美国“印太战略框架”对中印关系走向的影响研究

李葆卫

（西藏民族大学外语学院 陕西 咸阳 712082）

前言

2021年1月12日，美国国家安全委员会（Na⁃tional Security Council）提前解密一份题为《美国印度-太平洋战略框架》（U.S.Strategic Framework for the Indo-Pacific）（以下简称“印太战略框架”）的文件，与该解密文件一起发布的还有美国国家安全顾问奥布莱恩的解密声明，称这份框架文件为美国“实施2017年《国家安全战略》提供了总体战略指导”，公开这份文件“旨在向美国公民，以及我们的盟友、伙伴，沟通介绍美国保持‘印太地区’未来长期自由开放的持久承诺”。[1]此举被外界解读为特朗普政府为下一届留下的政治“遗产”。在这份文件中，美国政府非常直白地表达了其在印太地区的核心利益、战略方针以及具体措施。作为美国的战略行动指南，该框架具有较强的时效性与指导意义，其内容值得我们高度关注。在战略框架中，中国是美国的主要对手，而印度被美国视为重要伙伴、“制衡中国”可以依靠的力量。因此，该战略框架的解密将对中印关系走向产生深远影响。

一、美国印度-太平洋战略

“冷战”结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，美国对华战略总基调是将中国纳入其主导的国际体系，通过接触同化的方式来实现其战略目标。但随着中国崛起，美国全球优势地位受到前所未有的挑战，美国不可避免地将中国视为重要的战略对手，并在战略思维上进行调整，从原来接触同化的战略原则变为竞争抗衡的战略态势。奥巴马政府时期“亚太再平衡战略”标志着美国战略重心开始转移，“印太战略”则是“亚太再平衡战略”的进一步升级。

（一）从“亚太再平衡战略”到“印太战略”

2011年，时任美国总统奥巴马在澳大利亚国会发表演讲，提出“亚太再平衡战略”，意将美国的战略重心从中东转移到亚太地区，以维持美国在亚太地区强大的军事力量，通过加强与盟友的合作，遏制与挤压中国的崛起空间。2017年特朗普继任美国总统后，以“自由开放的印太战略”取代“亚太再平衡战略”，并将美军太平洋总部更名为“印太总部”，用来统一协调该地区的作战指挥。2018年10月美国副总统彭斯在对华政策演讲中，明确指出“自由开放的印太”是应对中国崛起的手段之一。2019年6月美国国防部发布“印太战略”报告，标志着美国完成从“亚太再平衡战略”到“印太战略”的战略思想升级。相比“不排除中国、不针对中国”的“亚太再平衡战略”，“印太战略”直接将中国作为主要对手，并联合印度等盟友，从政治、经济、军事、外交等方面对中国进行全方位的遏制与打压。而“印太战略框架”提前解密，美国迫不及待地将战略预期的目标与手段全部公开于天下。这表明：美国重申对所有盟友的承诺，公然向中国下战书。

（二）“印太战略框架”的主要内容

该战略框架包含六个部分：国家安全挑战；美国国家核心利益；美国在印度-太平洋地区的核心利益；局势判断；最终期待的状态；行动路线。[2]

战略框架的主旨是确保美国在印度太平洋地区的政治、经济、军事及外交等方面长期保持主导地位，认为目前美国的安全挑战来自：中国的迅速崛起、朝鲜发展核武器、美国经济衰退。战略框架列出美国核心利益为：保护美国本土、促进美国繁荣、通过实力维持和平、提高美国影响力，而美国在印度-太平洋地区的最高利益为：1、保护美国及美国海外公民；2、阻止核武器及其运载工具的扩散；3、保护美国经济、外交和军事进入世界上人口最多、占全球经济总量三分之一以上的地区；4、提高联盟的信誉与效力；5、保持美国在该地区的主导地位，同时保护美国国内的核心价值观和自由。[2]

总之，该战略框架为了维护美国的利益，全然不顾一个大国对世界和平与发展应该承担的责任和义务，不惜以邻为壑，遏制与打压中国，包藏了制造地区紧张局势、破坏地区和平的险恶用心，实质上是份“维霸战略框架”。

