公民权益与政府权力的嵌合困境及其链接方略*——以合村并居为视角

吴红宇，沙家辉

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、问题的提出

合村并居运行的典型缩影是山东，其中菏泽又是较为突出的地区。以菏泽为例，当地政府以规范性文件为依据旨在通过民主协商的方式在划定的乡镇开展合村并居试点。①《菏泽市农村新型社区建设和新型小城镇融合发展试点实施意见》（菏办发〔2018〕第51号）。但在具体实践中，基层政府为完成任务指标而强行推进合村并居。为迫使村民签订搬迁合同出现了“公安机关面谈村民，乡、村领导登门教育，断电断路，门前放鞭炮，告诫可能影响子女上学”等一系列严重影响村民生产生活的激进行为。②贺雪峰.我为什么说山东合村并居是大跃进［EB/OL］.（2020-06-20）［2021-10-20］.http：//k.sina.com.cn/arti cle_1649285380_624e190400100vbvm.html?from=news菏泽在搬迁补偿标准上，宅基地使用权不补偿，正房每平方米的补贴价格为500-700元，偏房不到正房的一半，土坯基本不作价。除此之外，有些房屋还收取10%到20%的折旧费。菏泽的安置房同正房等面积置换价格在1100元/平方米，超出的面积为1800元/平方米。①吕德文.山东合村并居的真实情况［EB/OL］.（2020-06-22）［2021-10-20］.http：//k.sina.com.cn/article_1887 344341_707e96d504000wc96.html以当前菏泽地区村民平均住房面积来看，政府的金钱补偿根本无法填补新房购置费用，更不用说家装、交通、水电等额外开支。其他诸如潍坊、德州等地的合村并居“运动”其激励程度与菏泽不相上下。随着社会各界的广泛报道，山东的合村并居政策曾一度被叫停，但在全国范围内河南、河北、江苏、吉林等省份合村并居仍在推行。中央层面的发声到2021年中央一号文件的颁布才出现，文件强调“规范合村并居，不得强迫村民上楼”②中共中央，国务院.中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见［N］，人民日报，2021-02-22（01）.。2021年4月6日在国家乡村振兴局的新闻发布会上再次重申要在尊重村民意愿的基础上开展合村并居。③国家乡村振兴局.不得违背农民意愿强迫农民上楼［EB/OL］.（2021-04-04）［2021-10-22］.http：//k.sina.com.cn/article_1653603955_628ffe73020012h2m.html国家层面的发声既强调了合村并居应当谨慎、适度开展，也隐含了对当前政策运行中地方政府行政不规范的批评。

分析现实情况可以得出当前合村并居中的几大问题：地方政府基于政绩的考量而违背村民意愿的强制合并；村民因拆迁补偿严重不足而导致新房换购的资金鸿沟；地方政府对宅基地退出补偿权的刻意或无意忽视。这些问题的出现皆源自相关利益主体其目的诉求的不嵌合，其中地方政府与村民间的权益不嵌合是矛盾的症结所在。村民与地方政府间的矛盾也不是单纯的法律视角中权利-权力的对抗与链接，还包含着农民与地方政府在传统乡土社会下关系格局的破碎与修复。在以合村并居为视角来探究地方政府权力与村民权益的嵌合困境时，通过严格遵守“法治底线”来规范地方政府行政是根本手段。立足乡土社会的特点发挥自治的积极作用亦不可偏废。法治与自治相辅相成是实现新时期基层社会治理变革的重要途径。

