论政府投资审计中国家审计对高校的积极影响及启示

祁伟乐

(安徽理工大学 审计处，安徽 淮南 232001)

政府投资审计是审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用国有资金、财政资金等投资的基本建设项目实施的监督行为[1]。国家审计是国家政治制度的关键构成部分之一，是依法用权力监督制约权力的一种监督制约机制，其实施主体为国家审计部门以及审计人员，是通过依法用权力对各级政府机构以及相关部门的运作情况进行监督检查，政府投资审计是国家审计中的一项重要内容。高校审计实质是审计主体为高校本身的内部审计，是在高校主要负责人的领导下，依据法律、法规和政策，结合高校的规章制度，对高校及所属单位财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为，其中经济活动含政府投资项目，如校园基本建设项目。高校审计对高校主要负责人负责并报告工作，同时接受国家审计机关和省教育行政主管部门的业务指导和检查。国家审计不仅能够提高政府财政资金使用效率、深化投融资体制改革、提高工程建设质量、整顿和规范建设市场秩序，而且能够维护财经法纪、惩治腐败、充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能[2]。高校审计同样涉及财政资金的投资预算管理，与国家审计类似，因而可从国家政府投资审计中吸取经验，助推高校的高质量发展。

一、政府投资审计中国家审计和高校审计的联系

(一)审计内容

政府投资项目审计内容受到不同因素的制约。借鉴英国学者马歇尔所倡导的均衡价值理论[3]，国家审计的影响因素包括客观需求和现实条件，当客观需求与现实条件有机融合时，政府投资项目的财政资金审计会更加合理，可实现性较强。同样，高校审计也面临政府投资审计的客观需求和现实条件。根据《安徽省教育厅关于开展预算执行与财务收支年度审计全覆盖有关事项的通知》文件精神，客观上适时地对财务收支与预算执行进行审计是对习近平总书记强调审计监督要实现全覆盖，要做到应审尽审、凡审必严的落实，这体现了高校审计具有和国家审计一样的现实条件，即要求高校审计内容实现全覆盖。

(二)审计目标

审计目标是指审计人员通过审计活动所期望达到的目的和要求。针对政府投资项目，一方面，国家审计和高校审计都是确定被审计单位在其财务收支及管理活动中的合法合规性；另一方面，审计工作实施过程中都要遵循国家的法律法规和组织的章程、政策。国家审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，现实目标是促进事业发展，直接目标是监督和评价被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和效益[4]。高校审计的目标是完善治理、增加价值和促进学校发展，高校审计的具体目标服从于国家审计的根本目标。

(三)取证方法

审计取证是整个审计工作的中心环节，审计实施实际就是取证过程，审计取证方法是否得当，将决定审计工作的成败[5]。在关键的取证方法上，国家审计和高校审计都可以运用检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等手段获取审计证据[6]。目前，在政府投资审计的具体操作过程中，传统的账目基础审计无法兼顾审计质量和审计效率，制度基础审计逐渐成为主流审计取证模式。同时，为适应新时代发展要求，在国家和高校的政府投资审计中逐步融入了风险因素分析和评价方法，风险基础(导向)审计为国家和高校带来了崭新的取证模式。

(四)内部控制及其测试

国家和高校的内部控制都是由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及对控制的监督五个要素组成[7]。内部控制测试的方式分为业务程序测试和功能测试，从理论上讲，国家和高校的内部控制测试都应包括：调查了解内部控制作出相应记录、初步评价评估控制风险、依赖内部控制进行实施和对内部控制进行再评价四步[8]。

二、国家审计常关注的问题

(一)批复程序不及时现象

1.部分政府投资项目立项不及时。发展和改革委员会往往在项目施行过程中出现规划调整或者财政资金未落实的情况，从而导致政府投资项目计划未完成。前期工作不充分主要表现为立项不及时。一方面，立项需要的手续和材料种类多而杂， 导致办事效率低下； 另一方面， 部分政府投资项目为紧急特办事项， 边施工边立项的情况时有出现。

2.部分政府投资项目许可证批复不及时。自然资源和规划局未严格按照项目建议书及时批复，表现为没有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或施工许可证即开工建设的情况。

3.部分政府投资项目实际开工日期早于批准开工日期， 重点工程建设管理局在《工程开工报告》及《建筑工程施工许可证》上载明的开工日期之前组织施工单位进行施工。 开工手续不及时导致项目纠纷的情况比比皆是。《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见(二)》第三条规定： 建设工程的开工日期应依据开工令、 开工报告记载的时间予以认定。

