关于事业单位预算管理问题的思考

杨荣莉

（广东省地图院，广东 广州 510098）

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）中提出，预算体现国家的战略和政策，是宏观调控的重要手段。但当今时期，国家财政处于紧平衡状态，收支矛盾比较突出，而目前预算管理中存在统筹力度不足、预算约束力不强、资源配置效率尚待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题。事业单位作为使用国家财政资金的主要对象，要全面加强预算管理，优化资源配置，注重提质增效，更好发挥财政在国家治理中的基础支撑作用。

一、事业单位预算管理的重要性

（一）有助于推动高质量发展，提高事业单位管理水平

随着国家对事业单位改革的不断推进，对事业单位的管理水平也提出了越来越高的要求。事业单位要全面实施预算管理，完善各项制度，积极推进预算和绩效管理一体化，不断提升自己的管理水平，为推进财税体制改革，推动高质量发展，做好基础支撑作用。

（二）有助于提高财政资金的使用效率和效果

事业单位的预算管理，可以使用财政资金的使用更加规范，保障每笔资金的安全使用，在国家提倡过紧日子的大背景下，强化预算约束保障能力，将每一笔财政资金的效益发挥到最大化，避免资金被浪费、被挪用的风险，帮国家减轻财政压力。

二、事业单位预算管理目前存在的问题

（一）预算管理水平不高，缺乏预算管理意识

1．预算编制人员业务水平不高

第一，目前很多行政事业单位的财务人员专业水平不高，甚至有些单位财务人员是从业务科室轮岗过来的，并非会计专业出身，接受能力相对较弱，况且事业单位预算管理也是近几年才逐渐开展起来的，大多数财务人员预算管理经验不足，所以编制精准科学的预算，相对比较困难。

第二，目前事业单位存在预算管理体系不完善、培训学习机会较少、提升渠道不多等问题。再加上预算管理意识不强，不能够认识到预算管理的重要性，所以上报预算时，多数是敷衍了事，简单取用上年数据或者编制采购预算之前不进行资产盘点，随意的报几个采购项目上去。

2．业务部门预算管理意识不强，资金与业务脱节

很多业务部门对于预算管理认识程度不够，认为预算管理是财务部门的事情，忽略基础数据的收集和整理，缺乏基本的责任与沟通意识，所以财务部门在做预算编制时较难推动，导致数据填报不准确。大多情况下预算编制成了财务部门唱独角戏，这样预算编制管理与项目管理脱节，资金管理与资产管理脱节，影响预算编制的科学性与精准性，进而会影响后期财政资金的执行。

（二）预算编制不够科学、精准，预算执行困难

第一，预算编制方法不科学。预算编制不够精细，多报、漏报现象严重，导致执行困难。或上报预算之前没有对项目进行规范的绩效评审，后期因各种原因推动不理想，达不到支付进度，资金无法支付，影响财政资金支付率。

第二，项目预算资金上报不准确。项目上报前缺乏充分的调研和分析，只是根据上级下发指标或者上年基数增加的方式来确定预算数额，缺乏科学详细的测算依据，导致预算支出与实际支出相差较大，年中需要调整较多。加之，各部门之间沟通不畅，信息不对等，财务人员对业务不够了解，无法掌握业务部门上报预算金额是否准确，业务部门预算编制意识不强，进一步影响了项目预算资金的准确性。

第三，基础费用上报不准确。很多单位在上报预算时，把主要精力放在项目资金的上报方面，对于人员经费、综合管理费用、固定资产等基础费用关注较少，尤其是综合管理费用只是简单预估，或者拿财务部门上年数据作为参考，而没有根据人均耗费、业务量以及现有物资存量进行详细测算，导致预算跟实际相差较大。

第四，自有资金收入上报不准确。公益二类事业单位，在编制预算过程中，只注重财政资金预算编制，很少关注自有资金预算编制的准确性，大多情况下，只是根据财务上年数据增加一定比例来简单上报，导致自有资金实际执行与预算申报相差较大。

（三）预算执行过程缺乏有效监督

第一，缺乏主动监督意识，监督体系不健全。很多事业单位重预算轻执行现象严重 ，没有完善的预算监督体系，监督责任人不明确，奖惩制度不严格。导致预算执行中缺乏有效监督，执行比较随意，有意无意地改变资金用途，项目之间资金相互挪用、挤占，所以有些项目结束了资金还有结余，而有的项目资金用完了，项目还没结束。

