新时代高校内部权力运行法治化的实践路径研究

庄炯梅

(常州大学 马克思主义学院，江苏 常州 213164)

高等教育竞争在当下国内乃至世界各国各地区之间越来越突出，实现高等教育的高质量发展迫切要求提升高校治理现代化水平。近些年来，高校行政官员腐败案件时有发生，教师和学生起诉学校的司法诉讼案件也有所增加，推进新时代高校内部权力运行的法治化问题，已然成为解决诸多困扰问题的实践路向。正如昂格尔所言，“法治，是自由主义社会对于权力和自由问题最明确的回答。”[1]基于此，本文从主体认知、制度落实和责任关联三个方面探寻新时代高校内部权力运行法治化的现实困境和实现路径，以期汇聚更多社会共识，不断促进新时代我国高校的高质量发展。

一、新时代高校内部权力运行法治化的主旨诠释

(一)新时代高校内部权力运行法治化的内涵

基于学界共识，高校内部权力可以区分为政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，此四项权力运行法治化是指，其在明确的规范体系中得到确立各自边界及其运行程序，且运行符合高等教育法治精神要求和责任承担。研究高校内部权力运行的法治化问题可以在外在视角和内部视角两个维度予以展开，前者主要关联相关纠纷解决的司法诉讼，并在高等教育的法律规范完善方面关注高校权力运行的正当性，后者主要关联相关内部绩效考核，并在不同高校的相关比较过程中关注高校权力运行的合理性。当然，两个视角也有交叉的情况，如各高校之间的相关要素比较排名过程中所涉及的高校内部治理效果。本文主要在内部视角考量法治化问题，以期从一般性上为高校内部权力运行探寻实践路向，也就是说高校内部权力运行是在其内部治理的逻辑中实现规范化和程序化，即法治化的命题。外在的行政权力以及相关要素对高校内部权力运行具有一定的影响，甚至在某些方面还可能具有决定性，但是遵循高等教育规律和结合各所高校实际情况，讨论高校内部权力运行法治化的一般性和普遍性问题，则更具现实意义和实践价值。

(二)新时代高校内部权力运行法治化的意义

新时代高校内部权力运行法治化的意义，可以在教育功能、治理能力、救济权利三个维度进行诠释。首先，新时代高校内部权力运行法治化是促进高校教育功能实现之需。新时代高校承载高等教育功能表现在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作五个方面，不同高校在五大功能的复合性上具有一定差异，且五大功能本身在高校具体发展过程中也具有鲜明的差异。高校的内部资源有限，故五大功能在不同高校内部资源分配应该是有区别的，同时五大功能对于资源需要方面也具有差异性，不同高校根据各自的校情相应也会有差别，故而，高校内部权力运行遵循法治逻辑即是处理这些差异性资源分配上的应然要求。其次，新时代高校内部权力运行法治化是提升高校治理能力现代化之需。高校之间的竞争已经使得它们在各自发展阶段目标上探寻符合自身的实践路向，然而，处理高校内部四大权力的关系方面唯有坚持法治化运行逻辑。高校内部权力有两个层次区分，校级和二级学院层面，校级层面主要包括校党委领导下的政治权力和校行政直接管理的职能部门的行政权力，校学术委员会的学术权力，校工会和校学生团体组织的民主权力，二级学院层面即是党委(党总支)领导下的政治权力和院行政及其管理的系所的行政权力，院学术委员会的学术权力，院工会和院学生团体组织的民主权力。高校内部权力运行法治化是提升治理能力现代化，也就是说四项权力无论在校级层面还是二级学院层面，需要遵循法治逻辑和教育发展规律并得到所有参与主体的共识支持。“当大学师生的基本价值观念与高等教育发展方向、大学治理目标和自身利益诉求相一致时，大学内部权力科学配置、协调运行和民主监督的成效就会显著提升。反之，就会影响到大学内部治理的效率和效益。”[2]最后，新时代高校内部权力运行法治化是新时代社会主要矛盾化解之需。新时代社会矛盾在高等教育和高校发展的实践逻辑上已然通俗表现为高等教育发展过程中如何实现教育的公平以及相关纠纷解决的透明化程序化问题，而解决纠纷的正当化和程序化，当然唯有不断坚持高校内部权力运行法治化的实践路向。无论从互联网的高科技发展在程序化方面对于高校内部四大权力运行的透明度要求，还是高校各项发展指标的量化比对的显示度期待，都还原为高校如何解决不同主体间发生纠纷的基本命题。“只有通过权力行使的信息公开、阳光运行，才能维护权力委托者对公共事务决策过程的知情权，进而确保民主监督路径的通畅。”[3]总而言之，无论从高等教育高质量发展和高校治理能力持续提升，还是多元主体权利纠纷顺利解决，新时代高校内部权力运行遵循法治化逻辑是当然选择和实践必需。

