河南省农村宅基地制度改革六问六答

问：2015 年以来，国家一直在推进农村宅基地制度改革试点工作，引起了很大关注，国家为什么要改革完善农村宅基地制度？

答：当前在农村，一方面，宅基地利用效率低下，空心村现象突出，与我国节约集约利用土地的政策相悖；另一方面，部分农户居住环境十分拥挤，而无论是农民还是当地政府，均因受用地指标限制而无法改善农户生产、生活环境的刚性需求。因此，在农村建设用地总量控制的前提下，闲置宅基地的增多必然会带来新增宅基地的减少，难以保障新落户农民的居住需求，导致宅基地合理的刚性需求与宅基地低效利用的矛盾逐渐加深，农民合法的宅基地资格权益得不到保障，极有可能引发农村社会不稳定。

2014 年12 月2 日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上指出，农村土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，改革要在试点基础上有序推进。2017 年11 月20 日习近平总书记在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议中强调，土地改革事关重大，是重中之重，要准确把握土地制度作为国家的基础性制度这一重要定位，对土地制度改革的重大意义要有充分的认识。2020 年6 月30 日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议时再次强调，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。习近平总书记反复强调“江山就是人民，人民就是江山”“为了不断满足人民群众对美好生活的需要”“让人民群众有更多获得感”，因此改革势在必行。改革会涉及资源的再利用、权力的再配置、利益的再调整。“改革有阵痛、不改革就是长痛”，但是通过改革能够解决许多长期想解决而没有解决的难题，可以办成许多过去想办而没有办成的大事。由于农村宅基地和住房是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源，因此“人民有所呼、改革有所应”。深化宅基地制度改革就是牵住了系统解决农村问题的“牛鼻子”，这就是我们宅基地制度改革的动力。

问：宅基地制度改革要改什么？

答：宅基地制度改革的核心目标之一是还权于民，“还”字体现出要把本应属于农民的利益归还农民，“还”的过程需要法律法规予以保障。《中华人民共和国宪法》明确规定，要尊重和保护人权，人权中最基本的权力是生存权与发展权，生存权包含衣、食、住、行、医等方面，而发展权是人们对美好生活的向往。如果居无定所，人民群众的生存权就得不到保障。因此，宅基地制度改革就是要为广大人民的生存权提供保障，这也是国家提出宅基地制度改革的一大初衷。

盘活闲置宅基地，提高宅基地利用效率是宅基地制度改革的另一个核心目标。提高宅基地利用效率的关键是放活宅基地使用权，让农户宅基地和房屋可以有序流转，将宅基地流转到可以使其实现价值最大化的利用者手中。因此，在宅基地制度改革中，宅基地流转在提高宅基地利用效率中发挥了重要的作用。针对不同地区、不同类型的农户，有关部门应当结合地方的资源禀赋，采取不同的方式引导盘活利用闲置宅基地和房屋。

宅基地制度改革是乡村振兴的引擎，也是乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的重要抓手。因此，在宅基地制度改革过程中，需要与“五大振兴”紧密相连。由于各区域的村庄发展存在差异，应当按照不同村庄的类型与特点分类推进，同时应注意村庄与村庄之间的相互联系与相互作用，明确区域发展的空间功能定位，从宅基地的功能出发，推动全域的“生活—生产—生态”功能相协调。

问：改革涉及方方面面，难度很大，究竟应该由谁来推进改革？

答：改革不是一个部门的事，是整个试点区的改革，改革领导小组的组长是地方党政一把手，要做到“五级书记抓宅改”，由地方党政一把手牵头，各个部门协调配合，上下齐心、干群同心、全民一心聚焦改革。胡银根教授认为，宅基地制度改革需要试点区的主要领导与牵头部门先行编制“菜谱”（改革方案），再依据任务分解，各炒一盘菜，共办一桌席。每个部门应明确各自分工，履行好自身职责，共同完成改革目标。另外，改革不是单项任务，而是一项系统工程，只把一块地改好了并不意味着顺利完成任务；改革也不是上层的改革，而是全员的改革，需要吸纳人民群众广泛参与；改革有成功，也会有失误。在不触碰三条底线的情况下，改革是有容错机制的，关键我们要善于从失误中汲取教训。“允许改革有失误、但不允许不改革”。因此，改革绝不是观望不改，更不是等待他人改完自己再去抄袭模仿。不同的地方有不同的自然社会经济条件，改革者要根据当地的实际情况，找到办法，形成模式，最终成为有效的制度设计。在改革实践过程中，形成“经典做法—典型模式—有效措施—规范制度—法律法规”的模式，这样不论领导是否换任，都可以继续将改革实施下去。