二、印度在美国“印太战略框架”中的地位

为了确保美国在印太地区的主导地位，全方位遏制中国的快速崛起以及削弱中国在该地区的影响力，除了巩固与传统伙伴（日本、韩国、澳大利亚等）的关系之外，美国着重加强了与印度全面合作关系，利用其地理优势以及与中国存在的边境争议，试图把印度打造成为美国在印太地区一枚重要的战略棋子，发挥其对中国的遏制作用。在战略框架的第四、五、六部分都对印度的作用做了明确说明。例如，在“局势判断”中，美国认为“一个强大的印度并与志同道合的国家相互合作，将对中国起到制衡作用。”在“最终期待状态”中，美国期待“印度在安全问题上的首选合作伙伴是美国。两国合作维护海上安全，抵抗中国对南亚、东南亚及其他共同关注地区所施加的影响。印度有能力抵抗中国在边境发起的挑衅。”“印度在南亚仍然占主导地位，在维护印度洋安全方面发挥领导作用，增进与东南亚的互动，并扩大与该地区其他美国盟友和伙伴的经济、国防和外交合作。”在“行动路线中”，还专门列出一部分来阐述与印度（及南亚）的合作目标及措施。

实质上，美国与印度的合作是各取所需，美国希望印度在国际社会及印太地区发挥遏制中国的重要作用；而印度借与美国合作，可以提升军事实力，增加与中国抗衡的底气。

三、美国印太战略背景下美国与印度军事交流升温

美印合作由来已久，但近期军事合作快速升温，显然是“印太战略框架”影响显现。从奥巴马提出“亚太再平衡战略”开始，美国与印度开展了多方面、多层次、多级别的合作，军事领域的合作明显加强。

2015年奥巴马访问印度并签署了《亚太及印度洋战略构想》，《印度时报》称“显示印度协助美国‘亚太再平衡’战略不再躲躲闪闪，而面对美印联手……‘中国龙’感到不安了”;[3]同年6月美印签署了为期10年的《美印2015防务合作框架》。[4]2016年5月美印官员在新德里举行“海上安全对话”，对话讨论了共同关心的话题，包括双方角度下如何推动海上安全在亚太地区和印度洋地区的发展，以及未来加强美国和印度的合作；[5]同年6月美印日在太平洋举行三边海上联合军事演习，这次演习也是马拉巴尔联合演习第一次在印度洋之外的海域进行;[6]同年8月美印两国签署了《后勤交流备忘录协议》，[7]同年9月印美举行第12次陆军联合军事演习，演习地点在北阿坎德邦的切巴乌塔地区，该地区距离中印边界只有100公里的距离。[8]2017年莫迪访美期间，两国同意要强化印太地区的和平与稳定，并商讨建立外交与国防部长层面“2+2”双边对话机制以提升双方战略磋商水平。[9]2018年8月，美国政府破例让印度成为继日韩之后第三个获美“战略贸易许可地位”的亚洲国家；[10]同年9月印美首次防长与外长“2+2”对话在印度首都新德里举行，双方签署历史性的《通讯兼容与安全协议》。[11]2019年10月举行了美日印澳“四国机制”首次部长级别的磋商。[12]2020年11月美印日澳四国举行海上联合军事演习。[13]

在美印军事合作升温的背景下，中印边界打破了长期的平静。2017年印度边防部队越界，引发中印在洞朗地区持续了70多天的对峙；2020年6月中印在加勒万河谷冲突，造成双方一定人员的伤亡；8月中印在班公湖地区又发生对峙，尽管目前危机才刚刚解决，但边界局势依然十分严峻。

四、美国“印太战略框架”对中印关系的影响

中国与印度作为人口最多、发展速度最快的两个新兴经济体，既是邻国，经济上也存在较强的互补性，合作潜力巨大，经贸合作关系持续加强，双边投资活跃。[14]因此，保持和平友好才是两国正常的发展之路。但是历史上遗留下来的边境问题一直都是两国都迈不过去的坎。“印太战略框架”对中印截然相反的战略定位，加上近期美印军事合作升温，使中印之间原本脆弱的战略互信变得更加不稳定，继而导致中印关系的走向变得更加不明朗，直接体现为边界地区的对峙与冲突不断。基于以上原因，未来中印关系将在边境、经贸、战略合作、海路安全及区域合作等方面呈现出以下新特点：