二、新时代高校内部权力运行法治化的现实困境

承载着新时代高等教育高质量发展任务的我国高校，在回答如何办好人民满意的高等教育的根本问题上，需要不断改进内部治理体系及提升治理能力现代化，其中高校内部权力运行法治化属于必然选项，故而需要梳理和分析其法治化遭遇的实践困境。遵循权力运行法治化内生规律，考察新时代高校内部权力运行法治化的实践困境可以在主体认知、制度落实和责任关联三个维度进行展开。

(一)高校各类权力的主体认知与运行偏差是制约其法治化的首要困境

新时代高校内部权力运行法治化得以践行展开的起点来自于四项权力的主体认知，如何达致共识却受到认知来源依赖的制约以至于运行发生偏差，使得高校内部权力运行法治化遭遇开始端的困境，即首要困境，可以从四项权力的主体认知来源依赖及运行偏差进行分析。

新时代高校的政治权力表征为校党委领导下各级党委(党总支)的权力，这也是我国社会主义高校的特色所在，共识认知来源依赖于高校传统中在意识形态方面进行诠释高校政治权力属于各级党委发挥的权力所在。基于此种共识认知来源依赖，高校的各级党委，尤其院级党委(党总支)主要在学生的意识形态工作上展示政治权力的运行，而在教职工的意识形态方面却明显不足，也主要是课堂教学道德秩序的“师德一票否决”制度的常识性要求。高校各级党委的权力在政治权力上的认知共识该当属于高校办学方向和发展规划设计的高层次权威性权力，这也是此项权力的时代担当与责任所在，其运行实践不能仅仅局限于意识形态上的一般性与常识性要求，唯有解决此种困境才是其法治化的逻辑起点。

新时代高校的行政权力表征为校行政领导下各级职能部门和二级学院行政的权力，这也是备受学界关注的高校内部权力，共识认知来源于高校得以运行的充分展示的权力，甚至将其界定为高校所有权力的来源所在，其他权力都是对其负责，由其规范和考核等等。可能也是基于所有权力与其具有派生性的认知来源依赖，其运行实践逻辑往往也确实属于展示高校行政权力运行启动阀门所在，尤其关于职能部门的行政权力似乎等同于高校教育权，二级学院与职能部门的行政权力之间关系也基本在这个逻辑中得以展开。行政权力认知来源依赖于新时代高校的功能价值已然发生激烈冲突，“我们必须以行使权力的结果来判断权力行使是否正当”[4]，而首先职能部门行政权力的实践逻辑运行较难在维护单向权威中自行确证正当性，同时其也无法回应二级学院行政权力关涉高等教育规律追问与质疑，即“谁是高校真正的主人”。

新时代高校的学术权力表征为校学术委员会和二级学院学术委员会的权力，这也是备受学界关注的高校内部权力，共识认知来源于高等教育内生规律所期待的独立性专业权力，甚至被认为高校区别于其他社会组织的不二标识，“学术的归学术，行政的归行政”的表达即是明证。无论是在溯源世界各所大学的发展历程，还是探寻我国高校的历史进展，认知共识来源主要在高校作为知识和智慧关联的场域中学术权力的独立性与权威性，然而，实践运行逻辑却较为尴尬，“学术权力的弱化，甚至某些高校处于缺位的状态，究其原因是虽然赋予学术人员一定的学术组织，但是并没有赋予其有效执行的力度及载体，说明在大学内部权力运行的过程中存在着不成熟的运行机制。”[5]如何定性哪些事项属于学术权力的范围和领域似乎离不开行政权力的单维向度的判断与界定，起始端的问题在处理端也同样存在困境，即学术权力发挥的地方似乎还需要行政权力予以落实才会具有实践效果。新时代高校的行政权力与学术权力的同一性问题在实践逻辑上存在“学而优则仕”与“仕而优则学”相互关联是较难在独立性上判定权威的来源问题。