二、礼法耦并——公民权益与政府权力嵌合的困境表现

（一）法理社会：权利-权力的脱节

合村并居的合理、合法开展是对乡村振兴的有力促进，但激进的强制合并是对村民合法权益的肆意侵害。政府的功能在于保障人民群众的合法权益，而不是以政府强力去侵害个体的权利。公民-政府间存在基本冲突的理念是17世纪宪政动荡时期的观点，随着主权持有者的转变，此种观念已泯然于历史。④［英］昆廷·斯金纳，［瑞典］博·斯特拉思主编.公民与国家——历史·理论·展望［M］.彭利平，译.上海：华东师范大学出版社，2005：13.当前法治的精神更为强调政府权力的限缩与公民权利的维护⑤周叶中.宪法［M］.北京：高等教育出版社，2016：157.，政府的一切行为不但必须以维护公民权益为根基，而且要合乎法律的限度。在没有法律依据的情况下则要遵循“公平、民主、平等、正义等法与道德的基本价值要求”⑥秦国民，王伟.制度视角下的政府管理创新［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2007（04）：86.。无论如何，公共权力的行使、公共目的的达成、社会公益的获得，不能以对特定的公民合法权益进行不合理的侵害为代价。地方政府在权力行使的过程中要切实保障村民权益的实现，以达到权利-权力嵌合的最优态。然而，以较小的行政投入来实现较大行政效能的帕累托最优是地方政府实现行政资源配置的终极目标。①杜兴洋.行政监察学［M］.武汉：武汉大学出版社，2008：210.在山东的合村并居实践中，此种忽视比例原则的激进行政必然导致村民-政府间利益分配的不均衡。由此出现的诸如断水断电、威胁恐吓等冒进的行政行为，无疑背离了程序正义与依法行政的基本法理精神，使得村民权益的保障与政府行政之间严重脱节。

政府是保障和丰富人民利益的实然主体。富含民主人权精神的宪法无不认定公民权利的保障在社会运行中处于首要地位。虽说公民在向国家移交部分权利的同时就默认国家享有一定超越权利本体的权力，但政府的行政行为也要保持必要的谨慎与克制。同理在契约精神的引领下，社会的良序发展归因于公民自愿将一定的自然权利以社会契约的形式进行让渡。②张法连，汤文华.新时代中国法治建设中的契约精神研究［J］.语言与法律研究，2020（02）：41.公民出于个体安全的考量便希望这个“社会”可以给予个体最大限度的保护。在此意义上，公民便默许了国家为实现全体成员福祉的“管理权”，此时国家权力的范畴已经超过了公民让渡给国家的权利范围，即国家的“管理权”有优先实现的特权属性，如对私物权的国家征收、征用；国家的刑罚权等。契约引领下的权利让渡是国家权力形成并具有正当性的前提。公权力机关享有的这些“管理权”也必须建立在正义、谨慎、克制的理念上，不然容易形成公权力的暴戾。政府权力与公民权利不是各自独立、互不干扰的存在，而是相互嵌合、互为表里的行使，形成了权利—权力的对角关系。在合村并居中也是如此，公权力对于政策不当的强力推进会引发社会大众的不满，但一味强调片面民主则会减损社会整体利益的获得。

合村并居的推行虽有国家政策的纲领性引导，但除了国务院2016、2018年颁布的个别涉及指导地方政府开展合村并居的行政指导性文件③《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发［2016］第8号）和《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，两者分别提出新型城镇化发展与易地扶贫相结合，促进农业转移人口就近城镇化，但也提出要注重村庄合理布局不可违背农民意志随意搞村庄的撤销合并。，在国家层面没有任何直接规定合村并居实践的高位阶法律文件。在地方层面，山东省施行的行政规范性文件《管理办法》已于2019年底失效④《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法（试行）》（鲁国土资发〔2006〕第111号），文中简称《管理办法》。，2020年初山东省大力推进的合村并居显然缺乏国家法的有力支撑。即使江苏省2020年出台了一项民政厅的规范性文件来引导合村并居的实施⑤《关于进一步依法规范农村“合村并居”工作程序的指导意见》（苏民办〔2020〕第23号），该旨在依此文件使合村并居制度化、程序化，后文中简称《指导意见》。，但毫无疑问的是从国家到地方合村并居一直缺乏高位阶法律的支撑。

法治社会下，政府与公民之间权益的嵌合以法律作为连接桥梁，但法无定法的情形使得二者的合属难以为继，继而引发农民群体的强烈不满。各地政府并没有明确界定合村并居行为的内在性质，在地方政府的视角下，其是否应该属于政府主导的土地征收还有待商榷。依照实际权益增减的观点，合村并居属于实然的、变相的国家土地征收。依照《土地管理法》进行的土地权益变动，对于村民来说是土地使用权的丧失，村民也是因此种权利的减损才获得了国家补偿的法理基础。这一切和虚拟化的集体土地所有权并不相干。物权的正当取得是物权处分的前提，公权者对于宅基地上依附房屋“毁坏”的权力基础亦源于对于村民财产的取得。宪法规定，政府取得公民私有物权的方式只能是依据公共利益的需要进行征收征用。由此推论，当前合村并居中土地权益的变动行为应属于国家征收。《立法法》规定国务院经特殊授权后的“征收、征用”立法可以作为人大立法缺失下的实施例外。就现实来看，鲁、苏、蒙、陕等地皆无可依据的行政法规来规范各地合村并居的开展。即使是江苏出台的《指导意见》也仅仅是省民政厅的规范性文件，不可以作为地方政府“征收”公民私有财产的依据。在法律供给匮乏的情况下，地方政府所作出的行政行为因极大的随意性与不确定性而缺乏公定力，使得权利-权力之间无法有效对接，有国家权力越位之嫌。地方政府的激进行政使得村民权益的保障与救济处于不平稳的运行区间，必然导致村民与政府之间的矛盾的积聚与爆发。加之相关法律文件中法定救济途径的缺失、对村民自力救济的忽视，无疑为行政权的放纵大开方 便之门，从而导致权利—权力的嵌合模式更难以为继。

