我国碳排放权交易市场存在的法律问题及完善建议

刘 英

“十四五”时期，是我国生态文明建设以降碳为重要导向，促进重点排放企业全面升级绿色转型，促进生态环境发展发生质变的重要时期，也是碳达峰的关键期和窗口期。碳排放权交易作为利用市场调节机制降低碳排放的政策工具，受到了党中央、国务院的高度重视，2021年提出了要进一步加强全国碳排放权交易市场建设， 同年全国碳市场首个履约周期顺利结束。根据生态环境部数据，在第一个履约期共纳入控排企业2162家，年覆盖率碳排放量超过45亿吨。在地方试点市场与全国市场并行的情况下，在充分汲取碳排放试点城市成功经验的同时，也要关注从试点中所暴露出来的问题，本文将结合碳交易市场实践，以期提出合理化建议，促进温室气体减排和绿色低碳转型。

一、我国碳排放权交易市场的发展现状

我国的碳排放权交易市场建设起步较晚，2011年10月，国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海等7省市启动碳排放权交易地方试点，同年12月，国务院为贯彻落实“十二五”规划，进一步明确提出要初步探索建立碳排放交易市场。2013年起，七个地方试点碳市场陆续开始上线交易。在试点初期，由于区域内产业分布密度、市场经济发达程度、排放效率不同，碳排放市场在设置行业覆盖率、控排门槛和免费配额方面也存在差异。

全国碳市场于2021年7月16日正式启动上线交易，标志着我国碳排放权试点取得重要成果，开启由地方试点推广到全国进行碳市场交易的模式。全国碳排放交易中心设于上海，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立、系统运行维护和信息管理。碳配额登记系统设于湖北武汉，由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户持有、变更、清缴、注销的登记，系统运行维护和信息管理等工作。从纳入碳排放权交易的行业来看，主要是发电行业。根据生态环境部数据，在全国碳市场上线一年来，发电行业碳排放配额达1.94亿吨。从成交价格来看，碳价在48元/吨至61.7/吨之间波动，履约完成率达99.5%，整个碳排放权交易市场取得了积极的成效。

二、我国碳排放交易试点项目存在的法律问题

(一)法律位阶低

目前规制试点碳市场位阶最高的文件是《碳排放权交易管理暂行办法》，属于中央的部门规章。2021年3月，生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(环办便函〔2021〕117号)还处在向社会公开征求意见的状态，条例在法律位阶上属于行政法规，如能经国务院立法程序审议通过，将填补全国碳市场领域高层级立法的空白。在试点地方规制碳市场交易的主要是地方政府规章以及规范性文件，甚至政策的数量都已经超过政府规章及行政性文件。众所周知，政策在《立法法》中没有任何地位，虽然在实践中必须遵守，但其不是依靠国家强制力保障实施的，约束效力不强，法律位阶明显不高。另外，缺乏上位法的统一规制容易使地方立法空间大、存在碳排放权交易规则不一等问题。

(二)未明确碳排放权的法律属性

碳排放权的法律属性与碳排放权的司法救济联系紧密。该权利法律属性的不同定位，决定了权利主体在权利遭到侵害时能否获得司法救济[1]。在我国现行有关碳排放权交易的法律规范中，没有具体明确碳排放权的法律属性。具体说来，从国家立法的层面上看，生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法(试行)》只是规定了碳排放权交易的标的或对象——碳排放配额，即1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。在地方规范中，省市层面的碳排放权交易管理办法也是围绕“排放配额”的内容展开，例如2013年北京发改委发布的《北京市碳排放权交易试点配额核定方法(试行)》也是只对配额下了定义，并明确规定碳排放配额是碳交易市场的主要标的物，但标的物不是碳排放权的法律属性。可见，在现有相关规定中均没有规定碳排放权的法律属性。

这种模糊处理碳排放权法律属性的功利主义制度供给方式，在碳市场建立初期确有其不因制度性质争议而迟滞制度供给速度的合理性，但从长远来看，却牺牲了立法的指引价值与科学性，在将企业推入交易标的属性不明的法律环境的同时，势必将降低碳市场交易的活力并使其出现“有价无市”的尴尬局面[2]。立法者应知，准确而明晰的碳排放权法律属性对碳市场规则的构建、交易主体权利义务的划分具有基础性作用[3]，只有清晰的制度供给而非功利的刻意回避才是激励排放企业积极参与碳市场交易、促进低碳转型的长久之计。