第二，信息化程度不够。目前事业单位预算管理主要是传统管理模式，信息化程度不够，各管理系统之间缺乏关联，对于已经发生的经费大多靠手工台账或者财务已经报销的记账凭证来统计。这样容易导致信息滞后或统计不全面，不能实时反映预算执行情况，使得财务信息的实用性减弱。另外，对于办公耗材、专用材料费等综合管理费用，上报时的经济分类科目和实际执行时相差较大，影响会计核算的准确性，会进一步影响预算编制的质量。

（四）绩效评价管理环节薄弱

第一，对绩效管理认识程度不够。片面地认为预算管理就是简单的资金分配，对于支出项目绩效评价不够重视。认为预算编制中财政资金花出去了，就是完成任务，重支出轻效益现象严重。

第二，绩效评价指标设置不够科学。科学的考核指标对于绩效评价至关重要，很多单位指标设置比较随意，指标不够全面，没有考虑指标与项目的关联性、是否可以量化、能否反映效益的关键所在等，或者只重视结果考核，不重视过程考核，导致绩效指标不能反映项目的真实效益。

三、加强事业单位预算管理的对策

（一）增强预算管理意识，提高预算管理水平

1．提高预算编制人员业务水平

第一，优秀的人才是做好工作的关键，事业单位要加强对财务人员的培养，引进一些优秀的财会人员，同时也要多给财务人员一些培训学习的机会，提升业务水平。

第二，预算编制人员要对每年的预算编制与执行工作进行分析和总结，多和同行业其他单位进行沟通、交流、积累经验，便于后期进一步做好预算管理工作。

2．提高业务部门的预算管理意识，保持工作的关联性

业务是资金的载体，只有让业务部门参与其中，才能做好预算管理工作。所以，要加强对业务部门的培训，尤其是预算编制的培训，每年预算编制、绩效评价、年终决算等工作开展前，单位内部都要做一次全面的培训宣讲工作，还可以要求业务部门同财务人员共同参加省财政厅组织的预算管理培训，提高业务部门相关人员对预算编制的认识。单位要规定业务部门参与到预算管理的全过程中来，让预算工作与业务工作相互渗透，逐渐提高业务部门对预算管理的认知与认可度，财务人员也要加强对业务的学习和了解，从而相互配合做好预算管理工作。

（二）科学编制预算

第一，预算编制方法要科学。首先，编制预算时要全员参与，积极沟通，充分调研，详细测算，避免多报、漏报、重复上报的现象发生。其次，要坚持零基预算编制思维，以实际需要为准，详细审核预算年度各项费用的列支依据和标准，强化约束，提高预算编制的科学性、准确性。再次，制定单位财政三年规划和预算年度支出计划，对三年内“三重一大”事项进行重点关注，以“保障重点，统筹优先”的原则安排支出。

第二，项目预算编制要精确。一是上报项目预算前要做好项目入库工作，入库前要对项目的必要性、可行性、经济效益性等指标进行评审论证，设置合理、可操作性强、能够量化且与绩效目标高度相关的绩效指标，符合绩效评价目标的项目才准予入库。前期做好项目进度规划，对每个阶段的工作量进行预估，并详细测算所需要的人、财、物，必要时可以委托第三方机构或者聘请专家对项目进行评审论证。财务部门要对业务部门提交的项目申报表认真核对，核实申报依据是否充分，对于不合理的上报项目要退回，不予以上报。二是对于信息化项目要先申请立项，做好充分的论证，形成详细的立项方案，证明项目的可行性与必要性，得到立项批复后再上报预算。三是将专项资金指标层层落实到各业务部门，自下而上汇总编制，所有开支项目从具体业务编起，并严格按照编制的具体科目执行，减少调整 。

第三，基础费用要上报准确。首先，人员信息上报准确。在上报基础信息阶段，财务部门要与人事部门积极沟通，相互配合，认真核对人员信息，尤其要避免人员技术级别、管理级别等关键信息出现错误。其次，综合管理费用上报要准确。对于办公耗材、零星办公用品、公务车辆运行、会议、公务接待、差旅等综合管理费用的上报，要根据财务上年数据及市场变动情况，预估人均耗用量，再根据预估的下一年职工数量和业务量进行详细测算总费用，力求准确。上报时要将预算明确到与会计核算科目一致的经济分类，以减少后期执行时经济分类科目的调整。再次，资产设备的采购要准确。上报预算前要对单位现有固定资产进行盘点，并合理评估综合管理部门日常工作以及业务部门开展项目所需新增设备，能够继续使用的就不安排采购，避免重复上报、重复采购的现象发生。此外，自有资金上报要准确。自有资金也属于国有资源的一部分，同样要引起重视。公益二类事业单位，在申报自有资金预算时，也要认真测算，以支定收，至少保证收支平衡。平时要建立收入合同台账，对已承接的项目进度情况，已收回多少资金，未来每年能收回多少资金做到心中有数。