（二）礼俗社会：传统格局的破裂

以权利—权力的对角嵌合看，地方政府只要在合村并居中保持最大限度的权力克制，重视法律程序与对价补偿，就既可以实现合村并居的顺利推进又可以保障村民权益不受非法侵害。现实情况则与之不同，契约精神所言之权利让渡仅是答复了公民权与国家权何种从属关系的问题。无论是鼓吹国家对公民超越性管理地位还是公民对政府权力的赋予，都是单纯地处理个体的“私”与整体的“公”。在涉及公民与政府的权益分配中，几乎还是“私”与“公”的零和博弈。传统的乡村礼俗社会在处理村民的“私”与集体的“公”时还存在另一种权益分配模式——差序格局。①费孝通.乡土中国［M］.南京：江苏凤凰文艺出版社，2017：24-33.所谓差序格局，简言之，就是石入平湖泛涟漪。个体以自我为中心，以家族血缘或人际亲疏为层级，以维护利益的大小来确定涟漪的最终范围。毫无疑问，这种差序格局下的利益维护是圈层递减和逐级涵盖的。换言之，个体的利益是根本，向外延展至家庭、本家、村落……政府以至国家、民族。若边境村民世代劳作的土地被外敌入侵，这不但侵犯了村民的土地权益也危及了国家的统治。在与入侵者的斗争中，军队的意志即是村民的意志，国家与村民在分别维护主权与土地的利益时，二者权益是相互嵌合的。此时，以村民为中心的差序圈层的最外层是民族大义与国家存亡，最内层便是村民的土地与家庭，其中国家的利益诉求也涵盖了村民的土地权益。

值得注意的是，上例中村民对国家权益的维护是村民对土地权益的直接维护中的间接达成。换言之，只要外层利益兼容内层利益，村民就有维护此外层利益的主动性。反之，如地方政府强行地推进合村并居政策，村民的土地利益与地方政府的经济利益相互矛盾，村民的差序圈层就被局限到本家或者村落，此时圈层中的村民便结成共同体去抵制地方政府的激进行政。合村并居中村民集中搭建简易板房与寻求媒体曝光便是对政府行为抵触的突出表现。当然在上述差序格局的表述中，虽着重强调了村民权益或是说“私”的方面，但这并非决然地排除了整体公益，而是强调如何在维护自身利益的同时来达成对整个圈层利益的各自取得，其核心即“公”与“私”的界限——个体利益与最外层利益的嵌合程度。由此，圈层的范围不是恒定的而是伸缩的，但毫无疑问的是形成圈层的每一级都是和个体村民利益相互嵌合的。差序格局是中国乡土社会的基本组织架构，也是国人社会行为的一般准则。②贺雪峰.差序格局与乡村治理的区域差异［J］.江海学刊，2007（04）：115.当地方政府不考虑乡土传统背景下的差序格局进而“盲目”行政合村并居时会导致地方政府-村民之间的嵌合缺失继而引起村民的过度反应。

在数千年的历史绵延中，基本上历朝历代在土地利益分配上都是肯定了农民对于土地利益的剩余索取权。有学者统计，在封建时代国家向农民索要的土地利益不超过总产值5%，而农业剩余的绝大部分由农民占有，或在农民与地主间分配。①贺雪峰.治村［M］.北京：北京大学出版社，2017：240-242.对于农民而言，土地权益的占有是抵御社会风险的有力保障，较低的国家索取维持了国家-农民间的正向关系。这不但是历代王朝百年国祚的根基，也是文景之治、开元盛世等强盛时代出现的基本前提。另外，自秦汉以来，公田、私田的划分对于农民皇粮国税意识的培养也具有正相关关系。纵观我国社会历史，仅因国家财税收缴问题而引起的农民起义只占少数。即便是在新中国成立以后，对于农业生产中上交国家、集体一定份额之后的余物自留政策也相当于给予农民对土地利益的剩余索取权。正因此该制度在极大提高农民生产积极性的同时也为国家建设提供大量资源积累。经学者调研在国家取消农业税之前，村民虽对缴纳数额持不同意见，但对是否上缴则普遍认可。②吕德文.乡村社会的治理［M］.济南：山东人民出版社，2013：210-218.