(三)碳排放权初始分配和信息披露规定不够完善

碳排放额初始分配不完善。我国试点地区分配方式大同小异，主要是无偿分配方式占主导，有偿分配方式很少。无偿分配就是指在政府的主导下采用历史排放法和行业基准法免费给重点排放单位发放碳排放配额，历史排放法是根据排放单位历史平均排放以及减排目标分配，但是该方法不考虑重点排放单位具体生产情况，如果碳配额没有随着企业实际排放量而调整，企业极有可能通过减产而非提升低碳技术达成减排。行业基准法规定，根据某一行业单位产品碳排放标准以及当年产量进行碳排放权初始分配，但是这种方式生产流程差异较大的行业无法使用。在碳试点城市北京、天津、山海、广东均采用无偿分配方式，有偿作为占比很低的补充。从另外一个角度来看，免费分配方式容易滋生企业权利寻租行为，以期取得更多的碳排放配额，势必破坏碳市场交易秩序，背离了碳排放权交易的目标。而且这种分配模式的程序和可追责性尚不明确。此外，这种分配方式缺乏供给与价格之间的传导机制，如果碳排放权在初始阶段分配过于宽松，并且履约主体通过初始分配取得的碳排放配额数量超过了其实际的温室气体排放需求，则会造成配额过度分配，进而导致配额价格低迷甚至零交易[4]。

信息披露规定不完善。在碳数据造假的严峻考验下，信息公开必须贯穿碳排放权交易的整个过程，包括碳排放配额的分配与清缴过程、碳排放量的核查。目前在交易规则中，信息公开主体为政府相关部门和碳交易所等机构，各试点交易所普遍公布竞价和定价交易的即时行情，而对大宗交易、协议转让的行情则在日终进行披露或不做披露。但是对于企业关于公开碳交易信息的义务规定较少，企业就会怠于主动公开信息，缺乏公开碳排放权交易信息的动力。

(四)碳市场核查体系和监管体系不完善

我国碳市场核查服务是由省级生态环境部门委托第三方核查机构来进行核查，但是这种核查方式很难取得真实的核查数据，也不好保证数据的有效性，且让政府部门指派，容易导致权利寻租行为。同时，国家公权力过多干预容易导致市场失灵，不利于碳排放权交易市场的长期健康发展。同样，在碳排放权交易市场的监管体系中也存在这样的问题，目前采取的是由国务院生态环境主管部门牵头，国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门共同监督管理和指导的统一归口与分散监管相结合的“流水作业”模式，因此碳排放权交易市场多头执法可能导致的决策碎片化问题就值得警惕。我国行政体制长期存在碎片化的弊病，权力的行使主体不明晰，既有重复监管，又有监管盲点，行政执法也往往表现出“分段监管”的“流水作业”模式[5]。我们知道推进大部制改革本就旨在解决我国治理体系中长期存在的行政职能条块分割、决策碎片化以及由此引发的行政资源浪费和决策效率低下的问题。但是在颁布的相关规定中，并没有将大部制破解行政监管碎片化的努力延伸到碳市场领域，在规定中仍然没有划分清楚监督的主体和权利义务关系。将不可避免地带来市场监管的碎片化、各部门之间职权冲突与监管效率低的问题，这不利于调动碳市场主体的积极参与度。此外，在现有的监管体系下，违法成本低。在未完成碳配额清缴的行政处罚上，《碳排放权交易管理办法(试行)》中明确规定重点排放单位没有按期足额清缴碳排放配额的，由当地市级以上的生态环境部门责令改正，并处罚金2至3万元。在实践中，并没有责令改正的落实方案，而且企业违法所得往往比罚金高100倍，所以在这种处罚和收益的巨额差情况下很难起到监督作用。另外在地方试点中，罚款额度又不同，如北京市采取的是倍比罚金模式，罚金为市场均价的3-5倍；湖北采取的则是限额罚金模式，最高限额为15万元[6]。所以，从整体规定上看，违法成本低，违法打击强度不够。

三、全国碳排放权交易市场发展的法律建议

(一)加快推进碳交易的高位立法

立法是碳市场建设的基础，国外在建立碳市场之前都会出台统一、具有较高法律效力的法律法规，在宏观层面确定碳市场的法律地位、配额的法律属性和相关主体的责权范围[7]。碳排放权交易是实现我国碳治理能力和治理体系现代化的重要抓手。全国碳市场已经上线交易一年，更加需要更高层级的法律法规来规范整个交易市场。由于我国各区域经济发展不平衡，因此笔者认为碳排放权交易应当采取中央立法与部分区域立法相结合的模式。

