区域一体化背景下跨区域产业协同发展研究*——以长三角地区为例

林 玉 妹 林 善 浪

一、问题的提出与文献综述

党的二十大报告指出，深入实施区域协调发展战略，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设。区域一体化是中国不断完善市场经济体制的必然结果，国家大规模投资建设高速公路、高速铁路等交通基础设施也加速了中国区域一体化进程。

从经济角度看，区域一体化本质上是促进要素和商品流动，实现区域资源优化配置和合理分工的过程，而要实现要素和商品在区域间的自由流动，就需要克服功能性和制度性的区域分割。因此，区域经济一体化也分为功能性一体化与制度性一体化。功能性一体化以经济活动本身的密切联系为基础，不依赖于政府之间的法规和政策协调的一体化。制度性一体化指的是地方政府之间以一定的区域协定和组织形式为框架的一体化，是由政府机构推动的一体化。功能性一体化和制度性一体化互相促进、相辅相成。区域一体化已经成为推动实现中国式现代化的重要手段。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家重大战略区域，19个国家级城市群，各种层次都市圈等，全国各地多层次、多形式的区域一体化如火如荼地发展，既有功能性一体化，也有制度性一体化。我国加速推动市场体制改革，先后推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家重大战略区域的体制机制创新，完善政策支持，各地政府也采取相应的行动计划和措施，为区域一体化发展创造制度性条件。

关于国内区域一体化问题的研究，可以追溯到古典学派亚当·斯密的分工理论。在市场机制作用下，商品和生产要素流动的结果就是原有资源错配的地方得到纠正，新的资源配置到最适合的地方。由于不同地区的资源禀赋和区位条件存在差异，不同的产业对资源禀赋和区位条件的要求也不一样，区域之间的产业合理分工，各得其所。通过分工与协作，可以实现区域间的优势互补，进而提高生产效率。马克思和恩格斯在《费尔巴哈》中精辟地指出：“生产力的发展水平最显著地体现在分工发展水平上。”[1]20世纪90年代，国内外学者开始对区域一体化问题进行理论研究。Bayoumi和Rose指出：“货物和资本流动的内部边界障碍是不可忽视的。”[2]Gunessee和Zhang对国内区域一体化测量方法进行梳理和回顾，将其划分为三种主要方法，即贸易流法、资本流法和价格法等[3]。关于国内区域一体化经济效应问题的研究，Bekaert等人认为，国内区域一体化有助于各国生产力的增长和缩小区域差异[4]。面对中国区域之间的关系，学者们研究发现中国区域之间的市场分割现象比较严重。郑毓盛和李崇高认为区域间市场分割导致效率损失很大[5]。陆铭和陈钊认为市场分割有利于区域经济增长但损害宏观经济效率[6]。付强认为在产业高度同构环境下市场分割有利于区域经济增长，是否对宏观经济增长产生损害则取决于产量竞争和价格竞争条件的差异[7]。关于国内区域一体化与产业的关系问题，现有文献较少涉及，且主要集中在产业分工方面，较少涉及产业协同发展领域。范剑勇研究了长三角一体化，认为区域之间会形成制造业专业化分工，并带动制造业区域转移[8]。Lin认为，随着高速铁路网络的建设，中国区域一体化得到发展，促进了城市之间知识密集型服务业、旅游服务业、其他服务业和制造业的专业化分工[9]。

产业分工和合作是区域一体化的关键，但现有文献研究还不充分。长三角一体化是国内最早、最成熟的样板之一。《中国统计年鉴2022》数据显示，2021年长三角三省一市的常住人口占全国的16.7%，GDP占全国的24.1%，在全国经济格局中占有十分重要的地位。长三角超大城市上海与特大城市杭州、南京的直线距离分别约为165公里和270公里，孕育了一批大型城市，这在发达国家尚无先例。在长三角这样的大城市、特大城市密集的区域内推动产业协同发展，构建产业分工协作发展格局，不仅对中国全面建设社会主义现代化具有现实价值和战略意义，也对其他发展中国家实现现代化具有参考价值。