就政府对于农民财产利益的公共取得，在绝大部分历史时期政府（国家）与农民都保持着良好的嵌合关系。不可忽视的是政府向村民索取的利益仅是较低限度的，而政府在此时扮演着“保护型经纪人”的角色。但是近些年来，随着土地价值的迅速攀升和城市化发展的供地紧张，土地交易成为地方政府财政的顶梁柱。此种“土地财政”因闲置土地面积的有限性致使其天生不具有可持续性，一旦过多地依靠此种财政模式将导致财政转型的举步维艰。当下我国没有土地产权交易制度且法律对于宅基地使用权退出补偿机制也处于忽视状态，这便为地方政府“土地财政”的延续提供了温床。“赶农民上楼”的激进合村并居便是此种不可持续性“土地财政”的延伸表现。地方政府对于“土地财政”的过分需求而大量地榨取农民土地权益，村民原本的土地利益剩余索取权荡然无存。传统的“保护型经纪人”角色下的政府与农民的交易模式被打破，换之而来是无限索取的“赢利型经纪人”政府。此种政府肆意专断的“赢利型”模式使原来良好的政府-村民嵌合关系被打破。遂以山东合村并居“运动”为导火索，一场场“上楼”与“反上楼”的拉锯战在各处打响。

三、法治视野——合村并居中公民权利保障的表征

（一）迁徙自由：应有权利的赋权忽视

迁徙自由闪烁着基本权利的光芒，任何基本权利都包含防御与收益两种功能。③王理万.迁徙自由的规范结构与宪法保障［J］.政治与法律，2017（04）：80.防御功能一方面是公民可以积极自由地选择迁移地，另一方面是公民免于消极地被迫迁移。立足迁徙自由中防御权的积极面，在当前国情与合村并居的实践中村民是不享有的。这种不享有体现在两个层面：一般层面，源于迁徙自由宪法纳入的“遗漏”；特殊层面，无论村民是自愿抑或被迫参与合村并居，公权力者从未赋予村民选定何处为新迁入地的权利。环视防御功能的消极面，村民被当地政府的想法所左右，其实际并不享有免于消极被迫迁移的权利。再者，迁徙自由除了防御权的属性外更多地体现为要求迁入地政府给予同等待遇的属性，此种便是收益权功能的体现。这种功能主要关注村民自由迁移后与迁入地居民的权利平等享有的问题。在合村并居的视角下，村民在被动迁移中除了保持待遇不变动外，还应享有一定的超越性收益。将被动迁徙与主动迁徙相比较，在人的主观意志和内在目的层面是截然不同的。理性经济人的判定使人在其个体满足层面成为自利性的最大体现①高鸿业.西方经济学（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：22.，换言之，任何理智的人都是以利益为导向的存在。一般来说，村民的迁徙模式应当是为了切身利益的增进而主动地变更居住地进而获取更多的经济、社会效益。但合村并居却非村民的主动为之，它是地方政府为实现农村经济发展、压缩地方基层管理成本、引领新型城镇化建设等社会公共化目的达成进而要求村民改变原始居所的行政举措。一般认为公共目的的实现在给社会带来整体效益的同时必然会增进个体的福祉。但是个体效益有其独立存在的空间，不能简单地认定社会效益的获得就是个体效益的集合。个体效益满足的匮乏也为合村并居中政府给予村民金钱补偿提供了理论依据。这里所言的补偿应该是政府对于迁徙自由权利干涉的补偿——也就是被动迁移的超越性收益——但不是物权变动带来的补偿。显然在我国迁徙自由入宪不可预期的背景下，对迁徙自由权利的侵害补偿也就失去了提请支付的可行性。然而在功能分析的视角下，迁徙自由权可以为参与合村并居的村民提供必要的权益保障，以钳制国家权力对公民权益的过度侵入。

