查、确权登记、开发利用、海洋空间规划、海洋空间生态修复、海洋地质灾害防治等职责归属于省生态环境厅;水旱灾害防御、水文管理、洪水预警报等职责归属于水利厅;海洋应急指挥、救援,综合减灾等职责归属于应急管理厅等,海洋管理又走向分散管理的道路。这一阶段海洋管理职责已有负责部门专门管理,进一步整合了海洋管理的相关职责,但随着海陆统筹战略的进一步实施,涉海部门又产生了部门分化的现象,福建省海洋管理体制面临如何深化的挑战。

3.2 取得主要成效

(1)海洋行政管理的法治化水平得到提升。改革开放以来,福建省注重做好海洋管理的立法和政策研究工作,研究制定了《福建省海岸带保护与利用管理条例》《福建省海域使用管理办法》等一系列海洋管理办法。福建省海洋管理逐步走上法治化管理轨道。

(2)海洋行政管理的部分职能得到强化。改革开放以来,福建省海洋空间规划管理职能不断加强。2015年,福建省以县域海域空间为基本单位,确定海域主体功能,按照主体功能定位完善区域政策,打造合理的海洋空间格局。2016年《福建省“十三五”海洋经济发展专项规划》对“十三五”期间福建省海洋经济空间布局进行系统谋划,全面推进福建海峡蓝色经济试验区和21世纪海上丝绸之路核心区建设。至今福建省已基本形成湾区功能互补、各具特色、有控有保的海岸带协调发展格局;在规划框架内开展用海用岛已经成为共识,省市县三级规划衔接管控的局面形成,规划引领和管控的格局得到加强。

(3)海洋行政管理的市场化手段不断规范。2001年,《福建省海域使用金征收管理暂行办法》发布,对海域使用金征收使用做出部分规定。2015年9月,福建省海洋与渔业局发布《关于全面推进海域资源市场化配置的实施意见》,福建省实现海域资源市场化配置从点到面、从小到大的态势,海域资源配置逐步推向市场。目前福建省在配置范围上实现了全省覆盖,在市场建设上实现了一级市场、二级市场的同步发展。2014年全省通过招拍挂38宗,金额8 669万元;2015年以来,全省招拍挂11宗,面积823 hm2,海域市场化配置工作走在全国前列[11]。

(4)海洋行政管理的体系化建设不断完善。2006年以来,福建省开始海洋防灾减灾体系建设,积极建设“千里岸线减灾系统”“万艘渔船安全应急系统”及“百千万工程”等海洋防灾减灾项目。其中“千里岸线减灾系统”中,海上立体实时观测网继续完善,并开展业务化运行。福建沿海风暴潮漫滩预警辅助决策系统、赤潮预警系统、海面风浪流数值预报系统、海上突发事件应急辅助决策系统均已进入运行阶段。海洋灾害监测及预警预报系统基础建设项目也全面启动。“万艘渔船安全应急系统”建设已基本完成省、市、部分县(市)三级指挥中心建设,三级联动的应急指挥管理软件平台、应急视频会商系统、渔港及养殖区视频监控系统、配套的短波与超短波海上通信网络已全部建成。福建“百千万工程”在海洋防灾减灾、抗台抢险中作用也开始凸显[12]。

(5)海洋综合行政执法工作不断加强。为有效解决海洋与渔业执法力量分散、多头执法、重复执法等问题,切实降低执法成本,提升执法效果,2004年5月,经福建省委编委批复,省渔政管理处、中华人民共和国福建渔港监督局、中华人民共和国福建渔业船舶检验局、福建省渔业无线电管理总站和中国海监福建省总队等执法机构合并组建“福建省海洋与渔业执法总队”,同时加挂“中华人民共和国福建渔港监督局”“中华人民共和国福建渔业船舶检验局”“中国海监福建省总队”和“中国渔政福建省总队”等牌子,机构性质为参照《中华人民共和国公务员法》管理事业单位,规格相当于副厅级,隶属于福建省海洋与渔业局[13]。海洋与渔业执法总队不仅实现全面渔船管控,渔业安全生产;加强渔业资源保护;推进水产养殖执法;而且也提高水生野生动物保护执法力度;有效地严防境外疫情海上输入、海域管控、伏季休渔监管、水产品质量安全执法、打击非法采砂等工作,有力地保障全方位推动海洋与渔业高质量发展[14]。

4 福建省海洋管理体制改革深化面临的困境

4.1 职能配置的重叠加剧了海洋行政管理部门职能“碎片化”

通过对福建省、市、县(市、区)涉海机构的职能分析,据不完全统计,当前福建省的省级涉海管理机构就有10个。整体来看,各级涉海机构职能重叠现象比较严重,同时也出现一些真空地带。主要存在如下问题。

