治理异化：农村发展内卷困境的一个解释框架

张红阳 魏长青

一、问题提出：“小乡村对接大国家”的内卷困境

社会治理是最具中国特色的社会学概念之一①李强：《抓住中国社会学发展的主脉络》，《人民日报》2016 年8 月29 日。，作为社会治理组成部分的乡村治理在中国现代化实践中也受到格外的重视。伴随新农村建设的不断深入，尤其是党的十九大提出乡村振兴战略之后，中国的农村工作取得了长足的进步，乡村治理成效惠及全国亿万农民。然而，在国家高度重视农村发展的背景下，乡村治理并不会自然而然地顺利而有效。“小乡村，大国家”向来都是学界普遍关注的问题，“大国家”也非常希望有效对接“小乡村”。但是，由于乡村治理不够有效，在惠农政策具体的落实环节，存在着落实不够有力、收效不够理想等“最后一公里”的问题，导致农民自身的利益诉求无法与自上而下的项目意图有效对接，甚至发生项目乱象和项目冲突。②夏琼：《农民利益追求与农村社会冲突——关于农村部分“进村”项目的思考》，《学术界》2015 年第3 期。这意味着，在当前全新的、前所未有的历史条件与政策环境下，由于乡村治理难以科学、民主和高效运转，很多地区陷入了“有增长无发展、投资低效益”的内卷化困境。

“内卷”是农村社会学的经典概念。黄宗智教授作为“内卷”的汉语引入者，在先后出版的《华北的小农经济与社会变迁》（1988）和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》（1992）两书中，对华北和江南两地以至整个中国农村的经济和社会问题都做了详细的分析，并提出“没有发展的增长”是中国农村始终无法摆脱贫困的根源。对黄宗智当年提出的内卷的核心理解便是“没有发展的增长”，他认为“没有发展的增长与有发展的增长之间的区别对了解中国农村贫困和不发达的持续来讲是极其重要的”①黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局，1992 年，第12 页。。当然，当下的农村发展已经与黄宗智教授当时的分析背景发生了根本性的变化，但如果从投入产出比的角度，即从国家的大量投入与产出效益相对不够理想的角度，内卷的问题还是依然存在的，即项目投入的数量和密度持续增长而供给的效能却一直难以提高。

在国家投入低的情况下这种内卷问题产生的消耗尚且有限，破坏性可控，然而在新时代乡村振兴背景下，国家向乡村投入的资源越来越大，内卷问题不解决，大量的投入陷入低效运转的内卷困局，会造成极大的资源浪费，引发农民的不满。当前乡村发展过程的内卷困境典型表现有哪些？这种困境是怎样发生的？根源是什么？如何走出内卷困境？这些都是亟待探讨的问题。

二、内卷困境的表现：进村项目低效运转

本文希望通过考察项目进村情况，深入分析乡村发展中的低效内卷。在21世纪初“项目进村”“项目治理”还只是政府行为的一个方面，近年来则逐渐成为各地政府行为的主要模式，这种现象被很多学者称作“项目治国”或“项目治村”。为全面深入了解乡村治理中进村项目面临的问题，笔者在燕城村②按学术惯例，对地名、人名进行了技术处理。驻点调研3个月，专门向该村村民，特别是有一定权威的老党员和常住村民了解项目落实情况，为本文获取了大量有关进村项目运转的访谈录音与文字资料，充分地保证了田野调查资料的丰富与翔实。华北燕城村作为典型的北方农村，自2005 年以来，几乎每年都有专项资金支持当地建设，然而效果并不理想，甚至出现了进村项目“一条龙”式腐败。③2016 年，矿市纪委联合检察机关查处古商营镇（燕城村所在镇）政府工作人员行贿、市林业局有关负责人员滥用职权、受贿案，共查办涉案人员10 人。这是一起从市直主管部门、镇乡主管领导到一般干部和村干部的“一条龙”式腐败案例。调研中发现，燕城村存在着进村项目“无用、不实用，不及时、不落实，不适用、不科学，有前劲、没后劲”等情况，这些问题在总体上均反映出“项目进村”的“最后一公里”问题。