平等权根植在两个方面：一是平等自由原则，二是实质平等和形式（差别）平等。那么迁徙自由在实质抑或是形式平等的天平上到底偏重何方呢？迁徙自由的价值内涵除了是否迁移、迁往何处的自由选择权外还包括迁入地的平等社会待遇。迁徙自由核心的宪法内涵是表征人体行动的平等。若坚持迁徙自由中平等待遇的享有，无疑迁徙自由更多地体现着形式平等的权利内涵，即每个人都可以按照自己的意愿能够平等地行使权利。有些学者从迁徙自由依靠身体自由地存续而存续②王世杰.钱端升：比较宪法［M］.北京：商务印书馆，2010：97.、迁徙自由是人身自由的表现③王广辉.比较宪法学［M］.武汉：武汉大学出版社，2010：143.、迁徙自由归属于人身自由的组成部分④何华辉.比较宪法学［M］，武汉：武汉大学出版社，2013：222.，等观点出发认为迁徙自由是人身自由的子权利。人身自由主要的表征是形式自由，也就是形式平等。那么其子权利——迁徙自由——作为个体在选择居所地时不受外界干涉的权利，也应该着重体现不受差别对待的性质。这么看来，迁徙自由更偏向形式平等的一方。形式平等作为一种无差别的平等，不受其他外界因素的干扰。既如此，村民便有依靠个人的自由意志选择是否参与合村并居的绝对自由，无需被迫接受国家公共利益的牵制。即使村民接受了合村并居的政策，依靠权利平等的有关要求，权益损害与权益补偿则需要平等考量。那么对于搬迁后宅基地使用权的丧失则要填补，房屋的补偿数额和实际价值便要对等。城乡居民在面对公权力主导的迁移时，其补偿范围、标准亦应当趋同。立足平等权的性质，迁徙自由所体现出的对村民权益的维护是其他权利所不能替代的。

（二）私有财产权：实有权利的保证缺位

从《宪法》第10条可引申出村集体享有宅基地所有权。对农民而言宅基地的价值本源是土地使用权。山东的合村并居所涉及的土地恰好是村民宅基地的使用权。从权利外观看，宅基地复垦后的所有权仍归村集体。然而土地的实际使用权益已经从宅基地使用权变更为耕地使用权。又因我国严格的耕地保护政策，耕地单一的使用方式所产生的期待利益明显逊色于宅基地使用权。此种权益减损可以从以下两个方面谈起。其一，新颁《民法典》为契合农村土地流转的大背景，取消了耕地使用权设立抵押的排除规定，为耕地使用权抵押提供了法理空间。此种变动虽是为了最大程度地激发土地的产出功能，但因抵押登记而附加的商事交易功能完全被实际经营者所垄断，村民对土地利益获得也仅囿于流转对价。其二，2018年起以“三权分置”为核心的农村土地改革在全国铺开。宅基地因使用权属性和金钱属性的合并使之成为村民的隐形福利。合村并居的推进令宅基地使用权向耕地使用权变更，此时村民基于“三权分置”的抵押权则宣告丧失。当前法律规定下，宅基地使用权具有极高的金钱价值，地方政府的行政强力无疑是对村民现实利益的损害。产权变动、公共利益、程序正当、安置补偿构成了我国土地征收的基本要件。其中，产权变动是土地权属移转的核心，另外三项则突显对相对人的权益保障。立足权利变动的外观，合村并居中土地权属的变动并非村有土地向国有土地的转变。但是土地所有权外观权属的稳定并没有准确反映出权益增减的异化。当前土地制度下，虚置化的土地集体产权并不能为个体的村民提供权益产出。只有村民实际享有的使用权才是一切现实的、期待的权益来源。即便是国家主导的农村土地征收也是对村民土地使用权的收回，村民由此获得国家补偿的法理基础。观之合村并居，村民宅基地使用权的丧失与土地征收中的权属变动相一致。虽不能直接认定合村并居是一般意义的土地征收，但起码是变相征收。