问：国家在政策和资金上都对试点地区给予支持，试点地区政府也下了大力气推动改革，这样的改革究竟是为了谁？应该依靠谁？

答：改革是需要群众参与的，所有改革的目的都是为了保障当地农民的合法利益，如果大家都不支持改革，那么改革注定是失败的。所以，相关部门一定要做好政策宣传，让老百姓充分意识到改革是为了提升他们的住宅条件，是为了改善他们的人居环境，是让闲置的资源变为资产，然后再变为资本或者资金。对于积极推进改革的地方，相关部门应优化政策给予红利激励；对于改革推进缓慢或者不改的地方，相关部门要减少经费支持。这样能够有效调动广大农民参与宅基地制度改革的积极性。

当然，我们一定要站在群众的角度看问题，所有干部要充分认识到自己的服务对象是人民群众，要充分发挥村支书、乡贤理事会、党员干部、退伍军人等先进模范的带动作用，坚定不移地以党建引领宅基地制度改革工作。

问：新一轮改革试点工作已推进两年，试点工作逐渐走深、走实，那么宅基地制度改革究竟应该怎么改？

答：土地问题牵一发而动全身，在现有人均资源有限的情况下，既要保障粮食安全，又要维护生态环境，更要保障住有所居。习近平总书记曾对宅基地制度改革作出明确指示，“耕地红线不突破”，要妥善处理好吃饭和居住之间的用地关系。此外，宅基地制度改革要从历史和现实两个维度去看待，历史的问题要历史对待，现实的问题要实行现行的办法解决，法律很少有前追性，但具有后溯力，所以对过去的问题要用历史的耐心去解决。但无论如何，改革最终要做到政府能承受、群众能接受、工作可推动、政策可持续。

事实证明，宅基地制度改革是乡村治理的一把金钥匙。从法治、德治和自治“三治统一”的角度来看，自治是基础，法治是根本，德治是先导。目前，法治较为完善，关键问题可以交由执法部门通过法治的手段解决。德治应交由集体成员治理，自治应交由村民理事会实施治理。我们要充分发挥“三治”的作用，尤其是自治的作用，只有村民内部达成一致，宅基地制度改革工作才能更好地推进，实现以“治”促“改”。同时，宅基地制度改革要做到外力和内力相结合，有外力的推动，更要有内力的驱动，变“要我改”为“我要改”，让农民群众将自发行动变成自觉行动，改革才会持续，经济才会发展。犹如一枚鸡蛋，如果从内向外破壳，那就是新的生命，就会形成鸡生蛋、蛋生鸡的良性循环；如果从外向内敲破，那最多只能成为一盘菜。因此，只有处理好改革被动和主动的关系，才能更好地推进宅基地制度改革。

此外，随着大数据技术的广泛应用，各地应该建立宅基地信息管理数据库，将各个村庄的基本数据、耕地信息、农户宅基地和房屋利用信息入库，逐步实现宅基地监督治理的数字化，让群众少跑路，让数字多跑腿。一方面，这样可以便于农民或其他集体经济组织成员、市民快速了解乡村的生产、生活、生态空间基本状况，杜绝违规占地建房；另一方面，这样可以促使农民真正地成为自治的主体，发挥其在宅基地制度改革中的主观能动性。

问：改革过程中需要防范什么？

答：宅基地制度改革要严守“三条底线”，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破以及农民利益不受损。目前，《中华人民共和国宪法》中明确规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有；2022 年中央一号文件指出，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。由此可见，国家针对土地公有制与耕地保护已经有了较为完备的法律法规及监督管理机制。但在宅基地制度改革中，如何保证农民利益不受损，既是宅基地制度改革的底线，也是改革的目标。维护农民的合法权益，核心在于保障权利与分配权益。根据权责对等原则，权利的界定与调整，既要保障农民应当享有的合法权益，又要强调农民应当履行的本职义务和担负的法律责任，需要按照“资格到人、不重不漏、按户实现、户有所居”的原则，以集体成员户（成员权）为基础，根据个人贡献原则保障农户相应的宅基地和房屋权益。同时，宅基地制度改革必须坚守“两条红线”，一是严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆；二是不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”。这样既保证了农村社会的和谐稳定，又保障了乡村各类相关主体的合法权益。