第一，中印边界问题将长期存在，军事对峙与小规模冲突不可避免。Fravel(2020)认为中印边界只是中国的次要战略方向，中国的主要策略是保持边境的稳定，维持边界纷争的可控范围。[15]因此，在中印边境问题上，中国不会主动挑事。但随着美国与印度的军事合作不断加强，印度在边境地区采取更加强硬态度，一旦对中国边界的安全稳定构成严重威胁，中国有可能被迫进行战略转向。因此，中印边界发生军事对峙、小规模冲突以及由小规模冲突导致的短期高强度军事冲突的可能性不可忽视。对中国来说，继续保持与印度进行边界谈判的同时，要高度警惕印方的小动作，加快完善边界地区军事部署与基本军事设施建设，更新军事装备与军事技术升级换代，保持在战略与战术层面对印度的军事优势，只有这样才能威慑对手，维持中印边界总体稳定，为国家主要战略方向提供强有力的安全保障。

第二，中印经济合作将会继续发展，有望成为避免边境地区发生激烈冲突的积极因素。目前，中印是世界上仅有的两个人口超过10亿的大国，两国都在谋求发展，都存在巨大的市场需求，这不仅是双方开展持久经济往来的合作基础，是世界经济增长的活力之源，也是制约中印边界大规模冲突发生的积极因素。根据世界银行统计数据，2019年中国GDP为14.343万亿美元，位居第2，人口13.98亿，人均GDP为1.03万美元；印度的GDP为2.869万亿美元，位居第5，人口13.66亿，人均2100美元。[16]2000年开始，印度成为中国在南亚地区最大的贸易伙伴，[17]根据中国商务部统计，2019年中国是印度在世界贸易中的第一大进口国和第三大出口国，也是印度第一大贸易逆差来源国，逆差额为512.4亿美元；[18]2019年中国企业对印度投资1.9亿美元，印对华投资2563万美元。[19]海关总署统计，“2019年中国和印度的贸易总值是6395.2亿元人民币，同比增长1.6%，其中中国对印度出口为5156.3亿元，增长2.1%，自印度进口1238.9亿元，下降0.2%，贸易顺差是3917.4亿元。”[20]

虽然与周边其他国家相比，中印两国无论是贸易额还是投资额都相对较低，但目前两国都在致力于推动国内经济体制改革，这就使中印经贸合作具有必要性和重要性。“在‘一带一路’背景下深化两国的经贸合作，既有利于加强两国宏观政策的沟通和协调，扩大利益交汇点实现互利共赢，也有利于把握时代发展趋势，共同维护世界经济金融秩序。”[21]中印经济具有较强的互补性，稳定持续的经济合作是对大规模军事冲突的一种制约力量，[22]因此中印通过在经济上继续合作，从而把边境对峙保持在可控范围内。通过互利合作，达到双赢，能够有效地增强双方互信，缓解边境地区的紧张局势，为印太地区和平，乃至世界和平稳定做出贡献。

第三，美印之间的战略合作将进一步加强。未来中印将各自谋求发展制衡对方的战略合作，美印的合作将继续加强。作为应对，中俄之间的合作也会继续加强。美印加强军事合作实质上是互相利用。从美国方面看，首先，美国鼓励印度在印太地区事务中发挥更大的作用，主要是利用印度制约中国；其次，美国还有其占领印度军火市场的经济目的。[23]近些年，印度加快军事化建设，从2013-2018年印度成为世界武器进口第一大国，[24]而美国是目前世界武器出口第一大国。近几年美国对印度军火销售取得了重大进展，美国目前已成为印度的第二大武器供应国；第三，由于印度装备大量的俄制武器，美印合作还可以帮助美军熟悉俄制武器装备的性能，从而找到应对的方法，以备未来在台海或波斯湾冲突中获得更大保障。[25]而从印度方面看，印度可以借此机会提升其国际地位、引进美国先进的军备、制约中国、打压巴基斯坦，以取得与中巴竞争时的相对优势。