在合村并居中，权利的直接变动是宅基地使用权以变相的土地征收变更为耕地使用权，村民房屋的所有权被国家取缔转化为金钱补偿。无论是宅基地使用权还是房屋所有权都归属物权领域，属于村民的私有财产权。对于私有财产的国家取得，《宪法》第13条已作此种表述：国家可以立足社会公益的达成，通过价值补偿的措施而获得公民的私产。另外，《宪法》第51条概括式地表述了公民权利行使的界限，即自身利益的达成不得以损害国家、社会、他人的权益为代价。《宪法》第53条则重点强调了公民遵守国家法律法规的义务。由此就形成了一个“公民权益→国家利益”的闭环结构。此种结构可如此理解：国家为了社会公益而对公民财产权进行国家取得。虽然公民享有财产权的宪法保护，但是不得以此种保障权的行使来要求国家停止该财产权益的国家取得。因为公民负有容忍国家依法征收、征用的义务。此时公民不具有拒绝国家行为的权利，只有被动接受补偿的权利。将此闭环结构类型化在合村并居中，即：地方政府为了公共利益的实现，迫使村民退出宅基地与房屋，村民对此只能接受并获得国家补偿。但若不接受，即使提起诉讼也仅是起诉在合村并居中公共利益导向性的显著缺失或补偿范围过小，并不能诉讼合并行为的本身，即无论合村并居中社会公共利益价值量到底如何，公民都不具有直接阻却该行为发生的权利。

回望各地的合村并居，地方政府与村民达成合意进行合并的情况鲜有之，村民对合村并居是否开展的选择自由权亦是不存在的。国家利益导向性的“公民权益→国家利益”闭环结构是权益的单向流动，这与公私权益紧密耦合的初衷相背离。国家权力的限制和公民权利的保障是民主实施的两股力量，但二者并非并驾齐驱，公民权利的保障则置于首要地位。因此便要求国家不能是无限控制社会的力量，国家权力的行使要以服务人民为正当。即便当前的合村并居能做到权益损失的绝对填补，但也是违背村民自由选择下的“强制”合并，这无疑与财产权的保护格格不入。国家全能主义是当前社会管理的基本模式。此种模式突出表现为国家权力机构可以随时、任意地控制或管理社会架构的每个阶层。①章高荣.类全能主义：对中国国家社会关系的一个整体性理解［J］.经济社会体制比较，2018（06）：79.而人民政府的定位则明确了此种“管理或控制”是服务性而不是营利性的。因此地方政府应当注重对于民众的私权利保障，而不是以公权的强力去肆意干涉私权的享有。合村并居中虽对房屋的灭失给予了经济补偿，但终因补偿力度的有限和宅基地使用权的补偿忽视而致使地方政府行政行为对于宪法的权威缺乏尊重。对宪法权威的忽视显然与民主价值相抵触，宪法的本质就是对于公民权的最大维护，过分强调国家权力是与民主精神相违背的。

四、自治革新——公私权益链接的新样态

（一）村“两委”职能实现的衰退

在合村并居中村民即便可以通过行政诉讼来诉求损失填补，但也不具有阻却地方政府激进行政的可行性。地方司法机关面对——地方政府为完成合村并居任务而提出行政命令对基层公务人员实行“包干到户、绩效考核”①吕德文.“合村并居”是一个中性词，不存在“地域歧视”［EB/OL］.（2020-07-07）［2021-11-10］.https：//www.guancha.cn/LvDeWen/2020_07_07_556560_s.shtml——的行政措施往往是缄默的。地方政府为了行政任务的达成又不可能主动撤销已下达的合并任务。村民在面对地方政府的强势权力介入的过程中只能被迫地接受。总的来说，在地方政府与村民的关系中，地方政府恒定地处于管理的一方，将权力的触角深入到社会基层，但是现代法治社会的共知是：政府（国家）不是无限管理社会的工具。