（一）项目的“无用”、不实用

有些与农民生活并不密切相关、农民需求并不强烈的项目被急匆匆地上马，被农民抱怨为“无用”“不实用”。地方非常看重的项目，反而被视作“无用”的工程，当然此处的“无用”并非没有一点实际意义，而是农民根据当前阶段的生产生活现状认为某些项目价值不大。这一方面是因为他们相应的生活习惯还没有形成，另一方面则是这些项目在他们看来并不实用，还有更重要的项目需要落实。据中标公告，2017 年3 月，《矿县乡村人居环境改善项目燕城村污水管网及污水处理设备工程》总中标金额为161 余万元，一百多万元的数额在燕城村农民看来非常庞大，但是因为深觉此项目与其改善生活关系不大，很多人认为这是一种巨大的浪费。

现在村里的好多项目和我们老百姓关系不大，你说这个污水工程要花那么多钱，有什么用啊？当然也不是没有一点用，可能国家觉得应该保护环境吧，但是我真的是感觉还有比这项目更有用、更急迫的项目需要上马。污水处理之外农民更关心的问题没有受到足够的重视。（访谈，YCCCMQX20170826）

的确，在农村未来的发展方向上而言，污水集中处理是非常有必要的，但是在当前尚存在大量农民更为关心的问题（如自来水工程、垃圾整治）没有得到解决的情况下，将如此庞大的国家资金用于此类工程，农民并不满意。进村项目“吃力不讨好”的原因往往就在这里，很多政府急切推动的项目并没有回应农民最迫切的诉求，反而消耗了大量国家资源。国家意图与农民需求之间出现了偏差，限制了项目效果的最大化。项目进村还是应该重视农民的主体性，关注农民的心声，尊重农民的需求，否则容易导致供给与需求之间的断裂，这也是当前项目进村效果不理想的重要原因之一。

（二）项目的不落实、不及时

上文已经提及，有一些项目对于改善农民生活状况具有积极意义，农民也非常期待，但却未能得到落实，或者落实不够及时，导致农民对村干部有抱怨与对基层政府的不满。例如，自来水工程得不到及时落实，且历经挫折。虽然燕城村家家户户都有一口水井解决用水问题，但是自来水工程随着地下水水质变差依旧非常有必要。近年来，由于矿市钢铁企业用水量巨大，地下水水位、水质明显下降，浅水层已经变成了有异味的“苦水”，依靠自来水工程获取深层地下“甜水”是村民迫切的诉求。

村里的自来水工程，2013 年花了100 多万，没通水。2016 年又花了100 多万，勉强能吃上水。两次一共花了300 万左右，整个村子就180 多户，平均一户相当于花了近2 万块投入到工程里。这2万如果用于自家打一个深井绰绰有余，而且每个房间都能供水。很多工作做得不太切合实际，上面钱没少花，群众实惠没得到，怨声载道。（访谈，YCCDSYHYS20170903）

村民普遍支持加快建设自来水工程，尽快吃上深水井里的“甜水”，以及早告别吃“苦水”的局面。但是这一民生工程，却引发农民不满。自来水工程前后建了两次，第一次的工程连深水井都没挖，抽水装置也没有购置，铺设的管道全是不能用的劣质水管。水龙头摆在农户大门口当作检查的摆设，被曝光之后才得以重新拨款再次修建。可惜第一次拨款资金被浪费，再次修建的效果也不甚理想，因为几乎没有村民相信自来水工程能够正常落实，大多数村民还是将水龙头置于大门口，而燕城村家家户户都有大院子，日常用水非常不便，只有少量农户自掏腰包进行了改造，将自来水引入院子或厨房中。

（三）项目的不适用、不科学

有一些项目初衷很好，但在实施之后会发现其实可能并不适合在华北农村使用，设计本身也不够科学。而为了配合基层政府对项目的推广，村里不得不“硬着头皮”上项目。有时也的确无法预先判断出一些项目的后续影响，在项目建成后才发现尚有不切合农村实际的元素。

切合实际的，老百姓确实需要的，这些工作做好了，老百姓才会认可。比如，修路、装路灯这是需要的，建房补助也是需要的。其他的比如抽水厕所、污水集中处理，还有强行把村民的围墙统一标准样式其实都不是群众急切需要的。（访谈，GSYZZFZLH20170705）