二、长三角跨区域产业协同发展的特征

从1982年国务院成立上海经济区规划办公室，到2019年中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化经过了近40年的发展历程。近年来，在区域一体化过程中，长三角跨区域产业协同发展呈现出下面五个特点。

1.优化二、三产业的跨区域空间布局

长三角一体化使得生产要素和人才流动更为便捷，推动产业空间布局的持续优化。上海和苏、浙、皖省会城市随着商务成本上升，第二产业在国民经济中的比重呈现持续下降趋势，第三产业占比逐年攀升。其中，杭州、南京和合肥三个省会城市第三产业占GDP比重超过60%，上海超过70%。相应地，非省会城市抢抓机遇，采取政府引导与市场推动相结合的方式，大力发展先进制造业，并通过联合招商、政策支持、税收共享等方式，不断探索共建园区、产业飞地、一体化示范区等合作模式。以上海和嘉兴共同建设的张江长三角科技城为例，上海负责推进产业项目的引进，而嘉兴主要在土地、人才等方面提供资源。浙江萧山和安徽宣城合作共建宣城新塘羽绒产业园，政府通过引导头部企业入驻，吸引相关配套企业落地，打造新的羽绒产业集聚区。在苏、浙、皖省内各地区之间也加强了协调。例如，浙江宁波、绍兴、嘉兴、舟山、衢州通力协作，共同打造绿色石化先进制造业集群；江苏连云港、泰州和无锡共建生物医药产业集群；江苏苏州、无锡和南通协同发展高端纺织集群，先进地区开发区与26个山区县建设以先进制造业为主的“产业飞地”。安徽出台了《皖北承接产业转移集聚区建设实施方案》，选定皖北6市、滁州和六安开发区(园区)、其他符合条件的园区作为承接产业转移的主要平台，推动皖江8个地级市和其他部分地区的皖江城市带承接产业转移示范区建设，重点对接沿沪宁产业创新带和G60科创走廊。整体上看，长三角初步形成了以上海为核心、以杭州和南京为重点的服务中心以及以京沪沿线、沿江和沪杭甬沿线为重点的制造业聚集带，皖北和苏北成为承接产业转移的主要集聚区。

2.构建跨区域分工协作的制造产业链

推动制造业转型升级已经成为沪、苏、浙、皖各地政府的重要任务。一是淘汰落后产能，推动企业进行技术改造升级，实现高端化、智能化、绿色化、品牌化发展；二是推动上海、苏南、浙东、浙北地区制造业向皖北、苏北或其他中西部地区转移；三是重点推进关键产业链和战略性新兴产业发展。在具体工作上，上海以“一极三带”、“3+6”新型产业体系布局，联动长三角，打造全球卓越制造、具有国际竞争力的高端产业集群。浙江实施“亩均论英雄”，对开发区(园区)进行深度整合，其中全省开发区(园区)总数由1059个整合为134个，以大开发区支撑制造业升级。浙江设立宁波前湾新区、杭州钱塘新区、绍兴滨海新区和湖州南太湖新区，作为承接上海非核心功能转移、浙沪合作、对接长三角一体化的前沿平台。江苏设立虹桥—昆山—相城、嘉定—昆山—太仓、南通沪苏跨江融合试验区等对接上海的前沿平台，设立顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望和苏、浙、皖交界地区的长三角产业合作发展区，推动产业跨界转移和分工协作。到2020年，江苏规模以上高新技术企业超过1万家，占全省规模以上工业企业总数的26.9%，产值占全省规模以上工业企业总产值的38.3%，利润占全省规模以上工业企业总利润的50.0%以上。安徽一手抓传统产业高端化，一手抓战略性新兴产业，出台首台(套)重大技术装备、首批次新材料、首版次软件发展的“三首一保”政策，推动建设国家新型工业化产业示范基地，积极引导制造业向高端化发展。三省一市通过制造业转型升级和结构调整，主导产业优势愈发明显，朝着区域专业化分工新格局发展。在长三角41个地级市中，规模最大的5个产业占全部制造业比重超过70%的城市有8个，分别是铜陵、舟山、亳州、淮南、池州、合肥、连云港、马鞍山；占60%—70%的有4个，分别是芜湖、衢州、无锡、上海。

