基于水库移民居民点规划视角的建设用地标准优化探讨

袁子轶，徐露珮

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

为解决水电主体工程建设中被征地居民集中居住问题，需选择有利地形规划建设移民集中居民点。而合理的建设用地标准是水库移民居民点建设节约集约利用土地的核心依据，也是水库移民居民点建设的重要基础。目前，大中型水电站水库移民居民点多数建设在原有生态环境中，大部分位于高山峡谷地区，场址地形坡度较大，交通、经济发展条件相对较差，又因为各种用地标准、规划原则等原因限制，很难实现依山就势的布局。水库移民居民点规划设计建设用地标准主要依据为GB 50188—2007《镇规划标准》(以下简称“《标准》”)，《标准》中建设用地标准包括人均建设用地指标、建设用地比例和建设用地选择三项，涉及数量和质量两个方面的内容，本文主要针对移民居民点规划设计中，涉及建设用地标准数量的指标——人均建设用地指标和建设用地比例的优化进行探讨。

1 建设用地标准在水库移民居民点规划设计中存在的问题

1.1 人均建设用地指标与生态、经济之间的博弈

移民居民点区别于其他农村居民点，在“以人民为中心”发展思想的指导下，对于弱势群体移民的合理诉求在居民点规划设计中需得到尊重和体现，如户户通车、活动场地使用需求等；同时，居民点多位于高山峡谷区域，场址地形坡度较大，且部分水电项目向藏区推进，地域建筑就地取材，砖木结构建筑对防火间距要求较高，因此对用地的规模需求相对较高。

目前，移民居民点建设用地标准主要依据《标准》执行，新建居民点人均建设用地指标控制在 80～120 m2之间，高限为人均120 m2。因此，为了控制人均建设用地指标，采取缩减放坡距离，用挡墙代替放坡的做法；而局部高挡墙，降低了工程建设生态性和经济性。

1.2 个别指标需求和供给不匹配

在移民居民点规划中，居住用地、公共设施用地、道路广场用地、公共绿地4类用地的比例合理性值得商榷。建设用地比例的分配存在不适宜性，如对公共绿地的比例的下限值为总建筑用地的6%，从管理及实际使用角度来看该比例偏高。水库移民居民点主要以居住用地为主，且基本是以户为单位独栋低密度建设，地容积率低，因此居住用地比例高，而《标准》中居住用地比例上限为总建设用地的43%，对于移民居民点来说其比例偏低。

1.3 人均建设用地标准未考虑建设场地地形坡度的影响

水库移民居民点建设条件主要受场地坡度的影响。目前，缺乏针对地形坡度的相关建设用地标准参照；而水电工程移民居民点主要集中在山区、河谷等地，用地指标受地形坡度条件影响较大，人均建设用地指标统一采用气候分区的方式进行划分，无法满足用地指标因地制宜的要求。

2 相关因素对移民居民点规划建设用地标准影响分析

影响水库移民居民点规划建设用地标准的因素主要包括地形条件、人口规模、宅基地面积、建筑形式及使用者需求。其中，地形条件和人口规模是影响居民点规划建设用地指标的重要因素。地形条件对道路走线、建筑布局形式有较大影响；在移民居民点人口规模对公共服务设施和基础设施配套需求类型和规模不同[1-3]。影响水库移民居民点规划建设用地标准的其他因素包括农村宅基地面积标准、建筑形式和使用者需求[4]。宅基地方面各省(区、市)自行制定的农村宅基地用地标准在人均宅基地面积及制定依据等方面均存在较大差异[5-11]。民族区域移民自建房屋建筑多就地取材，主要以砖木结构形式为主，其建筑防火等级为三、四级，其防火间距在满足侧面开窗要求基础上最低不小于4 m，增加了移民居民点建设用地规模。

研究针对不同地形坡度、规模的移民居民点规划案例，结合移民安置规划的特殊性，分析主要影响因素对规划建设用地各项指标的影响。根据CJJ83—2016《城乡建设用地竖向规划规范》居住用地自然坡度应小于30%。根据《标准》，农村聚居点按规划常住人口数量，分为特大型(>1 000人)、大型(601～1000人)、中型(201～600人)、小型(<200人)四级。此次研究案例包括坡度≤10%、坡度11%～20%、坡度21%～30%等3种地形坡度及不同人口规模的移民居民点。

2.1 相关因素对人均建设用地指标的影响分析

从选取的案例比较来看，人均建设用地与地形坡度之间呈现较为明显的正相关，地形坡度越大人均建设用地面积也相应增加(见图1)。地形坡度大的居民点，为了避免大挖大填分台布局，道路仅能满足一侧入户需求，道路密度增加，且需考虑挡护工程用地，因此人均建设用地面积高于地势平坦的居民点。在地形条件、人均宅基地面积类似的情况下，居民点规模越大，用地功能越全面，其人均建设用地面积越大(见表1)。

图1 地形坡度与人均建设用地面积关系示意

同时，人均宅基地面积及户型也对人均建设用地面积的大小产生直接影响(见表1)。宅基地是建设用地的主要组成部分。一般说来，由住房、生产辅助用房、杂院、绿化用地组合而成，它们相互间有机组合，面积分配恰当。其用地指标直接影响其他多项用地指标，是当前农村居民点规划的重点。