现代法治社会存在权力的两层分配。一层是国家权力的横向分配，核心是权力-权力的平衡，避免了单个国家机构权力的过分集中。权利-权力的划分是国家-公民之间权能享有的二元配置属于另一层的纵向分配。在权利-权力的分配中，最关键的是国家参与社会管理的最下限。在这个限度之后国家不再以强调国家管理而是转向对自治管理的尊重。当前我国依靠基层自治制度将国家管理与自治管理相分层，以期实现二者间的最大权益嵌合。但遗憾的是，宪法等相关法律对于基层自治的制度所期待的功能——维护村民集体权益——在合村并居中并没有显著的正向发挥甚至是逆向发挥。究其原因除了自治制度运行保障的缺乏外，村“两委”的利益导向性地偏转实为根本。在乡村社会中，村“两委”是村民权益的维护者和村民诉求的发声者，扮演着“村民-地方政府”间信息传递的平台，是村民利益的代理人。代理人的利益导向性直接关系到地方政府与公民间力量对比的平衡性。《村民委员会组织法》规定村委会应履行维护所辖村民合法权益的法定职权。在面对合村并居这类属于村民权益范畴事项时，村委会应积极发挥村民代理人的作用与地方政府角力。在实践中我国村级权力配置是村委会与村党支部并用一套组织架构，村委会成员与村党支部成员严重重合，上级党组织或本村党支部的决策有可能干扰到村民基层自治的实践。另外，由于行政权的过分下移，村“两委”已经逐渐变成地方政府的“派出机构”，其独立实施基层民主自治的功效在淡化。乡村振兴的实现与国家治理方式的进格都需要公共力量的介入。又因为在公共事务中我国政府以“无限政府”作为基本样态，其政府的全能性必然涉及社会生活的各个角落。但事物皆有两面性，此种组织形态实现了新时代的政权下乡，但其弊端也在应对地方政府的激进行政——合村并居时暴露无遗。对此无论是应对合村并居带来的权益损害，还是立足乡村振兴的总体目标，探索一套具有中国特色的乡村协作管理体系已经势在必行。分析秦朝什伍制度、民国新县制以及公社制度中忽视国家—公民间纵向权力分配的历史教训，以及在当前合村并居中因为国家治理改革与村委会行政化严重而导致的村委会职权的式微。不难发现，这些矛盾皆是源自地方政府对于基层代理人的单方面选择。因此除了加速出台政府行政程序法和强调村委会职权实际行使外，应当考虑构架一个新型的完全体现村民意志的代理人机制使其协同村委会管理乡村。

（二）民意代表：新乡贤机制的引入

自汉初设立“三老”制度以来，国家纵贯的管理体系就出现了分层，这种分层一方面导致了国家-民众之间的中间阶层—乡贤的出现，另一方面也开辟出传统乡土社会的自治模式。因为内生的差序格局与国家—民众间仅存的税收关系导致国民家国意识淡薄，再随着近代以来社会环境的变革使乡贤向土豪劣绅转变。最终乡贤治理在以中国共产党领导的数次土地革命中被彻底根除。乡贤机制的消亡其实也是新中国对于基层代理人选择的结果。在新中国成立以来，经历了国家代理人—公社制度（1958—1983）、人民代理人—村委会（1987至今）两种模式。当今国家的宏观治理要求“政权下乡”，村委会势必成为“半”级政权；而基层自治又依靠村委会作为实现平台，使得权力的纵向分配发生缠绕。其中，以山东的合村并居为例，表层是地方政府和村民之间的权益对峙，实质是村委会在实现政府职能与自治职能间的摇摆。因此发掘中国传统基层治理经验，重新审视乡贤机制使之成为地方政府—村民间的链接环节具有显著紧迫性。需要注意的是建立新乡贤并非否定村委会的作用，村“两委”仍然是村级的自治管理组织，只不过在内部事务上村“两委”的某些决定要和乡贤团体的意志嵌合；在外部事务上，诸如合村并居，村“两委”作为链接政府与村民的平台要随乡贤团体以及村民全体的意志而行动。

国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。①费孝通：乡土重建［A］，费孝通全集（第五卷）［C］.北京：群言出版社，1999：36-42.这是对帝王统治下国家-基层间联动机制的描述。乡贤（乡绅）作为底层治理的一环在维护基层社会稳定、平衡官民矛盾，处理平民内部纷争中发挥着重要作用。在封建王朝结束之后乡贤并没有随之消亡，而是隐匿于乡村成为“村老、民营企业家”等。在新时期具有文化、知识、奉献精神的新乡贤可以激发村民自治的内生动力，汇集村民的心声，以传统的农村风俗习惯为依托，积极引导和协助村民以更妥善、更高效的方式向地方政府表达诉求。在新发展中新乡贤应进一步形成一个完全表达村民自我诉求的组织—乡贤理事会，成为新乡贤参与乡村治理的平台和整合新乡贤治村资源、统合行政力量和村民自治力量的基层自治组织。②陈寒非，高其才：新乡贤参与乡村治理的作用分析与规制引导［J］.清华法学，2020（04）：9.在“村民—乡贤—政府”的链接结构中，汇集村民利益诉求的乡贤委员会是具体的表达主体，“乡贤→政府”则是诉求的实际表达环节。诉求表达主体与诉求的实际表达之间需要一个公权性质的链接平台，此时村“两委”应再次作为村民与政府之间的链接通道。在此模式中村“两委”仅作为村民与地方政府谈判的平台，可以最大程度地剥离村“两委”因上级指导而产生的对村民权益保障不足的影响。从而形成村民将自己的意愿诉说于由乡贤构成的乡贤理事会，再由乡贤理事会通过村“两委”这一平台和政府进行商谈的公私权益衔接的新路径。