3.构筑多层次的生产性服务业聚集区

随着产业结构的不断优化和升级，服务业逐步成为长三角经济的主导产业。《长三角年鉴》数据显示，除了上海以外，2020年第三产业增加值占GDP的比重，苏、浙、皖分别达到52.5%、55.8%和51.0%，分别比2016年增加2.0、4.8和4.6个百分点，呈加快发展的态势。其中，2020年上海服务业增加值达到28307.54亿元，2016—2020年年均增长率为6.8%，高于第二产业增加值的2.8%、工业增加值的3.0%；2020年上海第三产业固定资产投资的比重达82.1%，实际利用外资的比重达94.5%。除了上海之外，浙江除了嘉兴和湖州，其余9个地级市第三产业占GDP比重超过50%；江苏有5个地级市超过50%，安徽有6个地级市超过50%。国际经验表明，生产性服务业具有不受地域限制、易于复制扩张、资源消耗低、附加值高等特性，在经济增长中扮演着较为重要的角色。根据生产性服务业在第三产业增加值中的占比，长三角地区大体上分为五个梯队，第一梯队的城市有上海和南京，第二梯队是杭州和合肥，宁波、舟山、苏州为第三梯队，第四梯队包括无锡、六安、芜湖、扬州、连云港、嘉兴、马鞍山、泰州、台州、常州、淮安、南通、湖州、衢州、池州、金华、宿迁、铜陵等。第一、第二梯队主要依托省会城市综合优势，第三、第四梯队主要依托港口和制造业聚集的优势。其中，上海市政府较早重视和扶持生产性服务业的发展，“十一五”期间就设立了9个生产性服务业聚集区。近年来，上海市设立了一批服务业创新发展示范区。《上海市生产性服务业发展“十四五”规划》数据显示，2016—2020年，上海生产性服务业重点领域营业收入从22062.37亿元增加到30552亿元。不仅如此，随着大数据、云计算、人工智能等的发展，数字技术与服务业深度融合，服务业朝着知识、技术密集型方向发展。《长三角年鉴》数据显示，2020年上海和杭州的金融、信息服务、租赁和商务服务、科学研究和技术服务四个行业增加值的占比超过50%，南京这一占比为45%，合肥、苏州、无锡和常州也超过30%。

4.建设“一极两核多点”的跨区域原始创新策源地

习近平总书记指出：“加快打造原始创新策源地，加快突破关键核心技术，努力抢占科技制高点。”[10]科技创新策源地既要产出原始创新成果，又要具备成果辐射功能，其根本任务是突破核心技术，抢占科技高地。因此，建设科技创新策源地，要以提升原始创新能力和创新成果辐射能力为核心。科技创新中心是创新策源基础，大学和科研院所是策源动力，科技企业孵化是策源重要辐射通道，侧重于“0—1”的科学新发现、技术新发明。长三角区域聚集了全国1/3的研发经费、研发人员和重大科技基础设施，1/5的“双一流”高校，2/5的专利授权量，1/3的国家级高新技术企业。其中，沪、苏一流大学建设高校分别有4所和2所、浙、皖各1所；沪、苏一流学科建设高校分别有10所和13所，浙、皖各3所。沪、苏中科院研究院所分别有16个和9个，浙、皖各1个[11]。根据沪、苏、浙、皖三省一市《2020年科技经费投入统计公报》，从研发经费投入看，2020年江苏投入3005.9亿元，浙江投入1859.9亿元，上海投入1615.7亿元，安徽投入883.2亿元。从城市看，苏州研发经费为761.59亿元，杭州为578.8亿元，南京为515亿元，宁波为354亿元。从发明专利授权数看，上海为24208件，杭州为17343件，南京为14904件，苏州为9909件，合肥为7593件。目前，长三角区域基本形成了以上海为一极、杭州和南京为两核、苏州和合肥等多点的策源地空间格局。在前沿领域研究上，沪、苏、浙、皖各有侧重，错位协同。例如，上海市和中科院合作成立了量子科学研究中心，整合相关科研院所，聚焦新型量子材料、关键量子器件等前沿领域的研究；江苏南京大学专攻超导量子计算和模拟等领域，研究水平走在全国前沿；浙江阿里巴巴达摩院聚焦可控量子比特、量子电路模拟器等领域，在全国范围内首次完成了可控量子比特的研发制作；安徽中国科学技术大学聚焦量子通信等领域，研究成果全球领先。