新时代高校的民主权力表征为校和二级学院的工会及学生会所组织下的教职工大会和学生代表大会的权力，学界也有表达为监督权力，共识认知来源于现代大学办学自主权主张和全体教职工和在校大学生的主体性权力回应。无论从高校的功能价值在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作五个方面的实现依赖主体是全体教职工和大学生，还是从考评检测高校社会知名度、发展期待值、社会贡献率等的指标显示依赖主体也是他们，似乎共识认知的来源依赖理由证成较为自然得出民主权力的真理性判断，然而在实践运行逻辑上却颇为黯淡，这种主体性权力并未得到有效制度予以保障实现，甚至可以说主体认知也仅仅停留在认知层面，实践运行严重缺失颇为常态。民主权力的监督属性在现实高校发展过程中往往理想化色彩过浓而实践能力明显不足的反差使得无法达致应有效果，欠缺有效参与机制和主体性责任不明朗是其较难发挥监督功能的主要原因。

(二)高校各类权力的制度制定与执行折扣是制约其法治化的关键困境

习近平总书记主持中共十九届中央政治局第十七次集体学习时指出:“‘纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政。’制度的生命力在于执行。”[6]新时代高校内部权力运行法治化得以践行展开的具体过程来自于规范四项权力制度制定的主体参与程度与事项落实，而具体实践使得高校内部权力运行法治化遭遇过程执行力严重不足的困境，即关键困境，可以从高校四项权力运行予以规范的制度制定与执行折扣维度进行分析。

新时代高校规范政治权力运行的制度制定主体是校党委和二级单位的党委(党总支)，相关具体制度是以其名义或者联合校行政下达的规范性文件，主要属于在宏观维度规划学校发展目标任务的一系列制度建设内容，展示政治权力的规章制度有校党委领导下发布的最新党代会决议、校级和二级单位干部选任及考核制度、关于校意识形态工作安排和校党委领导下校纪委的巡查工作安排等等。高校政治权力出台的各种规范性文件以党委名义下达，制定过程往往会充分听取基层党组织和各位党员的意见，也会召集党外人士和基层群众协商并听取建议，在程序上民主性得到较为全面充分的体现。可能源于政治权力的相关制度过于宏观抽象，加之其运行过程中自上而下的单向性，制度的执行内部闭环导致折扣困境极为明显，其中以“文件执行文件，会议执行会议”现象较为普遍，也是备受诟病之处。

新时代高校规范行政权力运行的制度制定主体是校行政、职能部门和二级单位的行政，相关具体制度也就是以其名义或者联合各级党委(党总支)下达的规范性文件，也是高校的规范性文件主要内容和组成部分，甚至可以说都有行政权力运行的身影或者痕迹。新时代高校的五项功能实现所需要的规章制度是组成行政权力运行的重要内容，与高校本身的事业单位属性相关联，行政权力在所有权力结构中居于重要位置，是承接政治权力执行各级党委领导下的主体责任所在，“校党委领导下的校长负责制”的表述诠释出行政权力在具体规章制度内容上的全貌。基于权力结构的中心位置的缘由，新时代高校行政权力所依托的规章制度是其运行的考核评估依据，虽然其执行情况发生折扣是较难具体衡量的方面，然而，其执行折扣现象却是所有主体确定的普遍性感知，因为无论在横向比较还是纵向比较，大家都会对于负责高校发展目标任务实现的行政权力提出更多批评甚至质疑。