在中央层面，制定碳排放权交易法的立法条件还不成熟，但是目前法律位阶最高的是生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法(试行)》，尚不足以形成比较完善的碳排放权交易法律保障制度，需要加快《碳排放权交易管理暂行条例》这一行政法规的颁布，加强碳市场顶层设计，促进碳市场专项立法，规定统筹性的原则和基础性的法律引导地方制定相关规定，着眼于整个碳排放权交易法律体系的构建，形成内容全面、逻辑清晰的碳排放权交易体系。在地方立法层面，要根据专项法律法规的指引、地方行业发展，具体规定本省的碳排放配额实施方案、交易细则等事项，鼓励经济发展水平相当的省份达成区域交易协议，在法律的规定下促成全国碳排放权交易的蓬勃发展，此外，在立法上，既要注重实体法又要兼顾程序法，也要出台相关配套司法解释和法院审理指导意见等，夯实碳排放质量监管法律法规基础，切实保障碳交易依法规范有序进行。

(二)明确碳排放权的法律属性

由于未明确界定碳排放权的法律属性，将来发生纠纷时必然出现适用法律的困惑与权属争议。碳排放权的法律性质决定了相关利益主体的权利义务内容、司法救济途径以及整个碳交易法律制度的构建。因此，在立法层面上，碳排放权交易制度立法的前提在于明晰碳排放权的法律性质，从而为相关制度的构建与实施奠定基础。在学术界，针对碳排放权的法律也是众说纷纭，基于不同的着眼点(或出于现实国情、或出于激励市场、或基于宏观视野、或基于细则构建)，可得出不同的结论。总体上来说，可总结为“财产权”与“规制权”之争。笔者认为，立法机关在确定碳排放权的法律属性时，需要向专业学者、监督机关、重点排放企业等主体广泛征求社会意见。

(三)完善碳市场交易管理体系

碳排放配额的核定与分配方案由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，结合地方经济发展情况、能源结构转化升级、温室气体排放量等因素综合来考量分配方案。省级生态环境主管部门参照这一方案向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。目前，由于全国碳市场起步时间较为短暂，免费分配的配额量为100%，需要根据行业经济的发展及时引入有偿分配。对于碳排放权交易市场的信息披露制度，在《碳排放权交易管理暂行办法》中，需要细化重点排放单位的报告义务，除了行政主管部门的报告义务外，还应当规定重点排放单位的的信息披露义务，披露的内容应当包括排放量、排放设施等方面的内容，另外重点排放单位的关闭、停产、合并等事项应当报省级主管部门，并且应当在国家碳交易注册登记系统进行更改。

(四)完善碳排放权核查机制和监管体系

碳排放核查机制有利于防止重点排放单位在交易中出现内部交易、发布虚假信息、违法等行为。因此，对于交易机构的义务应当定期编制反映交易行情的各类报表并予以公开。鉴于目前的核查主体，立法机关需要建立起职责清晰、分工明确、衔接顺畅的部门协作机制，运用科学的方法、先进的技术落实碳排放核查机制。

由上文可知，我国碳排放权的监管模式为生态环境部为主导，国家发展改革委、工信部、能源局等共同参与的统一归口与分散监管相结合的监管模式。由一个部门牵头，多个部门协调执法是维持碳排放权交易市场健康平稳发展的重要举措。鉴于碳排放权交易的专业性、公益性以及跨行业性等特征，在监管体制上宜采取专门监管与协同监管并行的模式。这与《碳排放权交易管理暂行条例》(草案修改稿)第4条关于职责分工的规定是一致的，总体上也体现了“专门监管与协同监管”的原则。即将碳排放权交易体系的监管职责归口到生态环境部统一行使，同时由生态环境部牵头，会同国务院其他部门在各自权责范围内共同实施碳排放权交易监督管理。问题的关键在于该监管职责的规定过于抽象，尚未有其他规范性文件进一步明确生态环境部与国家发展改革委、工信部、国家能源局等在碳市场监管方面各自的权责内容及其边界，因此需要后续规范予以细致规定。

结论

碳排放权交易是减少温室气体排放、促进绿色低碳发展的重要政策工具，将会对我国碳减排事业发挥重要的作用，是落实“双碳”目标的重要抓手。因此需要制定完善的法律法规，引导市场实现生态文明建设，为形成安全、稳定、高效的碳交易市场提供法律保障。从之前的经验来看，我国碳排放权交易试点尽管依旧存在一些曲折与不足，但是也为全国碳市场的发展提供了经验。本文通过分析碳市场存在的法律问题提出了完善碳排放市场发展的建议，相信在未来，我国相关机构将会依据中国国情，不断改革、完善碳排放权交易的相关规定，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。