(1)省级职能配置重叠。除了省海洋与渔业局外,福建省海洋生态治理涉及科学技术厅、财政厅、自然资源厅、生态环境厅和水利厅;海洋应急处理涉及财政厅、交通运输厅和应急管理厅;海洋灾害防治涉及自然资源厅、水利厅、应急管理厅等。

(2)市级职能配置重叠。当前,福建省6个沿海市均存在职能重叠现象,重叠职能主要包括海洋生态治理、海洋灾害防治、海洋发展规划和海洋功能区划。仅仅一个海洋生态治理,就有6个市出现了职能重叠的现象,如宁德市、厦门市、漳州市的自然资源局和生态环境局等。

(3)县级职能配置重叠。福建省6个沿海市所辖28个县(市、区)存在多种职能重叠现象,重叠职能主要包括海洋生态治理、海洋灾害防治、海洋发展规划和海洋功能区划。在宁德市所辖4个县(市、区),漳州市、福州市所辖5个县(市、区)均出现3个部门职能重叠现象。

4.2 机构设置不统一导致了海洋行政管理主体“碎片化”

当前,福建省涉海机构存在省市两级设置不统一、市县(区)两级设置不统一和省市县三级设置不统一3种现象,造成涉海管理协同难度大、管理效率低下等现象。

省市机构设置不统一。福建省的海洋与渔业局负责海洋经济与渔业发展的有关法律法规和政策、海洋经济发展等职能[15]。而下辖市的海洋与渔业局的职能与省海洋与渔业局的职能存在或多或少的差异。

机构数量过多削弱了福建省海洋综合管理能力。同时,各涉海机构之间会就权力与责任归属产生矛盾。机构设置不统一、职能分散化等问题阻碍福建省海洋管理的优化协同,亟待解决。

4.3 公私合作关系松散导致海洋行政治理模式“碎片化”

目前,福建省海洋管理主要是由政府主导,体制内的涉海部门仍然是海洋治理的主要主体,尚未形成多元主体共同参与海洋管理的机制。在福建建设“海洋强省”的背景下,海洋成为公共部门、私人企业以及公民个人的利益聚焦点,但是对于多主体如何参与合作治理,政府海洋行政管理部门缺乏“成本-效率”意识,担忧公私合作会对自身利益造成影响,大多数情况下不会主动地去推进公私合作,同时私人企业与公民个人缺乏公私合作意识。除了企业与政府之间的矛盾,存在职能重叠的各涉海部门在管理过程中往往出现争取利益的现象,各涉海机构往往通过占有尽可能多的海洋资源加快各自发展速度。

4.4 制度建设不足加剧了海洋行政管理部门责任“碎片化”

由于福建省海洋行政管理起步比较晚,海洋法律法规方面还存在一些真空地带,缺乏系统的地方性法律体系为海洋管理提供制度保障,虽然目前福建省现已颁布《福建省海域使用管理条例》等涉海规划和办法,但仍存在针对性不足,参与治理的各个主体的责任并未明确等问题,落实的方法、策略、监督机制仍旧缺位,规章条例的执行主体界定不够明确,导致各管理主体开展工作、行使权利的过程出现“无法可依”的情形。同时,海洋执法队伍及执法监督队伍的法制意识和依法行政的理念有待加强和改善。此外,涉海相关法规修订速度慢,滞后于社会经济发展速度,且内容仍不完善,满足不了海洋行政机构的执法需求,亟须引起重视。

5 整体性治理视角下福建海洋行政管理体系深化路径

5.1 深化海洋行政管理职能分工

优化福建省海洋管理职能、进一步理顺各涉海机构海洋管理权责关系,重点是要打破海洋管理分割的局面,将福建省海洋管理职能落实到“三定”方案中,从而解决福建省海洋管理政出多门的问题,进一步实现海洋高效协同管理。

具体而言,首先要充分发挥福建省海洋工作领导小组在海洋事务的统筹协调作用,主动开展工作,细化任务职责,对各涉海机构进行督促检查,研究整改工作。其次,要合理界定省、市、县(市、区)海洋管理权限和范围,加强对海域行政区域界线管理工作的指导协调和督促检查。最后,转变福建省海洋管理职能,一方面要向下级地方政府放权,减少省级部门对下级地方政府过细的管理,从而充分提高下级地方政府的积极性;另一方面,对于一些不该管、管不了或管不好的事务应该交给事业单位或行业组织,取消那些不必要的行政审批和许可,从根本上对政府管理权限产生一定的约束[16]。