燕城村推动旱厕转水厕改造之后，北方农村冬季室外气温过低，抽水厕所仅在非冬季能正常使用。这样就造成在夏季推广的抽水厕所到了冬天才被发现其设计并不适合当地气候。另外，因水压不足厕所冲不干净，村民普遍反映不太好用，厕所清理的问题也随之而来，农村没有城市中的下水道，当储粪池无空间可用时，处理起来非常麻烦。因此，将农村旱厕改造成和城里一样的冲水厕所，使农村厕所远离恶臭、不卫生的尴尬，本是一件好事，可是在推广中出现的各类问题导致本来得到拥护的项目因为设计的不适用、不科学，被村民诟病。同时，有的项目过于要求统一规划，没有征求群众意见，丧失了地方特色与传统风貌。相关部门应该吸取经验和教训，在“改房、改水、改路、改厕、改厨”等与农民生活息息相关的领域，最大可能尊重农民的主体性，以农民为中心去确定项目、设计项目、落实项目。

（四）项目的有前劲、没后劲

“有前劲、没后劲”指的是很多项目开始建的时候热火朝天，后期的维护与长效性却无法得到有效保证。例如，燕城村太阳能电池发电项目在落实后却无法发挥最大效用，一方面是由于惰性造成很少有人学习使用方法，也不愿投资电线将电流引到房内；另一方面是在建设后并没有相应的跟踪服务长效机制，确保电池板的有效利用。有一些电池板被置于农户大门旁的果树后，无法接触阳光，也是无人负责。项目“有前劲、没后劲”的情况同样危害非常大，出现这个问题的原因在更大程度上并非项目本身的技术问题，而是对项目的管理问题。这便说明，如果技术没有问题，管理出了问题，项目依旧无法得到群众的认可。

三、治理异化：乡村治理低效背后的“暗力量”

项目进村在实践中遭遇的问题，映照出的是国家治理体系与基层自治体系衔接失衡的问题，反映了治理能力与效能并未在资源输入增长的情况下同步优化。农村发展中的低效内卷困境，说到底其实是治理的低效困境。

为什么在当前越来越强调社会治理现代化、基层治理组织和制度越发完善、国家投入资源越来越多的背景下，社会治理的问题却又凸显出来了呢？笔者以为根源在于存在一种结构性的消解力量，其可以用来解释治理低效的问题在各地比较普遍存在的现象。解决不了这个根源问题，一味强调社会治理的“应然”做法，是没有太大意义的。就以强调村民参与为例，既有研究几乎都会提出要加强村民参与，完善村民参与机制，国家的政策也反复强调这一点。但现实中，为何村民参与在一定程度上无法得到保证？这就需要找到问题的根源，探究清楚是什么在消解乡村治理。

根据以往的研究，乡村治理异化可以被界定为：乡村治理的主体、规则、关系、行为、目标等诸多要素偏离初衷，甚至走向反面的危险情况。不同于私人领域的人情异化、婚姻异化等现象，治理异化是一种典型的公共领域的社会议题。乡村治理一旦异化，治理目标与治理初衷发生严重偏离，本来应该作为治理者的一方反而走向治理对象的对立面；作为治理服务对象的农民反而成为利益受损的一方，无法增进福祉。在治理异化的作用下，反复强调的基层治理现代化、消耗甚大的资源投入都会被大打折扣，不仅无法带来益处，还可能对乡村治理和发展造成严重的破坏。

可以说，治理异化犹如一种消解正能量的“暗力量”，而且附着性、顽固性很强，是破坏整个乡村治理生态系统的根本症结。燕城村治理中所发生的乱象仅仅是治理低效的表象，背后真正发挥作用的其实是治理异化。如果不从根本上消解这种“暗力量”，这股力量将一直伴随着治理全过程，也即意味着，治理低效的问题将一直得不到根本解决。燕城村治理乱象的问题其实上级政府早已经高度重视，但近十余年一直没有真正得到解决，其危害性和顽固性可见一斑。

（一）治理主体的异化

乡村治理主体异化主要是指某些基层政府、自治组织等治理主体从乡村治理的服务者异化为“谋利者”，在治理异化体系中居于最根本的地位。基层干部的利益诉求会极大地影响项目开展方式。①李祖佩：《“新代理人”：项目进村中的村治主体研究》，《社会》2016 年第3 期。在有些地方，乡村社会公共权力的行使者背离“公共利益”，公权异化为私权，使公共权力成为其谋取私利或政绩的工具，这需要引起高度警惕。少数地区的基层政府和基层组织因自身的异化，以“谋利”为取向而非以“服务”为己任，进而导致三农政策很难被落实到位，农村社会秩序、市场秩序和治理都受到了冲击。②李昌平：《再向总理说实话》，北京：中国财富出版社，2012 年，第41 页。基层政府和官员的袖手旁观以及村干部的利己和失信行为，使得国家以高昂的成本推进乡村建设。③田雄、曹锦清：《县域科层组织规则与农村网格化管理悖论——以长三角北翼江县为例》，《现代城市研究》2016年第10 期。加之基层矛盾错综复杂，部门利益尾大不掉，部分治理主体之间甚至组成利益联盟在落实上级政策时搞变通，在项目推进过程中想尽各种办法为己谋利，甚至将危房改造等民生工程利益化，损害了国家和群众利益。因此，在主体异化的情况下，项目成功的前提只能希冀于项目的承接组织具有清廉的“品格”与相应的治理能力，如果缺乏这个前提，进村项目就面临着异化的风险。