在其他条件相同的情况下，人均宅基地面积、最小户型宅基地面积越大，人均建设用地面积越大(见表1)。居民点人均宅基地面积主要依据地方的土地管理办法变通规定执行，居民点所在区位不同，其宅基地面积大小也不同。如团山、龙讯及二台坪子居民点，主要依据《凉山彝族自治州施行<四川省土地管理实施办法>的变通规定》，人均宅基地按30 m2控制，分为3人及以下户、4人户和5人及以上户；而大石凼和双柏树居民点，则根据《阿坝藏族羌族自治州施行<四川省(中华人民共和国土地管理法)实施办法>的变通规定》，人均宅基地按40 m2，分为5人及以下户和6人及以上户。最小户型宅地基面积差距较大，分别为3人及以下户90 m2/户和5人及以下户200 m2/户。

表1 案例居民点规划人均建设用地情况统计

2.2 相关因素对建设用地比例的影响分析

案例大型、特大型居民点公共设施用地比例明显高于中小型居民点(见表2)。中小型居民点公共设施用地根据各省新农村建设标准主要设置社区管理用房、活动室、医疗室等，公共设施用地占比为3%～8%；而大型、特大型居民点公共设施用地设置参照《标准》中一般镇的标准设置，根据需求设置公共行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场等用地，公共设施用地占比为10%～18%。

表2 各案例居民点建设用地比例情况

在已实施的居民点中，移民对公共绿地的使用需求并不高。一方面公共绿地需要定期维护，需要投入一定的维护成本；另一方面，区别于城市居住区，农村居民点周边有很好的生态绿化，结合移民的生产生活习惯，需要晾晒农作物，硬质铺地相较于绿地更为实用。

在道路用地上，坡度越大，道路用地比例越高(见图2)。一方面，由于需要尽量户户通车，为了避免大挖大填，道路仅能满足一侧入户需求，道路密度增加；且为了满足转弯半径和纵坡比的需求，道路需要顺等高线布局，路线长度增加。另一方面，由于道路之间有一定高差，为了方便居民出行，需要修建人行梯步，并计入道路用地。

图2 地形坡度与道路广场用地关系示意

3 探讨适合水库移民居民点的规划建设用地标准

3.1 人均建设用地指标建议

在移民居民点规划中，建议将移民居民点规模及地形坡度纳入规划人均建设用地指标的控制因素，“分等级、分坡度”合理确定人均建设用地指标。居民点规模分为2个层级，《标准》中大型、特大型居民点人口规模大于600人为一个层级，中、小型人口规模50～600人为一个层级；按照移民居民点不同规模层级，分别按照地形坡度小于等于10%，11%～20%，21%～30%，针对性确定居民点人均建设用地规模，对于移民农村居民点，重点在于人均建设用地指标上限值的控制(见表3)。

表3 不同规模移民居民点规划人均建设用地指标建议

同时，各省(区、市)自行制定的农村宅基地用地标准不同，对于个别宅基地标准值高的区域，其人均建设用地指标应酌情提高，如《西藏自治区农村村民住宅用地管理规定(暂行)》，每户宅基地面积达到300～500 m2。

3.2 建设用地比例建议

3.2.1 农村居民点四类用地的界定

建议对移民居民点居住用地、公共设施用地、道路广场用地和公共绿地四类建设用地的计算范围进行界定。居住用地计算范围包括在基地及其四周合理间距内的用地(含宅间绿地)；公共设施用地计算范围应包括公共建筑基底占地及其所属场院、绿地和配建停车场等；道路广场用地计算范围包括车行道路、人行道路(宅前道、梯道)、非公建配建的居民汽车地面停放场地以及广场用地；公共绿地主要指满足规定的日照要求、适合于安排游憩活动设施的、供居民共享的集中绿地。

3.2.2 建设用地比例建议

在移民居民点规划中，建设用地比例是建设用地标准的主要指标，以量化的方式反映各项规划用地安排是否合理。建议按照“分等级、分坡度”优化移民居民点建设用地比例。建议的移民居民点建设用地比例见表4。

表4 移民居民点建设用地比例建议 %

规模大于600人的移民居民点，居住用地比例建议比例为58%～68%，公共设施用地控制在3%～12%；道路广场用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路广场用地比例为10%～17%，地形坡度11%～20%，道路广场用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路广场用地建议比例为15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民点，公共绿地建议比例为3%～5%，坡度11%～30%的居民点，建议比例为1%～3%。

规模50～600人的移民居民点，居住用地比例建议比例为64%～75%，公共设施用地控制在1%～5%；道路广场用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路广场用地比例为10%～17%，地形坡度11%～20%，道路广场用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路广场用地建议比例为15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民点，公共绿地建议比例为3%～5%，坡度11%～30%的居民点，建议比例为1%～3%。

4 结 语

节约集约利用土地资源是居民点规划建设的首要考虑因素，建设用地标准是控制水库移民居民点用地规模的重要依据。将移民居民点的用地规模控制在合理范围，使移民居民点规划设计更符合安置区域自然、社会、经济、文化特点，满足移民生产生活需求，这也是设计工作者一直努力实现的方向。本次研究尝试探讨适用水库移民居民点的建设用地标准，并提出相关标准的优化方向及建议，以期为后续移民居民点规划建设指标的优化提供一定参考，同时指标的优化也是一个不断实践、印证到完善的动态过程。