5.打造跨区域协同创新共同体的示范样板

共同体的概念最早出现于社会学，指具有共同价值认同和共同利益、相互关联的主体按照一定的方式和规范组成的正式和非正式组织。建设创新平台、创新要素和创新政策跨区域共商、共建、共享的跨区域协同创新共同体，是推进长三角一体化发展的重要任务，现已取得一定的成效。在跨区域协同创新机制方面，科技部与三省一市联合设立了长三角科技创新共同体建设办公室，共同出台了《长三角科技创新共同体发展规划》等文件。在跨区域协同创新环境方面，“长三角科技资源共享服务平台”集聚了大型科学仪器36959台(套)[12]，实现各类科研资源的开放共享，并推动创新券跨区域互认互用。在跨区域协同创新策源方面，上海联动三省积极探索，以“揭榜挂帅”等方式开展科技联合攻关，在集成电路、生物医药等关键领域取得许多突破性成果。在成果转移转化方面，长三角国家技术创新中心已实体化运作，国家技术转移东部中心在长三角地区设立了19个分中心网络[13]。在跨区域协同创新空间的建设方面，G60科创走廊已经成为跨区域协同创新共同体的样板模式。长三角G60 科创走廊包括G60 国家高速公路和沪苏湖、商合杭高速铁路沿线的上海松江区，江苏苏州，浙江杭州、湖州、嘉兴、金华，安徽合肥、芜湖、宣城9 个市(区)，最早由上海松江区政府提出构建，如今已纳入国家“十四五”规划纲要，是基层实践上升为国家战略的典型案例。“科创飞地”是G60科创走廊跨区域协同创新的重要形式，即依托本地优势产业引入异地的创新资源，或者到人才资源优势地区设立“飞地孵化器”，鼓励资金、技术成果、品牌、管理等多要素进行跨区域合作。

三、长三角跨区域产业协同发展存在的深层次问题

长三角跨区域产业协同发展是一个长期的、渐进的过程，并随着长三角区域一体化水平的提升而逐步演进。目前，长三角跨区域产业协同发展不可避免地存在着一系列深层次问题。

1.跨区域产业协同发展体制机制不健全

现有的跨区域产业协同发展机制大多属于导向性机制，其实际效果有限。局限于地方自身利益，一些跨区域产业协同发展机制没有很好地落实，有的缺乏具体协调和操作机构，有的责任主体不明确。地方政府对企业空间布局的干预力度比较大，存在恶性竞争现象，严重干扰了要素市场化流动，导致资源不能按照区位优势进行合理配置。对大企业，尤其是高新技术产业、战略性新兴产业的头部企业，各地政府争相引进；对产能落后企业，有的地方政府采取“一刀切”办法驱赶，而不是引导企业通过技术改造进行转型升级。

2.部分地区跨区域产业协同效果不显著

2019年中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，国家有关部门和三省一市各级政府出台了相应的配套政策，制定了专项行动计划，对推动跨区域产业协同发展发挥了积极作用。但是，部分地区制定的政策脱离实际，政策效果不显著，甚至流于形式。例如，有的地方要求每个县市都要与上海各个区结对子，定期开展活动，引进产业和资源，但效果不明显。一方面，资源流动和产业布局更多地受市场机制驱动，地方政府的影响有限；另一方面，上海各级政府面对外地众多结对子的活动，大多疲于应付，难有实际效果。