新时代高校规范学术权力运行的制度制定主体往往也是校行政、职能部门和二级单位的行政，相关具体制度也就是以其名义下达的规范性文件，制定过程中当然会有高校的教授们积极参与讨论、建议甚至决策，尤其在学术性判断方面充分尊重教授们的主张和建议。属于学术权力决策范畴的高校事务性工作主要包括学生学位论文水平评判和学位授予，教师的职称评定、相关学术论文水平评判和有关学术称号评选等，高校内部学术类奖项、课题申报和其他相关学术性活动举办等，围绕上述学术性活动的规章制度的制定过程往往高校都会邀请校外专家参与讨论和决策，进一步体现出学术权力的独立性与权威性。高校学术权力相关的规章制度的执行效果相对而言并没有学界所担心和质疑的情况高频发生，基本运行过程较为平稳顺畅，也就是说因由政治权力和行政权力共同主导下的学术性活动属于内部权力结构中程序性规范制度，即使发生学生或者教师起诉高校的纠纷事项属于学术性问题，被告往往也是高校行政权，行政权又会基于该项事务属于学术权力的决策范围而启动免责于学术事项的程序性决策机制。实践中遇到的问题其实是学术权力运行的一般性程序性制度较为易于得到重视，然而，在新时代高校高质量发展过程中期待学术权力发挥主动性和积极性的制度建设较难出台和运行效果较难令人满意，这才是其真正面临的困境所在。

新时代高校规范民主权力运行的制度制定主体往往也是校党委和行政以及职能部门和二级单位的党委(党支部)和行政，其中校工会和学生会组织也是具体执行性规章制度的制定主体，相关具体制度也就是以各自名义下达的规范性文件，制定过程中当然会有高校的教职工和大学生积极参与讨论、建议。新时代高校民主权力运行依据的规章制度主要是关于教职工代表大会和学生代表大会的会议程序性安排方面的规定，其他则是相关规定中强调高校重大事项的决策过程必须经由教职工和大学生的民主协商，要求接受民主监督是必经程序。而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[7]高校民主权力运行实践应该说程序性安排较为充分具体，但是实际效果并不能得到教职工和学生的满意，批评声音一直存在，这本身与该项权力的特征密切相关，同时也确实没有为民主权力的运行实践建立针对性强的科学规范的规章制度分不开。

(三)高校各类权力的责任关联与考核虚化是制约其法治化的突出困境

新时代高校内部权力运行法治化得以践行落实的具体效果来自于规范四项权力主体责任区分与绩效考核，而具体实践使得高校内部权力运行法治化遭遇归责不明与考核虚化的突出困境。如何走出这一困境，可以从高校四项权力责任归责与绩效考核维度进行分析。

新时代高校政治权力居于领导地位，确保高校办学发展的方向正确，且关涉为我国社会主义事业培养建设者和接班人的主阵地问题，故而其责任担当居于之首也就不难理解，高校所有权力都要在其领导下得以运行发挥功能价值。凡是权力都要接受责任归责的规范制约，新时代高校政治权力的责任区分属于全面整体性归责类型，校党委和二级单位党委(党总支)是高校各项事业发展的承担责任主体，同时与行政权力一体承担，即“党政同责”。新时代高校政治权力的责任意识在权力运行的实践过程中较为积极主动，但是其实际效果与绩效考核相去甚远，创新与改革动力不足。

新时代高校行政权力居于权威地位，确保高校各项事业的高效执行，且直接关涉高校五项功能的实现。在“办学规模、办学层次与办学空间扩张与竞争过程中，高校内部组织高度科层化，行政权力不断自我强化。”[8]高校的人财物等具体事项都与行政权力密切关联，属于需要对上对下的责任承担主体。高校的行政权力由代表校级的职能部门和代表下级的二级学院行政行使，两者行政权力的上下级关系在绩效考核过程中表现出单向性归责逻辑。当然，校级整体行政还要接受国家相应级别的教育行政部门领导，属于外部行政权力关系，本文不作分析。可以说高校的行政权力的责任区分与绩效考核具有主导高校所有权力的决定性，与各级党委(党总支)的政治权力一起共同发挥作用，此种绩效考核虚化主要表现为自我确定目标再进行自我考核，最后自我归责，即使发生考核等次差异往往也只是“换一换领导”和“领导换一换”而已，对于解决实质归责问题意义不大，往往是制约新时代高校发展的问题症结所在，其法治化运行逻辑任务迫切缘由也就在于此。