(二)招标投标不完全现象

1.部分标段规避招标。公共资源交易管理局负责的招标平台对招标投标具有关键性作用，是否从招标平台合法确定施工、监理等单位的水准，直接决定了政府投资项目的工程质量。近年来，在有关部门的大力推进下,政府投资项目的招标过程管理工作已经取得了显著成效,但仍有部分项目存在分解工程规避招标、少报多建、化大为小等现象。例如，有的项目附属工程不招标,或未通过招标平台进行,存在私自招标现象；有的项目在无设计图纸、资料不齐全的情况下进行招投标；有的招标将工程化大为小规避招标、压低拦标价进行小范围招标、将本应公开招标的项目改为邀请招标或直接发包；有的项目工期紧，存在先施工后招标等规避正常招标的情况[9]。

2.部分标段投标单位IP地址相同。通过对交易中心投标业务数据的分析发现，政府投资项目部分投标中，存在IP地址前三段号码相同或四段号码均相同的情况，另外还发现电子监管平台数据库中的投标单位机器码存在一致的情况。由于机器码是每台电脑具有的唯一识别码，机器码一致及IP地址相同，存在围标、串标的可能。

3.部分标段投标单位投标次数异常。通过对投标业务数据分析，发现每年投标次数在百次以上的单位占有一定比例，而无一次中标的也很多。一般情况下，涉及政府投资项目的投标活动需投入大量的人力物力，如果在连续投标无一中标的情况下，却一直连续投标，在一定程度上会形成恶劣竞争，违反公平竞争的原则。

(三)合同管理不规范现象

1.部分政府投资项目在施工前未签订合同。《民法典》规定建筑工程合同应当采用书面形式，实际工程中，部分政府投资项目在施工前未签订合同，这会导致资金管控措施不健全。如已开票金额挂预收账款科目长期待清理未能落实，容易形成坏账风险。另外，在不了解合同签订的情况下，资金回收情况难以掌握。

2.部分合同单价明显高于同期同类招标价格。在合同实施过程中，对合同内模糊的品牌确认及增加报价，未经集体决策，导致结算风险，最终投资严重超预算。同样，无依据追加附加合同，对部分主材价格定价明显高于同期同类的招标价格，这种不合理报价也会使得竣工结算价款明显高于投标价。施工单位此类手段会导致政府投资项目资金出现亏损。

3.部分合同条款实质性内容不完善。比如施工单位违反合同约定时间延期缴存履约金，或者提前返还履保金；超额预付工程款；施工过程中和工程结算中，违反招标文件与合同约定办理相关事项签证，导致政府投资项目工程造价的增加。

(四)档案资料不严谨现象

1.资料不能反映现场真实情况。在一些建设工程中，经常出现基础的设计变更，而变更后的资料不完善，导致后续资料不能真实反应现场情况。一方面，有些设计单位对设计变更表述不严谨，含糊其辞，甚至与地勘资料严重不符；另一方面，现场签证资料不能反映真实情况，特别是隐蔽工程签证。更有甚者，在施工正常进行的情况下，部分监理单位所记载的档案资料不能反映实际施工过程的真实情况，出现无资料记录或者监理时间滞后于施工时间的极端现象[10]。

2.资料不能连续甚至缺损情况。档案连续即档案资料中间不能出现空白点。档案资料之所以重要是因为它是历史的依据，类似法律文书，必须保证档案资料上下文的联系性和不间断的记录，一旦中间出现断档，档案资料的可靠性就会被质疑。实际工程中，政府投资项目资料常常出现缺损的情况，这是档案资料保存不严谨的集中体现。

3.资料矛盾存在不一致情况。政府投资项目从项目提出、筹备、勘测、设计、施工到竣工投产等过程中形成的文件材料、图纸、图标、计算材料、声像材料等各种形式的工程资料，通常情况下是比较庞大的，需要经过资料员的认真收集、仔细整理。在实际项目中，因沟通不及时，常会出现勘察方、设计方、监理方、施工方与建设方对同一事项资料的记录前后不一致的情况。

(五)竣工决算不彻底现象

1.投资项目增加，审计质量下降。近年来，对政府投资建设项目进行了多项审计发现，审计项目个数逐年增加,审计核减金额也逐年上升,但是审计结果却不如人意。其原因之一是审计人员配备不足，专业设施落后，导致审计质量的下降。解决审计质量的问题还需要加大审计投入。

2.核减金额增加，投资收益下降。从审计情况来看,当前工程决算中主要存在工程量计算错误、定额换算不彻底、重复签证、计取的材料价格偏高等现象。在竣工决算的过程中，上述问题时有出现，审计核减金额逐年攀高，但是政府投资收益却日益减少，究其原因，一部分是施工单位报送结算书的时候，有意将工程量计算错误，定额换算不彻底，以提高结算价款。如对某道路改造工程竣工决算审计中,针对上述问题共核减 273 万元,占项目总投资的22% ，表面上核减金额比较大，但是施工单位通过签证变更获得的工程款也有所增加[11]，从而导致政府投资收益下降。