3.地区之间产业素质参差不齐

总体而言，长三角地区以上海为中心，沿京沪交通带、沿长江、环杭州湾地区生产性服务业和高技术产业占比高，而浙西南、苏北、皖北和皖西地区产业素质比较低，生产性服务业和高技术产业占比较低，承接的产业多数是传统产业，技术含量低、污染比较重、企业规模小、技术能力弱。例如，皖北、皖西和苏北地区承接了不少苏南和环杭州湾地区的传统的、小规模的化工企业和机械制造企业。一方面，这是由于皖北、皖西和苏北地区的产业基础比较弱，产业链配套不完善，人才支撑不足；另一方面，上海和苏南、环杭州湾地区对长三角欠发达地区的产业辐射能力有待提升。

4.跨区域产业布局存在“路径依赖”

目前，长三角各地产业结构雷同现象较为普遍。一方面，部分地方政府制定的产业发展规划和扶持政策，不能很好地反映本地的区位条件和资源条件，区域之间产业定位不准确，难以形成合理分工；另一方面，20世纪90年代中国进入重工业化阶段，一些重工业布局不是资源禀赋的选择，而是政府上项目、搞补贴、追逐GDP的结果，而重工业普遍投资大、回收期长，产业升级和布局调整面临很大的沉淀成本。多方面原因导致长三角三省一市之间存在着普遍的结构雷同现象，上海、浙江和江苏之间更为明显，汽车制造业、电子设备制造业和化工业是三地主导产业(见表1)。

5.跨区域科创产业融合存在着体制性障碍

在长三角地区，中小型民营企业、外资企业数量较多，对技术创新投入的动力和能力不足，以企业为技术创新主体还有很长的路要走。现阶段，技术创新资源主要集中在国有科研院所，特别是中科院系统和“双一流”建设高校，如授权的专利就主要来自中科院系统和“双一流”建设高校。国有科研院所受体制机制制约明显：一是受短期化考核和学科评估压力的影响，普遍不重视基础性学科建设，难以实现重大原始创新，普遍存在技术创新重数量、轻质量的现象；二是人才、知识、技术、资金等创新资源跨地区、跨部门开放共享的动力不足、体制性障碍多，缺乏长效机制，产学研关联性的质量不高，创新资源利用效率低。三是知识和技术创新成果的转化能力弱，跨区域转化难度更大，技术转让、市场中介等技术成果转化机制尚未健全，缺乏全覆盖的有效的信息管理和信息共享平台，许可的专利占同期授权量的比例不到1%[14]。地方政府对技术创新的重复投入现象较为普遍，地区之间科技规划与产业规划差别不大，优势科技创新资源未能实现深层次联合与互补，碎片化特征较为突出，区域创新尚未形成较为完整的分工与合作格局。

表1 2020年长三角三省一市制造业中产值/营业收入最大的五个行业

四、促进长三角跨区域产业协同发展的对策

为了进一步提升长三角跨区域产业协同发展水平，需要采取以下措施。

1.提高政府跨区域治理能力

制度性一体化是推进长三角区域一体化发展的重要前提，长三角区域内各地政府的决策、政策和运行机制存在很大差异，如果没有协调发展的制度机制，就会阻碍长三角一体化进程。目前，长三角实行“上下联动、三级运作”的协调机制。“上下联动”主要是中央层面成立的领导小组，聚焦顶层设计，下设办公室，推进具体工作。“三级运作”包括：审议、决定重大事项的三省一市主要领导座谈会；协调推进重点难点事项的长三角区域合作与发展联席会议；以及负责战略决策研究谋划、统筹协调和督促检查等工作的联席会议办公室和12个重点专题合作组。提高政府跨区域治理能力，一要强化协商机制，完善产业规划、企业登记、市场监管、环境保护、公共服务等重点领域重大政策的沟通协调机制，建立重点领域地方法规和标准规范的协同机制，提高法规、标准规范和政策制定的统一性、规则的一致性和执行的协同性，促进区域间要素自由流动和区域统一大市场建设；二要进一步强化联席会议办公室和12个重点专题合作组的职能，推动各地方政府职能部门贯彻落实主要领导座谈会、联席会议的决策精神，建立督查机制。

