以“双循环”为战略支点 推动城市高质量发展

贾 康

中国财政科学研究院，北京，100142

一、“双循环”新发展格局

对于“双循环”新发展格局，首先需要明确的问题是新发展格局“新”在何处？学界普遍认可的观点是改革开放之后“双循环”已经形成。20世纪80年代，我国提出的“两头在外，大进大出”的国际经济大循环战略，是由当时的各种主客观条件决定的。经过几十年的发展，新发展格局的“新”，就在于特别强调“以国内大循环为主体”。以国内大循环为主体，深刻领会“扩大内需”的需求，强调在40余年改革开放带来的本土市场发育基础之上审时度势，与时俱进地应对目前面临的种种不确定性，在“百年未有之大变局”的动荡局势中掌握主动权。改革开放以来，中国特色社会主义市场经济市场具有的雄厚实力，是可以依托的客观条件。在新的起点之上，我国正在进一步打开具有“成长性”的潜力空间。就当今世界范围内的横向比较而言，我国在产业门类和供应链完整性方面已有较为显著的优势：中国在制造业规模上业已位列全球第一；截至2020年12月，中国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类的国家。然而，我国经济社会发展也存在着一些短板。例如，制造业大而不强，科技发展在创新能力方面还有待提高等。

优势与不足并存，从中国经济社会成长的角度看，工业化、城镇化的发展纵深还需进一步打开，打造“巨国模型”特大经济体，在工业化、城镇化的过程中磨砺韧性，减少对外依存度。为应对种种不确定性，我国首先应当立足于以本土内循环为主体，同时，也绝不放弃继续发展外循环形成新发展格局，以求行稳致远，在贯彻改革开放基本国策和“以经济建设为中心”党的基本路线基础上，实现“新的两步走”现代化战略目标，从而实现和平崛起。

二、从个性和共性两个方面理解城市高质量发展

城市是本土市场上大大小小的中心区域。在我国，中心区域还有更清晰的表述与界定，即“建成区”。从土地制度来看，所有建成区的终极产权均属国有。建成区之外的土地，除无主荒山、荒地、海洋等归国家所有外，其他都属集体所有。对城市区域而言，所有不动产、经济社会活动开展所基于的基本物质条件，都是在一个终极产权非常清晰的国有土地平台上展开的。

城市主要的功能可以概括为宜居宜业。所谓“城”，是来自人类社会早期形成的有中心聚集地特征的地域概念，其主要功能为“居”，在城市建设中特别强调安全性，过去的“城”通常构筑城墙和护城河等，以提升城市安全水平。所谓“市”，则是商品交流、交换的地域。以“城”和“市”合并而来的“城市”，是对中心区域的概括。

在现实生活中，城市成为人类社会动态发展演化有机体的一部分，在发展过程中会出现一些具体的具有挑战性的问题。例如，如何处理长期传统体制形成的城乡分治格局与现代化进程之间的矛盾。以户籍制度为例，我国在社会成员的管理体系中区分城市户口和非城市户口。现代城市建设应当如何处理城乡分治格局及其带来的基本公共服务不均衡的问题，是一个值得研究的具有挑战性的问题。

笔者认为，目前我国的城镇化水平（即国际上通称的城市化水平）仍然处于快速上升期。首先，截至2021年，我国户籍人口的城镇化率还停留在46%左右，换言之，14亿中国人里大多数还没有取得城市户口，无法享受市民待遇；另一个指标即“常住人口城镇化率”，虽已高达65%左右，但包含严重“欠账”：几十年间，已有约3亿人从农村迁移到城镇区域居住，但他们仍然被称为“农民工和他们的家属”，在住房、医疗、养老、子女教育等基本公共服务方面是“入另册”的，由于发展的程度还不够，不足以解决这方面的供给以达到“一视同仁”。这意味着中国的真实城镇化水平远未达到60%以上，在50%上下。从国际经验来看，城镇化率达到70%以上，才标志着城镇化高速发展阶段完成，我国在今后较长一段时间内仍将处于并将继续处于城镇化高速发展阶段。实事求是地讲，现在的中国仍然是世界上最大的发展中经济体，这是中国的基本国情，意味着中国的工业化正处在从中期向中后期和后期转变的过程中。伴随着城镇化的不断推进，人们会一步步切身体会到中国经济的成长性。

从上述基本判断可见，在中国推进城镇化的过程中，城市的高质量发展可以从个性和共性两个方面概括：在个性方面，一定会百花齐放，全国接近700个在建制上被称为城市的行政区，各具特色；在共性方面，在宜居宜业的高水平诉求上，每个城市都应当迈入高质量发展进而“现代化”的轨道。