第四，南海、印度洋地区有可能成为中印博弈的新领域。美国及其盟友会继续在南中国海以航行自由为名对中国的海洋主权进行挑衅。而印度也开始试探性介入。2020年6月中印边境冲突爆发后不久，印度海军不但加强了安达曼-尼科巴群岛的兵力部署和日常巡逻，而且还隐秘地向南海地区派遣了军舰。[26]

印度介入南海，这将使南海的局势更加复杂，也意味着未来南海与印度洋成为中印潜在的可能发生摩擦的区域。因此，中俄除了海上安全合作外，中俄“冰上丝绸之路”[27]的合作将会有较大程度的推进。相对于经马六甲海峡—印度洋—苏伊士运河—地中海，最后到达欧洲的传统航线，“冰上丝绸之路”是穿越北极圈，连接北美、东亚和西欧三大经济中心的海运航道，不仅可以缩短航程，节约成本，而且可以解开中国长期受制于马六甲海峡的困境。

第五，中印加强对邻国及区域力量的争取。中巴、中尼之间的关系将会加强。巴基斯坦是中国传统友好伙伴，也是“一带一路”建设的重要支点及重要示范国家，“一带一路”倡议为中巴贸易发展提供了广阔的合作框架。2019年4月《中巴自由贸易协定》的战略升级，为“一带一路”框架下中巴贸易合作注入新活力，推动两国贸易合作迈上新台阶。中国通过与巴基斯坦的友好合作，不但可以取得经济上的“共赢”，而且可以在政治上对印度进行牵制。

作为中印的重要邻国，尼泊尔在地缘战略选择上，尽管无法改变来自印度的压倒性影响力，但希望通过与中国的合作，特别是加入“一带一路”建设，在某种程度上摆脱尼泊尔目前的窘境。[28]中尼合作拥有较好的历史基础，也面临种种挑战，中尼关系的加强，无疑会对印度造成某种压力。

中国会继续加强与东盟的合作。美国印太战略给东盟带来了新问题与新挑战，如何应对将长期存在的中美之间的战略博弈状态，以及相应处理国家间关系和国际事务。作为中国最大的邻居和美国在亚洲地区的主要伙伴，东盟如果继续坚持“不选边站”，继续采取“大国平衡战略”，既有利于维护东盟在区域合作中的中心地位，维护东南亚的持续和平、稳定与繁荣，也符合中美长远的战略利益。

中国应继续支持东盟在区域合作中的中心地位，促进“一带一路”倡议与东盟关于区域一体化各种制度安排的深度融合，并积极考虑以东南亚为生产基地，完善中国的全球产业链。[29]

结语

对中印两国来说，目前各自面临不同的挑战。对印度来说，是如何平衡好两个方面的问题，一方面如何避免加入“亚洲版的北约”，避免把自己绑到美国的战车上，从而与自己的邻居，强大的中国对抗，最后落得两败俱伤，让美国从中得利；另一方面，保持与美国合作可以得到军事等各方面的支持，增加与中国对峙时的资本。对中国而言，一方面如何让印度认清现实——只有与中国合作才能达到共赢的目的，与美国结盟对抗中国，将毫无出路；另一方面，如何打消印度对中国“一带一路”倡议的疑虑，加强与印度在经济上面的联系，达到共赢。

今后中印关系走向将更加错综复杂，机遇与挑战并存，冲突因素与和平力量交织。总体来说，中印将会是在对抗——合作之中寻找一种新的平衡。在多大的程度上，中印能够重获历史上的传统友谊，恢复战略互信，真正践行由中印双方共同倡导的和平共处五项原则，放下历史包袱，着眼于未来，妥善处理好边境争端，建立新型大国关系，携手共进，为印太及世界和平做出贡献，这最终取决于中印双方对历史与现实的把握及中印两国的智慧和理性。