（三）加强预算执行监督

预算执行过程要强化监督意识，对执行过程实时监控，如发现问题及时采取措施进行纠正，尽量减少预算的调整，加快项目执行与资金支付进度，提高财政资金使用效益。

第一，完善制度，明确责任。事业单位要完善预算执行、绩效评价等内控相关制度，明确经费审批权限和执行责任人，全体员工要严格遵守各项管理规定。第二，制定执行计划。预算编制“二下”数据下发后，单位要制定预算执行计划表，按照承担项目情况对应落实到部门，细分到具体经济分类科目，并且要明细到月份，以便于对执行情况进行监督。第三，财务部门加强监督。首先，财务部门要建立预算执行台账，执行台账的格式要与预算计划表一致，明细到具体部门、具体经济分类科目，每月进行对比分析，找出执行与计划的差异，并将对比分析表分发给各个部门，同时上报给分管领导、单位主要领导，对于执行异常的项目，要提醒相关责任人。其次，每月底财务部门要对财政资金支付情况进行梳理，并提醒各部门符合支付条件的项目要加快流程办理，将财政项目支出放在首位。第四，上级部门加强监管。每个月上级部门要对下属单位单位财政预算资金执行情况进行排名，对于执行较慢的单位或者部门要进行提醒，必要时进行约谈。上级主管部门要定期开展预算执行会议，分析执行情况，共同解决执行难题，在保证资金执行质量和资金安全的前提下，催促加快执行。第五，提高信息化水平。提高信息化水平，有助于解决传统模式下信息执行滞后的问题，借助OA系统、数字政府等信息化手段，实现预算与采购系统、资金支付系统、会计核算系统、固定资产系统、财务报销系统的相互关联，可以实时反映预算执行情况，避免不同经济分类科目下预算支出互串、超预算支出、资金挪用、重复采购、领导漏签、超越审批权限等事项发生。

（四）强化绩效评价管理

第一，加强绩效评价，树立成本效益观念。首先，事业单位要加强培训与宣传，提高对绩效评价的思想认识，思想是行动的保障，只有思想上足够重视，才能积极地采取行动。其次，要加强组织领导，落实主体责任，全员参与绩效评价工作，对项目完成情况进行自评。最后，要将绩效评价工作贯穿到预算编制、预算执行、资金使用效益等预算管理的全过程，定性与定量相结合，科学合理地实施绩效评审论证。

第二，重视绩效目标管理，设置科学合理的绩效评价指标。一是单位要重视绩效目标管理，在项目入库阶段就要对绩效目标进行评价，根据预期目标设置科学合理的绩效指标，尤其关注涉及资金比较大的项目，要求项目申报部门根据各个项目不同情况细化绩效指标和评价标准，合理分配权重。二是绩效评价指标设置要科学、合理，按照相关性、重要性、系统性等原则进行设置，考虑不同指标之间的关联性，既要设置结果考核指标，也要设置过程考核指标。

第三，加强绩效监管，注重绩效评价结果运用。一是可以利用信息化手段，设置动态绩效评价监管体系，对项目执行过程进行实时监控，出现项目执行偏离目标的情况时，及时纠正。二是单位要注重绩效评价结果的运用，建立绩效评价报告反馈制度，根据出现问题的具体情况督促相关负责部门及时整改，提高执行效率和效果。另外，将项目绩效评价结果与部门年度绩效考核、下一年预算安排挂钩，以提高资金的成本效益；将结余结转资金量与次年预算安排挂钩，以减少专项资金结余结转。三是要按照规定进行预、决算公开，接受公众监督。

四、结束语

综上所述，事业单位要加快职能转变，全面推进预算管理，完善管理手段，创新管理技术，加强预算管理各项制度的建设与协同，提高预算管理信息化、科学化和标准化水平。针对事业单位目前存在预算管理意识淡薄、管理水平不高、执行有偏差、绩效评价环节薄弱等问题，应积极改进，进一步加强人员培训，提升职工整体素质水平，科学编制预算，精准执行，提高资金使用效率，为国家财政减轻压力。