在乡村社会中，匮乏的部门资源、远离政治中心的现实、高度地方化的关系网络都导致更容易发生基层治理主体异化的现象。如果村集体内部存在派系化和小微腐败行为，便会加剧这种异化。治理主体一旦异化为自己或本部门谋利者，便会使权力异化为个人或者部门利益的工具，成为可以随意支配的资源。于是，本来利用权力为农民谋福祉的基层权力行使者，反而成为缺乏农民立场的异化者。

治理主体的异化是居于根本地位的异化，往往会让制度的执行变形走样。赵树凯特别提出了制度异化，制度异化是制度设计的目标与制度运行的结果发生背离，内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒置。④赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2010 年，第281—283 页。他指出，如项目竞标制度、小微权力清单制度很难对相关的治理参与者予以规治，那么无论制度多严谨，总会存在被“钻空子”的风险，最终还是会被别有用心的人所利用，或者被予以悬置，无法发挥功能。

（二）治理关系的异化

乡村的治理具有自治性质，在乡村社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是农民依法直接行使民主权利的重要方式。此外，农村是熟人社会，治理主体和村民也理应是一种沟通比较方便、关系比较融洽、感情比较深厚的状态。然而，乡村治理关系的异化恰恰体现为村民往往很难真正参与和监督乡村治理实践，治理主体和村民之间缺少沟通和信任，关系紧张，难以建立起有利于良性发展的协作关系。

治理关系的异化归根到底还是治理主体的异化。某些治理主体并不希望村民过多介入公共事务，无论是基于民主意识淡漠的原因，抑或为了便利工作开展的原因，还是为了掩盖为自身谋利益的动机，归根到底还是底气不足、公信力不够。以燕城村为例，该村以虚列挖沟用工11 人的名义从集体资金中支出用工工资18315 元用于村干部人情往来消费，村干部H 与L 因此事被处以党内警告处分。但这种党内警告的处分，却没有对外公开。由此可见，治理主体与村民的关系本应该是联系紧密、相互监督的，但一旦治理主体异化，有了私利的考虑后，关系在一定程度上会异化为治理主体防范村民、规避监督的关系。如此异化后，村民参与制度、村务监督制度等系列民主自治制度必将得不到真正落实。

另外，县级部门、乡镇政府和乡村自治组织的关系也出现了异化。在以项目制为核心确立的新的国家治理体制下，农村公共物品供给的绩效取决于是否建立一套提取资源（包括资金与劳力）的合理机制。①狄金华：《被困的治理》，北京：生活·读书·新知三联书店，2015 年，第184 页。项目资金配套性转移支付的运作模式在一些地方却产生农村集体债务，被转嫁给村民，成为新时期农民负担之一。②尹利民、全文婷：《项目进村、集体债务与新时期的农民负担——基于赣北D 村的个案分析》，《东华理工大学学报（社会科学版）》2014 年第1 期。县级部门、乡镇政府和乡村自治组织这三方的关系一直没有处理好，但当下危险的是，三方的治理主体往往会达成一种默契，甚至同盟，相互成全，对于其中的问题睁一只眼闭一只眼，变成一种“同盟关系”“成全关系”，甚至在有些地方异化为“利益交换关系”。而理应作为最终受益者的普通村民则往往被排除在外，其意见建议和真实需求容易被忽略，得不到足够重视，甚至成为被牺牲的对象。