三、国家审计对高校审计的影响

(一)严格批复程序

各院(部)要严格批复项目程序，杜绝批复程序不及时现象。

1.明确立项内容。高校审计过程中，立项内容通常包括三个方面：第一，项目概况，包括名称、类型、性质等；第二，资金来源，明确政府投资项目主体以及所有者权益；第三，项目的建设目的和所带来的效益，用以确定高校对项目经济价值的判断，对其可行性进行确认。立项的内容就是规划项目竣工后的实际效益是否与高校的发展相吻合。

2.明确立项程序。高校在明确立项内容的同时，应进一步明确立项程序，通常包括三个步骤：首先，由各院(部)对申请人申请的项目进行初审；其次，各院(部)会议研究审定；最后，报立项领导小组进行审核。

(二)严格招标投标

采购部门要严格招标投标，坚持“公开、公平、公正”和“诚信、竞争、择优、效益”的原则。

1.明确招标投标内容。政府投资项目的招标投标内容，高校应明确合同专用条款和采购资金等。在教学、科研、管理、服务等活动中，以合同方式有偿取得货物和服务的行为及其相关活动，应在招标专用条款中明确列出；各类专项经费、科研经费、事业经费以及自筹经费等应明确具体金额，其使用应纳入学校预算统一管理[12]。

2.明确招标投标程序。高校招标投标应从提出申请开始到发出中标通知书为止。具体程序一般为：使用单位根据高校年度采购计划提出采购申请，并列出详细需求；采购部门会同业务主管部门审核采购参数和评审办法；编制采购文件，经主管部门和使用单位审核确认，在高校网站或相关平台上发布采购公告；组建评标委员会或谈判小组，组织开评标、谈判、磋商、询价等采购过程；校采购领导小组听取采购汇报，审定采购结果；发布中标公告，向中标人发出中标通知书。

(三)严格合同管理

高校党政管理办公室协调合同的签订、履行、变更、解除、终止、争议解决和登记、备案、归档等合同管理。

1.明确合同管理内容。高校的合同管理内容即保障合同能够顺利进行的一系列具体实施细则。根据政府投资项目中高校经济业务类型，将高校合同分为工程类、采购类、合作类、资产处置类、融资类、服务类、其他类。根据相应合同内容，依据法律法规采取一定的手段，保护合同当事人，调解处理合同纠纷，高校合同的签订主要围绕人才培养和服务学生等方面[13]。

2.明确合同管理内控制度。建立健全合同管理内控制度，是对合同风险的有效管理。内控在一定程度上能够加强高校各类合同的规范管理，明确责任主体，优化合同实施程序，更高效地完成政府投资项目，达到预定效果。合同管理内控制度包括建立明确的合同岗位责任，明确不相容职位的制约与监督，明确合同的签订、执行、履行及合同资料的整理备案。内控制度具体表现为加强对合同文本的审核，严格按合同管理流程，审批在前、签订在后，从而避免因合同内容存在重大疏漏或欺诈而使高校的合法权益受到侵害[14]。

(四)严格工程档案

基本建设部门应设专人管理工程档案资料，建立统一台账严格档案资料的接受、调出、借阅、销毁、审批、登记手续。

1.明确项目档案资料内容。政府投资项目档案的材料，不仅要包含原始材料记录，如原材料、中间过渡产品、后配件等，还包括对应证明材料，如材料合格证、质量保证书、检测报告等。施工过程的材料，不仅包括分部分项施工记录、工序质量验收记录，还包含隐蔽工程验收报告、“检验批”检测报告等。备案材料应包括设计变更、施工组织设计、技术交底、竣工图纸和工程竣工验收资料等。

2.明确档案管理制度。明确档案归档的基本要求，力求真实完整，并保证及时准确。在实际政府投资项目的档案管理中，只有建立规范的档案管理制度，才能保证档案的有效性，这为日后档案的调用或为项目出现质保问题进行核查时提供重要依据。

(五)严格竣工决算

审计部门要严格竣工决算，未经审计擅自办理工程价款结算，属于违纪行为，一经查出，对相关人员按照有关规定追责问责。

1.明确决算内容。审查工程量的计算是否真实正确，重点是清单工程量与竣工图纸是否一致；计算方法是否符合计算规则；是否存在多计、重计或漏计工程量的现象；审查定额套用是否正确，重点是定额套用中有无低套高、重套、换算不合理现象；审查使用材料的规格、型号、单价、用量和计算是否正确；审查工程资料(含变更资料、隐蔽工程资料)记录是否完整，收取是否齐全、真实；审查取费标准是否符合有关规定；审查工程变更部分、工程相关的附属工程和施工期间政策性调整部分；审查调价系数和材料差价的计算是否符合有关文件的规定，双方是否完全履行合同条款等[15]。