新时代高校学术权力居于独立地位，确保高校学术类事项评判的客观中立，且直接关涉高校学术影响力和人才培养质量的提升，委员会制度在权力归责的实践逻辑中体现出程序化和集体性特征，与行政权力的归责原理具有鲜明的差异。“高校是学术性组织，是学术知识创造、传承和发扬的场所，而不应是政府的行政附庸机构，因此，学术性始终是高校的第一或本质属性。”[9]学术类事项在高校高质量发展规划上尤为受到重视，其依托的责任主体是各位教授和研究员，由于学科差异化较大，不同学科的教授们如何在各所高校得到优先发展也受到各种因素的影响，所以学术委员会成为集体负责的归责决策主体。新时代高校在学术权力的归责问题基本都是在程序上予以免责考量，本身相关学术类事项的最终决定还是行政权力的责任承担，学术权力的责任归责机制与权力的一般逻辑具有较为鲜明的差异属性，虽然学界经常将其与行政权力对立起来进行分析，其实在责任担当方面两者具有一致性。

新时代高校民主权力居于监督地位，确保高校各种重要事项的充分参与，且直接关涉高校整体向心力和高校民主决策文化建设，代表会议制度在权力归责的实践逻辑中体现出程序化和集体性特征，与其他三项权力的归责原理具有鲜明的差异。现代大学的民主决策机制一直处于不断创新和改革的实践探索中，如何解决此种权力的归责问题却较少提及，主体性问题在新时代高校的发展过程中似乎无需追问，无论从主体的人数还是高校运行实践，都表现出民主权力的监督效应，尤其随着互联网技术和开放式监督途径为此项权力确保有效途径。对于新时代高校民主权力的绩效考核并没有直接制度予以规范，但是大多数高校在此问题上主要通过每次代表大会的召开来明确其正常运行，相关会议议题基本都会高票通过，程序参与意义远远大于民主监督意义，其中困境往往表现在单个教职工或者学生的来信民主监督与代表大会的集体性民主监督不相对应，甚至前者更加易于受到关注和偏好。

三、新时代高校内部权力运行法治化的实践路径

新时代我国高校高质量发展任务艰巨，国内外竞争激烈已然让各种矛盾冲突会成为常态化状况，为解决面临的种种问题，唯有坚持高校内部权力运行法治化实践路径，并不断整合资源和激发多方主体的内在动力，可以从提升认知、完善规范和划分责任三个方面进行探寻。

首先，新时代高校内部四项权力都要不断提升主体自身认知的区分度与前瞻性。正如前文所述高校四项权力具有较为鲜明的差异性特质，强势地位的政治权力和行政权力与独立地位的学术权力和民主权力，不能按照权力一般属性对它们进行法治化规制，需要有较为清晰的区分度上的认知判断，尤其四项权力的主体自身需要不断提升此方面的认知水平。“政治权力和行政权力都发展了从高校最底层到最高层的权力系统，但学术权力和其他利益群体权力没能发展出达到高校内部顶层的权力系统，其权力在名义上是独立的，但由于没有掌握学校的价值导向、资源分配与人事聘任等核心权力，而受到来自政治权力和行政权力系统的双向制约。”[10]政治权力的各级党委(党总支)和校级职能部门以及二级学院行政是不断提升认知区分度的关键主体，高校的高质量发展的发动机功能需要有更高层次的追求与期待，学术委员会和各级校工会以及学生会也需要在高校高质量发展的一致性目标上认知各自权力运行的实践路向，不能为了独立和监督而简单化为认知自身权力属性。至于前瞻性似乎较为容易理解，认为是指向实现高校发展目标任务需要四项权力主体在认知水平上具有超前性，当然有此方面的意涵，然而，这里讨论的前瞻性主要是从四项权力的综合性发挥功能价值维度考量，前瞻性需要重点强调在认知方面如何实现提升的问题。前瞻性在四项权力运行实践过程中关涉到充分尊重各自权力区分度基础上得到实现，尤其在尊重学术权力和民主权力的前瞻性要求上予以重点关注，因为高校的高质量发展依赖的主要力量是教授和广大教职工以及全体大学生，当然他们自身也要有提升前瞻性的意识和行动。综合而言，不断提升认知可以在新时代高校不同发展阶段性目标任务上动员大家系统学习的相关主题活动中予以制度保障，让不同主体能够通过充分参与和沟通明确新时代高校命运共同体的一致性诉求。