就省级部门而言,如在海洋生态环境方面,涉及部门就有财政厅、自然资源厅、生态环境厅、海洋与渔业局等,相关职责需要明确划分;在对水生动物相关职责需要界定管理权限,尤其是在水生动物保护方面。

5.2 深化海洋行政管理部门协同执法

整体性治理对跨机构之间的管理通常设置任务型组织来处理,这种任务型组织主要表现为跨机构的委员会或者领导小组,它们可以打破不同机构之间的壁垒,从而加强各机构之间统筹与协调[17]。这就需要建立管理福建省涉海部门之间的联动机制,使得各涉海部门之间有效沟通,形成科学合理、符合福建省实际情况的海洋管理治理系统,探索出一条有利于福建省海洋管理实际情况的协调机制[18]。

(1)成立福建省海洋管理委员会。打破各个涉海部门之间的壁垒,促进各个涉海机构之间的协调。政府各个涉海部门在处理海洋相关事务时都可以通过该机构进行协商,通过跨部门、跨区域方式,促进环保、海洋、海事、港口、渔业等涉海单位加强沟通与协助。

(2)建立一体化海洋信息公开平台。促进福建各部门发布海洋管理信息共享,提高海洋管理决策效率。利用大数据对福建省海洋管理过程中出现的问题进行分析,有针对性地采取管理手段,避免资源浪费,提升协同治理效率和水平。具体来说,首先将福建省、市、县(市、区)各个涉海机构的海洋管理信息进行集中统一管理,通过对各个涉海机构海洋管理信息进行采集、整合与利用,构建一个信息共享的平台。同时福建省的海洋管理信息化也与各个涉海部门海洋管理信息系统密切相关。除了建立福建省统一的海洋管理信息资料库,还需要基于目前福建省所有的海洋管理部门局域网进行信息收集和共享工作,收集和共享福建省、市、县(市、区)三级政府提供的所有海洋管理的信息,将福建省各个涉海部门的局域网相互连接,通过网络技术将所有的海洋管理信息进行整合,并且通过国家与地方的共同努力,实现自上而下,由点到面的纵横二维海洋管理信息共享,实现海洋管理信息收集和传达的有效性和及时性,为各涉海机构进行海洋管理提供最准确及时的信息。

5.3 深化海洋行政管理公私合作模式

公私合作模式要发挥党建引领的作用,以政府为主体,构建地方海洋管理高效的中枢领导系统,提升各政府职能部门与社会力量的参与意识,构建全民参与海洋管理的氛围。调动全社会的资源力量参与海洋管理工作,借助社会组织力量,与政府协同合作,构建海洋管理工作协同机制,引导各部门间沟通,保障社会组织等海洋管理工作有效开展[19]。海外部分国家海洋管理的社会化程度较高,公众参与特征十分明显,并能够十分明确地界定政府与社会各自的职责范围,强调公私合作,鼓励多元参与。在市场能够有效发挥作用的领域,充分发挥市场的作用,政府尽可能地减少干预。

例如,印度尼西亚在中央政府下设立了“海洋理事会”以充当这一职责。理事会除了有重要涉海部门主要负责人的参与外,还吸纳了一些社会上利益主体参与进来,当遇到重大涉海问题需要进行决策时,多元利益主体便可通过这一部门开展协作,共同处理重大海洋问题[20]。

5.4 深化海洋行政管理制度约束力

从国外海洋管理体制的先进经验来看,各主要海洋强国都非常重视海洋法制建设,大都建立了本国综合性的海洋法律法规[21]。相比而言,我国海洋立法工作较滞后,海洋法律法规不完善。改革开放至今,福建省出台了许多海洋管理相关的法律法规,但海洋立法还存在着不足,部分现存法律法规力度较弱。有些法规存在漏洞,甚至有些法律法规未发挥应有作用。整合涉海机构职能,构建合理的海洋管理体系的关键,在于要有统一的法规、规章和政策等为保障。海洋管理事务繁杂,海洋问题的解决需要各涉海部门间的协调,必须实现有法可依。

因此福建省应按照加快建设海洋强国和全面建成法治国家的战略要求,加快海洋管理的地方性法规的建设,建立健全海洋地方性法规和规章。适时修订海洋管理法规,增强针对性和可操作性。不违背国家宪法、法律法规和行政规章的规定,健全福建省海洋管理的地方性法规,为海洋管理活动提供法律保障,使福建省及各地市、县的治海行为有法可依,减少主观因素干扰,克服主观随意性。制定明确的地方海洋管理法律制度体系,用以规范各部门的海洋管理工作。另外,还需要通过立法的形式,保障海洋管理中的公众参与。