2.推进跨区域创新链和产业链衔接联动

长三角区域是我国创新资源最富集、经济最有活力的地区之一，但创新资源分布不均、区域经济不平衡问题突出。由于行政区划和体制机制障碍，区域资本、技术、成果、人才等创新资源难以有效流动，严重影响跨区域科创产业融合。上海科技教育发达，江苏实体经济基础好，浙江市场活力强，安徽在新技术方面有后发优势。如何培育多层次科创产业融合机制，更好地发挥三省一市的比较优势，推动跨区域科创产业融合，是一个十分重要的课题。具有优势产业集群的地区，可以根据产业链的薄弱环节，有针对性地引入异地创新链，支持具有优势学科、技术创新团队的科研院所异地设立产业技术研究院等功能性平台、科技成果转化中心或基地；创新资源富集、高水平科研院所密集的地区，可以根据创新链的优势环节，有针对性地引入“飞地”孵化器。支持国家自主创新示范区及各类开发区、园区建立战略联盟，开展合作互动。支持大型企业牵头建立跨区域的技术创新联盟、产业技术联盟等民间科创产业融合组织。严格落实国家有关支持科研人员兼职和创新创业的政策，推动科技人才柔性流动。

3.优化跨区域协同创新共同体

原始创新以建设大科学装置为基础，中央政府和省(市)政府要根据长三角学科优势，加大对大科学装置的投资力度，加大重大科技基础设施建设力度，加快形成国家级大科学装置集群。加强大科学装置等创新资源管理和使用立法，依法推进公共重大科技创新平台、大型仪器设备、科技文献、科技成果转让等公共科技资源开放共享平台建设，搭建三省一市科技创新公共资源和公共服务的平台总门户。支持长三角区域各学科、各领域进行研究合作以及技术创新合作。以任务为导向，构建“固定+流动”的人才组织网络，依托重大科技项目组织等平台，促进研究人员的跨区域流动，推动人才的区域合作。大力发展科技金融，鼓励在长三角区域跨省(市)开展科技风险投资活动，推动科技金融创新。

4.创新跨区域科技成果转化机制

科技成果转化率低是国有科研院所长期存在的问题。要创新体制机制，提升长三角技术交易平台的运作效率，建立长三角技术交易市场联盟，提升长三角技术转移和成果转化效率，加快科技成果转化。扶持壮大一批集技术信息服务商、成果交易平台运营商和成果转化服务商“三商一体”的营利性科技成果转化互联网平台和市场化运营主体。支持互联网平台运营主体有效联动和衔接各地生产力促进中心、评估咨询机构、科技信息中心、知识产权法律中介机构等专业服务机构提供线下定价咨询、合同拟定、资料交付、交易行为公证、款项支付等专业化咨询服务以及交易代理经纪服务，形成技术交易全流程保障体系。

5.培育分工协作的创新产业集群

立足长三角各地区实际，推动优势互补，在创新的投入、产出、扩散、支持各个环节进行深度合作，实现创新产业在区域间的联动，共建全球性的创新产业集群。加强创新产业规划编制和指导，强化跨区域沟通协调，对创新产业相关规划进行编制和调整，对产业链进行深度梳理，对协同创新的空间进行布局，形成分工合理、优势互补的区域创新产业发展格局。上海围绕战略性新兴产业打造与产业链配套的研发体系和工业体系，形成具有全球影响力的科技创新中心，积极融入全球创新产业分工格局。江苏、浙江发挥自身优势，建设创新产业集群，实现知识、技术、产业的协同发展。安徽积极对接长三角其他地区，承接产业转移，打造特色鲜明的创新产业体系。

结 语

推进区域一体化发展是国家重要的区域发展战略，而产业分工合作是其中的关键。党的二十大报告提出：“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，建设现代化产业体系。”在区域一体化过程中，产业如何分工和合作始终是各地政府面临的难题。要解决这个难题，既要尊重市场一般规律，也要积极发挥政府的积极作用。在长三角一体化过程中，三省一市推动产业协同发展的创新性做法，值得其他地区借鉴。当然，在区域一体化过程中，产业分工合作格局的构建是个循序渐进的过程，不可避免地存在这样那样的问题。本文分析了长三角产业协同发展存在的问题并提出建议，也可供其他地区参考。