（三）程序正义：新乡贤功用的发挥

为规范公权力的行使，程序正义与民主协商就显得格外重要。然而农民在与政府协商的过程中处于天然的劣势，只能作为价格的接受者。③吴群，李永乐：土地征收利用过程中福利与效率分析［J］.农村经济，2008（01）：18.因此选取适格的民意代表组织，来代表村民与政府协商、争诉便显得格外重要。在“村民—乡贤—政府”的链接结构中，乡贤（乡贤理事会）作为村集体中具有较为突出才能的成员，有代表村民参与地方政府协商的天然适格性。在合村并居中的具体实践中应具体表现在以下三个方面。

1.通告与事前商议。程序正义要求涉及公民权益的重大行政行为的做出要以告知民众并进行民主协商为前提。合村并居是关乎村民迁徙、土地与房屋权益变动的重大行政措施，必须遵循程序正义的要求，要预先进行调研、通告、协商。村民作为权益变动的实际承担者必然是参与政府协商的一方，但个体的村民无论从力量还是从参与效率的角度讲都不适合单独与政府角力。此时，率先形成村民内部决议和选出代表组织则应是关键。合村并居涉及全村居民的利益，必须以最能广泛体现村民意愿的机制来形成是否参与合并的决定。按照基层自治的权力构架，村民会议应该充当表决机制并讨论各项具体项目。一般来说，产生于村民会议的村委会应当恰如其分地作为代表组织履行其职责，但是村委会自带的行政权能又对能否完全履行村民会议的决定产生了不确定性。对此应以“乡贤理事会+村民代表”为框架组建民意组织形成民意组织与政府直接协商、村“两委”从中调和的模式。这种模式一方面充分地践行了村民会议的决定，另一方面又可以在村民与地方政府之间形成良性互动。当然，协商的前提在于地方政府对于村民意见的尊重。就合村并居而言，村庄的选址是农民基于利弊权衡而自由选择的结果，不涉及国家的强制力干涉并彰显着公民的自然权利。国家的形成已经将公民纯粹、不加干涉的自然权利压缩到最小的基层角落，因而不能再将统治的触角延伸到最后的自治领域。因此对于合村并居的决定权应该主要赋予村民，而不是地方政府。

2.合并进程中的诉讼救济。合村并居的本质应当蕴含着公民权益和国家利益的双向流动，即村民将土地权益移转于国家，国家则提供合理的对价补偿。就山东的现实情况来看，地方政府过分地运用行政权能，迫使村民在不对等补偿的情况下出让土地、房产权益，这无疑是公权力对于私权的侵害。由此，以行政诉讼作为村民向地方政府控诉以维护自身合法权益的连接桥梁是必不可少的。虽地方政府没有明确指出合村并居的可诉性，但激进的合村并居在事实上侵犯了村民的土地权益、财产权益、迁徙权利，应当不可否认地用行政诉讼的方式平衡村民与地方政府之间的权利义务关系。地方政府作为行政诉讼的适格被告无可争议，而适格的原告则要具体考量。《村组法》与《民法典》不但赋予了村委会独立法人资格还规定了其维护村民合法权益的义务。如果让村委会独自担任原告资格，恐难以胜任。再者村民对于合村并居的态度可能大相径庭，先由村民会议形成集合意见，再由村民代表+乡贤作为原告的模式较村委会单独做原告可能更具优势。

3.合并完结的事后保障。乡村社会形态的自然转变是社会经济发展的继发结果，但公权力的介入加速了此种转变的自然进程。村民在面对新类型城镇化时因“农工差异、城乡差异、家庭差异”①朱守银.影响新型工农城乡关系构建的几个基本问题——基于“合村并居”实践和讨论引发的思考［J］.理论探索，2021（02）：85-86.等多种因素的袭扰，恐难以适应新生活。依照多元化治理的经验，地方政府应开展多元联动矛盾解决机制、设立新型社会综合服务中心、构架村民协助平台以帮助村民解决工作生活问题。村“两委”要厘清“政府”职权与基层服务义务间的界限并同相关基层服务组织协同管理。对于因“上楼”生活、长途耕作而产生的额外开支，地方政府应当给予适当补偿。总之，要保障居民生活质量不降低，长远生活有保障。