对《产品质量监督抽查管理暂行办法》的探析和建议

浙江省产品质量安全科学研究院 王锐兰

浙江方圆检测集团股份有限公司 韩健秋

随着我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，产品质量监督抽查作为维护市场经济秩序、提升产品质量水平的主要手段，其重要性作用越发凸显。2019年11月，市场监管总局发布《产品质量监督抽查管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》)，并于2020年1月1日起施行。《暂行办法》实施两年多来，为规范生产流通领域产品质量监督抽查，实现全过程监管，进一步减轻企业负担，保护消费者的合法权益，固化改革创新成果做出了突出贡献。但是，在具体实施过程中也遇到了一些问题和困惑，主要有以下内容。

一、对“被抽样生产者”的探讨

《暂行办法》提到了很多次“被抽样生产者、销售者”，当被抽样产品存在委托加工关系时，被抽样生产者如何认定？当下很多产品包装上印有“生产者”“监理”“品牌商”，被抽样生产者又该如何认定？

《暂行办法》作为落实《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第十五条的产品质量监督抽查配套法规，在保证被抽样生产者、销售者合法权益的基础上，实施的样品采集、结论判定等措施应当均以为《产品质量法》执法处置提供证据为根本目的。

《暂行办法》中的被抽样生产者应当延用《产品质量法》中生产者的含义，指对产品质量附有法律责任的企业，而非将产品实际加工出来的企业。如存在委托加工的情况时，《暂行办法》中指的被抽样生产者为委托方企业。理由如下：一是消费者选购产品时看到的是委托方企业信息，是基于对委托方企业的信任进行购买，既得利益者是委托方企业，委托方企业有义务对标有自己企业信息的产品履行产品质量管理职责；二是当下大部分企业具备生产各种质量等级产品的能力，被委托方企业生产产品的质量与委托方提出的要求、支付的价格密切相关，产品质量出现问题，委托方企业负有不可推卸的责任；三是被委托方企业为委托方企业提供产品代加工，本质上是一种技术服务，并不是《产品质量法》中明确的销售产品，不受《产品质量法》约束。因为产品的质量由委托方要求，采用《中华人民共和国民法典》中对合同的规定更适用。

在实际抽样中，抽样人员在被委托方企业抽取委托方产品时，抽样单上的被抽样生产者应当填写委托方信息，并加盖委托方企业有效印章。

《产品质量法》第二条中明确“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”，即被抽查的产品必须是用来卖的产品，没有销售行为的生产者并不受到《产品质量法》的约束，因此所有被抽样生产者本质上都是销售者。只有销售才能产生收益，而收益自然绑定对等的义务。

越来越多的产品上出现 “制造商”“监理”“品牌商”这些名字，它们是商业模式进化的产物，目前也没有相关法律专门来说明这些主体的责任，从而滋生出一种现象，很多企业不经营实体生产，专门做品牌运维，授权其全资子公司或者其他企业在产品上使用它的品牌。当产品质量被抽查出现不合格时，只会处罚并公告“制造商”，不涉及 “监理”“品牌商”。然而，消费者在购买产品时，受品牌的影响远远高于标注的生产企业名称。企业名称（包括商标）印在产品上是一种责任的象征，多个企业名字出现在产品上是共同承诺的含义，他们也共享售出的产品产生的收益，所以他们中的任何一方都可以作为被抽样生产者，而不仅限于明示的“制造商”。建议《暂行办法》在下次修订时，应当针对这种情况予以重视，并进行规范。

二、对“同一产品”的讨论

《暂行办法》第一章第八条中描述“......对同一生产者按照同一标准生产的同一商标、同一规格型号的产品（以下简称“四同”产品）......。”从这段话可以看出，具有“四同”的产品即为同一产品，这样表达是否合适呢？

我们定义“同一产品”的概念是为了确定一批具有完全相同性状的产品，只通过对其中部分产品质量检验得出的结果，就能够推断出这一批产品具有相同的检验结果。《暂行办法》规定，对于“同一产品”不应该重复抽查，“同一产品”中如发现产品质量不合格，所有“同一产品”都必须停止生产销售。最关键的一点是：抽样单上的抽样基数是根据抽样现场“同一产品”的数量填写的，这个基数是后期罚款时确认不合格产品货值金额的重要证据参数。

然而，“四同”产品只是“同一产品”的必要条件。因为两者无法完全等同，就会衍生出一个情况：在产品质量抽查不合格后，用“四同”的条件确认不合格产品数量将大于等于实际不合格的产品数量。这种情况在建材产品中比较突出，例如钢筋、水泥都采用一个型号，而实际生产中偶发性问题导致的质量不合格将牵连所有“四同”产品，这样企业提出异议情况比较多，而且情绪比较强烈。

由此可见，对于抽查结果不合格的产品，抽样现场用“四同”条件确定的产品基数和《产品质量法》规定的“不合格产品”数量还是不同的，不合格产品数量应当在后期调查中再予以核实。然而，由于检测周期较长，等出了检测结果以后再核实不合格产品数量货值，操作难度大，尤其是偶发性质量问题，要准确找到每个不合格产品难度更大。虽然，根据实际不合格产品的数量来确定罚款的金额，更符合思维习惯，但是，在实操中的局限性很大，追求绝对准确的调查成本很高。如果我们跳出必须基于不合格产品数量来确定罚款的城墙，便无须再为“同一产品”必须要一模一样而纠结，应当强调“同一产品”都必须符合同一个标准要求，其中有一个或者全部产品质量未达到标准要求，都属于企业质量管控不达标，进而采用基于这种行为的处罚，而不仅限于基于不合格产品数量的罚款，在处置的威慑力及效率上更有优势。

以上是我们在实际工作中遇到一些问题后的大胆思考。这些问题未能在《暂行办法》中作出说明。《暂行办法》是深化改革和全面履职的需要，是实质性降低企业负担和全面从严监管的有机结合，希望最终会通过实践不断地完善，适应未来产品监管的需要，由“暂行”变成一项真正的监督抽查管理实施办法，为提升我国产品质量监督管理水平提供更为全面的制度保障。