2.明确决算程序。高校项目管理部门应在对政府投资项目竣工结算初审结束后的10天之内，将初审后的结算书和相关资料报送审计部门。审计部门在收到送审的结算相关资料后实施审计，视工作量大小，确定审计意见反馈时间。由审计部门进行终审的项目反馈时限一般不超过30天。

四、国家审计对高校审计的启示

(一)完善制度文件建设，科学制定审计计划

高校对政府投资项目的审计，其关键是将审计关口前移。这需要对相关法律法规进行解读和进一步理解。一方面，需要在原有的法律法规的基础上，对高校的制度文件进一步完善和细化，通过制度建设，强化高校内部控制，在政府投资审计方面做到以制度规范投资行为；另一方面，对现有的审计法律法规进行解读，完善审计的法律依据，科学制定审计计划，使审计工作有法可依、有章可循，降低审计风险。

制定审计计划时应将“全面审计，把握重点”作为主要的依据，通过与相关单位进行良好沟通，在审计计划拟定之初，就对审计方法、可能出现的风险、工作安排、审计内容、项目可行性、审计目标以及审计重点等作出规划[16]。审计计划通过审计委员会审定后，严格按照计划开展工作，将政府投资审计项目纳入到计划管理中，从而有效避免项目安排缺乏严谨性，并逐渐减少高校非计划性审计工作的出现。

(二)做好现场管理工作，规范程序合理合规

高校应严格按照制度文件进行现场跟踪审计管理，不得擅自变更，确有必要调整和变更的，必须按程序报批，按照“保证质量、节约资金”的原则进行。对于规范性程序，必须做到合理合规，可以从以下两方面入手：一是建立、完善现场签证的管理制度和具体操行办法。明确高校、勘查、设计、监理、施工等单位的责任、权利和义务，规范现场签证中各方的行为，建立工程变更签证联合审批制度。由高校与设计、施工、监理等单位集体会商决策，确定是否变更，研究最佳变更方案，对工程变更签证应遵循及时与“随做随签、一项一签、工完签完，连续编号”的原则，杜绝先做后签的现象，同时要对施工现场进行拍照，收集好变更工程影像资料[17]。二是提高高校现场管理人员的技术水平，加强职业道德教育。杜绝工程签证的随意性，对于因虚假签证、随意签证造成的损失要进行责任追究。

(三)强化审计结果运用，提升审计监督实效

高校在政府投资专项审计中，因批复程序不及时、招标投标不完全、合同管理不规范、档案资料不严谨、竣工决算不彻底等产生的问题，必须落实责任追究，强化审计结果运用。由学校领导对责任单位主要负责人进行约谈，分管领导组织相关职能部门人员进行现场调研和督导，落实整改责任。在后期的整改落实中，学校分管领导和职能部门应根据需要深入被审计单位开展督导，促进问题整改。对于一些容易引发风险的问题，由审计处进行梳理汇总，报送学校领导同意后，将问题纳入巡察、专项检查或专项治理工作范围，加大整治力度，避免类似问题发生。

建立审计纪委巡察联动机制，以便提升审计监督实效。发挥审计与纪委、巡察各自优势，探索与巡察同步开展审计，既可解决人力不足，又能充分发挥彼此的优势，较好地完成各自任务;向巡察提供相关审计资料，精准助力巡察，并派人参与巡察工作，在巡察过程中同时督促以前审计发现问题的整改工作，做到共享共用，互助互促。运用审计手段核查相关问题线索，并及时移交纪委，充分发挥审计与纪委、巡察工作的合力作用，以促进审计结果的有效利用。

五、结论

新时代背景下，在政府投资审计方面国家审计相对于高校审计其资源充足，技术强劲，已取得较好的审计成效。国家审计常关注的审计要素，与高校审计联系紧密，也深深影响到高校审计工作的开展。研究国家审计对高校审计的积极影响，能为高校的长远发展提供启示：在前期批复和招投标方面，高校通过完善制度文件建设和科学制定审计计划，能够有效降低审计风险；在合同管理和档案整理方面，高校通过做好现场管理和规范程序使之合理合规，能够有效保障审计工作顺利开展；在竣工决算方面，高校通过强化审计结果运用，能够提升审计监督实效，有效提升审计质量。