对北京而言，其发展定位首先是首都，具有其他行政区无法比拟的“首善之区”的政治中心地位，也是最具城市名片特征的“政治中心”。其次，北京文化科教和国防指挥中心的特点也十分明显，全国一大半院士、一大半将军、一大半高级专家、科研骨干人员等，均居住于北京辖区之内；一大批高水平院校、科研机构亦坐落于北京。此外，中关村作为中国第一个国家自主创新示范区，亦是北京非常重要的城市名片，承担着追赶“硅谷”的战略性、挑战性任务。再次，北京已然成为中国北方的金融中心，在金融街显示了它的辐射力、影响力之后，北交所的成立更使北京确立了中国北方金融中心的地位。最后，历史名城、代表性古都，也赋予了北京中国大部分城市难以匹敌的京城特色。

从统计数据来看，截至2020年，北京已经成为拥有2000多万常住人口、就业人数达近1260万人，且符合一般经济体发展规律的服务业占比特别高的特大城市，第三产业就业人数就已达总就业人数的83.1%。

三、以“双循环”为战略支点推动城市高质量发展的要点

要紧密结合中央确定的新发展格局战略指导方针，推动城市高质量发展：

首先，在“双循环”框架之下，城市高质量发展既要对标国际先进水平，又要充分考虑形成区域特色和独特吸引力。对标国际先进水平，需要考虑城市规划、公共基础设施、公共服务、营商环境、生态环境和软实力性质的创新氛围、文化特征等。营商环境可细分为创业、投资、商贸、物流、资金等。关于形成区域特色和独特吸引力，中央已经有建立国际消费中心城市的指导方针，共有5个城市被列入第一批建设范围。消费中心城市与旅游名城等存在内在联系，北京在这些方面都有得天独厚的条件。基于此，在构建“双循环”新发展格局取向之下，要力求做到百业兴盛、环境友好，吸纳全球的人流、物流、资金流。北京推动城市高质量发展既不限于本土，又要依托以本土为依据、为根本的主体支撑，要着力形成蓬勃发展的局面。这种新局面的形成，需要政府牵头，制定高水平、动态优化的本土辖区国土开发顶层规划；需要“守正出奇”，在资源配置中，既要坚定不移地“守”市场经济决定论之“正”，同时要更好地发挥政府作用，“出”创新赋能之“奇”。在宜居宜业城市的建设发展中，顶层规划是不可能依靠基层单位、微观主体以“试错法”来实现结构优化的，一定要政府牵头，利用公共资源与公共力量吸收、聚拢各方面的专业智慧，并在听取民众呼声以后，动态优化出一个高水平的规划方案。

其次，面对种种不确定性的挑战，要发掘本土、本市“内循环”的供需互动潜力，以更大弹性余地，实现“出口导向”与“进口替代”的均衡。在“双循环”概念之下，要通盘把握“出口导向”与“进口替代”的平衡。打造城市辖区的产业核心竞争力，也要纳入政府牵头提出的发展高水平定制化解决方案中考量。市场主体、企业界、市场公平竞争者，最具有微观生产经营层面的相对优势，政府要为它们提供创新潜力发挥的空间，以内外贸和产城融合“请进来”“走出去”，实现中观、宏观的高质量发展。

再次，加快建设全国统一大市场，是党中央立足全局和战略高度，着眼于国内外发展大势作出的重大战略决策部署。统一大市场的内在逻辑不限于本土，本土的内部深化改革和高水平的对外开放，要做到相辅相成。开放对于改革是一种催化和倒逼，会促使我国主动对标高标准国际规则和商业文明的规则体系。对于要打造全球最大体量自由贸易港的海南，和要形成中国特色社会主义市场经济先行示范区的深圳，以及“首善之区”的北京，国际规则和商业文明规则体系都有具体的针对性和适用性。对于北京而言，实现高质量发展亟须以制度、机制创新优化，带动管理创新、科技创新。高水平的开放，客观上将促进和倒逼“啃硬骨头”的改革攻坚克难。

最后，城市高质量发展，特别是北京实现高质量发展离不开“软实力”的培养与提升。在综合国力进一步提升、力求跨越中等收入陷阱之后，在打造“中国制造”“世界工厂”之后，如何保护中国创造和“中国智能制造”的“强”，如何保持文化意义上的感召力和影响力、辐射力，是决策者应重点考虑的问题。北京是“首善之区”，在发展中要将直观物质层面的发展进步与观念创新、政治建设、人文环境的优化和城乡一体化的发展结合起来，进行多维度融合。此外，本土内部的社区自治、公益慈善事业等要素，也要纳入内外交流互动的“双循环”之中。