其次，新时代高校内部四项权力都要持续增强权力运行规范的参与度与科学性。高校内部权力运行的法治化路径中制度建设一直得到重视，因为“制度管根本、管长远，一旦制度体系出现问题，必然导致对权力运行的有效制约性不足，对权力监督的整体功能性不强。”[11]正如前文分析的，实践中往往在制度的执行落实上折扣突出，其中缘由是多方面的，该类问题也是法治化本身的内在困境所在，或者说制度的执行本身就存在一个悖论性命题，也是法治和人治的理论之争所在。制度建设在民主性上要求体现广泛的参与度，如何实现参与度的真实性与充分性是困扰实践决策部门的现实问题，在一般程序规范的安排上确保教职工和大学生的全覆盖，尤其在时间方面需要给出大家有充分参与的机会，不能只是需要时就简单化履行一下代表会议的程序，这样即使有参与度的保障却无真正治理与精力的付出，效果自然也就不可能达到预期。规范高校内部四项权力运行的制度在科学性上是普遍性欠缺的地方，甚至全国高校在此方面的制度内容基本相似和雷同，不同层次的高校本来是应该有差异的，高质量发展目标任务不同也就决定着其制度建设在科学性上需要体现决策部门的认知和意志。增强其科学性需要强调的是各高校要结合自身实际制定符合高等教育规律的高质量发展目标任务，在这个实践逻辑中为内部权力运行制定规章制度，不能“要求普通人具有运动健将一样的水平”。另外，高校五项功能在不同高校有着不同侧重，所以其内部四项权力运行规范在此方面当然也要有着鲜明的差别。

最后，新时代高校内部四项权力都要明确划分各自权力责任的匹配度与反馈性。权力与责任是分析法治化运行高校内部权力的一对学理范畴，然而新时代高校内部的四项权力在责任归责上表现出需要明确其匹配度的深层次问题，匹配度是决定四项权力能否真正发挥功能价值的核心要素。明确划分新时代高校内部四项权力责任的匹配度，可以学习行政机关改革中的“放管服”措施，权力重在“放”和“服”，轻在“管”，意思是“权力”的内涵要突出为具体发展事项上的下放给基层并提供服务，不能一个简单化的“管”而结束。另外，匹配度当然也要强调责任追究问题，负责人的岗位交流和升迁要常态化，这既是责任承担的必然要求和权力责任机制的组成部分，更是检验能力水平的重要机制，提升治理能力现代化唯有在实践中才能得到实现。正如前文所分析的绩效考核往往效果不够理想，其中缘由主要就是缺乏“反馈性”的实践机制，内部考核内部消化是不可能触及权力运行机理的法治内核，无法生成自我痊愈的信息处理机制。“反馈性”是指新时代高校内部四项权力的责任划分在各自主体间达致具有有效相互沟通交流的反馈机制，不是粗线条的单向政治权力与行政权力包办和学术权力与民主权力自说自话运行，而是应“将纵向层面校、院、系与横向层面的部(处)机构与师生等主体的权力配置相结合，实现内部治理的分权下放与监督。”[12]高质量发展规划的制定和落实过程需要依赖全体教职工和大学生作出自己应有的贡献才会具有实践意义，这也是由新时代高校的主体性责任决定的，切不可本末倒置。此外，还需不断持续加大高校主人翁文化的宣传教育工作。