（三）治理方式的异化

农村是自治性质的基层组织，理应打破由各级政权所建构的权力利益结构，重建农民的主体地位。③马良灿：《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》，《社会科学战线》2013 年第4 期。将村民参与引入村级公共设施建设的项目制治理，推动乡村地区实现“参与式”发展。④李斌：《项目制治理、村民参与和乡村公共设施建设——基于安徽省N 县项目制治理改革试点的研究》，《安徽行政学院学报》2015 年第1 期。然而，项目进村的同时也给村庄输入了某种结构性消解力量，加强了乡土社会的“弱社会”性。⑤罗玉伟：《项目下乡与农村公共品供给》，硕士学位论文，中央民族大学，2013 年，第1 页。即当下基层治理的主体，不论是政府部门、基层政府还是基层自治组织，都习惯以行政管理的方式来推进相关工作。部分由村民直选的村干部会把乡镇政府安排的工作当作自己的主业，自治组织行政化倾向明显，而对自身自治功能上的角色并未给予足够重视。治理方式也就异化为管理方式、行政方式，治理主体则以管理者自居。

治理方式异化为管理方式、行政方式，体现在具体手段维度，治理手段也开始异化为一些非常规手段，常常违背组织程序，甚至游走于法律边缘。乡村治理中的治理手段、制度无法被设计得非常完美，更无法“天衣无缝”，而在实践中也并非一成不变。一旦治理方式的异化在乡村治理中普遍化，就很难达成治理的有序，也难以达成治理的有效。

（四）治理目标的异化

一切农村工作都要使农民成为真正的受益者。然而，在某些项目中，治理目标往往异化为治理主体自身的政绩考核和个人利益。如果乡村治理在基层实践中，从一开始就未充分重视治理的有效与农民的需求，而是为了完成面子工程、考核指标，那么项目落实中的功能异化在很大程度上便无可避免。国家强调积极治理的目的本来是维系乡村社会秩序，但是为了政绩考核、满足个人利益的需要，“官员经纪”（即政府官员演变为当代的“赢利型经纪人”）运用“真假变通”等手段“赢利”，导致乡村治理怨声不断。⑥韩世强：《乡村治理中的内卷化研究》，硕士学位论文，西北师范大学政法学院，2008 年，第1 页。

项目功能异化导致无法达致预期目标，很大程度在于治理的价值导向出现了偏差，并没有“以农民为中心”，没有时刻指向满足农民需求，尊重农民的主体地位，而是为落实而落实，为考核而考核，为治理而治理。在乡村治理中，如果只从部门和个人利益出发，不考虑农民利益，不作为、乱作为便会多起来，治理主体就不会从农民利益的角度做充分的调研准备，在实施中不能按规矩办事，按农民实际需要落实和跟进。同样，当下基层治理中也会存在“不出事”观念，呈现出“多一事不如少一事”，“做事就可能出事，不做事就永远不出事”这类观念。

四、结 论

治理异化可以为充分认识与深刻把握乡村发展内卷困境和乡村治理低效的实质提供一种新的解释框架，也有助于揭示乡村治理低效困局所依附的复杂微观政治社会结构。乡村治理低效、项目乱象所展现的内卷困境，实质是危害严重的治理异化，正是因为乡村治理异化，进村项目同乡村社会本身产生了“排斥”，乡村治理的路子“走偏”了，干群关系发生了“疏离”，治理目标“背离”了治理初衷，使得治理的成效大打折扣，甚至制造了“对立”与“混乱”。

当前国家与乡村社会关系更加紧密，突出表现在：经济上的资源反哺、政治上的权力回归、文化上的教育投入、组织上的基层党建等工作逐步开展并深化。国家希望以加大投入力度的方式在乡村治理中高效进场，最终实现国家权力扎根农村，为乡村社会发展源源不断地投入国家资源。然而，其过程与结果的控制异常重要，治理的低效和内卷使得国家资源的下乡并不顺利。透过纷繁复杂的项目进村乱象，这种治理低效与内卷表象的实质与根源其实是治理异化。国家权力向农村的回归如果不有效解决治理异化，会给三农工作带来巨大的压力。

消解乡村治理异化的力量，需要选好公道正派的治理主体，填补制度设计与实践逻辑之间的非均衡性，修缮村庄与乡镇、县城之间的互动关系，提升政府治理能力与公共服务水平，推进乡村治理的良性运转。其中亟待破解的关键难题就是如何确保基层政府、涉农部门和基层自治组织等治理主体负责人的公道正派，并支持其发挥“正力量”的牵引作用，有效抑制治理异化的生成。当前在治理体系比较完善的情况下，仍然存在国家的行政逻辑、集体的自治逻辑与村民的生活逻辑之间难以充分填补的间隙，也只有依靠治理主体的“正力量”，才能有效弥合这种间隙，从而真正实现基层治理的现代化。