冷战初期美国通信政策的制定和演变

吴 冬 于 群

(1.东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130024；2.长春理工大学 外国语学院，吉林 长春 130022)

通信网络已成为世界各国现代化建设的关键技术和发展动力。进入21世纪以来，以互联网和移动电话通信为主的现代数字通信工业，已成为一个国家经济和社会成长的核心动力。2016年特朗普总统上台以来，美国就对中国在这个领域已经处于世界领先的5G技术和华为、中兴等高科技通信公司进行了全方位的打压，这里既有要遏制和削弱中国经济发展的主要原因，也有继续利用通信网络监控全球的暗黑目的。近年来，不断被世界各国媒体曝光的窃听门事件，更揭露了美国中央情报局利用各种通信网络，获取机密情报的行径。美国连自己欧洲盟国领导人的电话都有窃听，就不要想象他们对中国或俄罗斯等全球竞争对手能置之度外了。美国中央情报局局长出身的前任国务卿蓬佩奥，积极卖力地在全世界范围内扼杀中国华为公司，就更能体现出他那不可告人的险恶用心，连美国一直标榜的“通信自由”政策都彻底弃之不顾了。通信自由是美国政府自建国以来一直坚持的基本原则和公开政策，但是这种通信自由却有着不同的释义内涵。18—19世纪，美国的通信自由只是宪法意义上的公民通信自由，同时在通信产业的建设上，美国也不同于欧洲及世界上多数国家，坚持通信公司的私有化原则，国家既不管理国内通信产业的规划及发展，也不干涉刚兴起的国际通信网络的建设和布局。

一

第一次世界大战前，美国远没有取得对国际通信网络的控制权。尽管电话的发明者是美国人亚历山大·贝尔，但由于19世纪后期，有线电报和电话业务只是在欧洲和北美国家刚刚兴起，国际间通信则基于铺设在大洋海底的通信电缆。1865年5月17日由20个欧洲国家在瑞士伯尔尼签订了《国际电报公约》(International Telegraph Convention)，并成立国际电信联盟(International Telegraph Union)。坚持通信自由政策的美国当然感到被排除在国际电信联盟之外的尴尬。1868 年底，美国大西洋电报公司申请在法国铺设电缆遭到法国政府拒绝。法国政府称只有被政府授予特许经营权的公司才能在法国领土铺设电缆。大西洋电报公司负责人被迫请求美国政府协助解决。美国对法国政府这种行为感到十分恼怒。就在此之前，美国还允许法兰西电报公司在美国领土上铺设了两条越洋电缆。为了确保支持美国电缆公司在国际上发展的合法性，美国强硬表态：“外国政府或公司要想在美国领土铺设任何一条国际电缆必须经过美国当局的审核和授权。”(1)Report of United States Congress Senate， Cable-landing Licenses： Hearings before the Committee on Interstate Commerce， United States Senate， 66th Congress， 3rd Session， on Section 4301， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 1921， pp.491-492.这是美国政府首次在国家的层面上维护自己的刚兴起的国际通信网络产业。经过一年多交涉，法国政府终于在 1870 年3 月让步，决定以撤销对本土公司授予的垄断特许经营权来换取美国政府的许可，这样法国公司便可在美国领土铺设越洋电缆，美国大西洋电报公司也可以在法国领土上铺设电缆。

在美国政府的大力支持和扶植下，美国国际通信网络以铺设海底电缆为主的建设飞速发展，19世纪末期，美国成为世界排名第二的电缆铺设大国。1899年，意大利科学家古列尔莫·马可尼(Guglielmo Marconi)跨越英吉利海峡51公里无线电通信试验成功。1901年，马可尼从位于美国马萨诸塞州的科德角用莫尔斯电码发射装置跨大西洋3 200公里，定向向欧洲大陆传输无线电信号。这项试验的成功，迎来了人类无线电通信的时代。长距离的无线电通信技术的应用，对比前期的海底电缆传输，有着多方面的后发优势。首先，它有着建设成本方面的优势，无线传输设备的价格不及铺设海底电缆价格的五分之一；其次，有建设周期短的优势，在19世纪末，铺设一条跨大西洋的海底电缆，至少需要两年时间，而用技术成熟、工业化生产的发射和接收装置，却只需用几天时间。第三，无线电通信技术和设备较之海底电缆更安全和便捷。铺设在大洋之中的海底电缆，很容易就被往返的船只抛锚拉坏，更不要说战争期间敌国的刻意破坏了。对于这种比较差距，美国的几家已在美国国内的通信网络建设中发展壮大起来的大型通信公司，看得非常清楚，果断放弃正在建设中的海底电缆铺设计划，全力发展无线电通信产业。到20世纪初，在无线电通信产业发展上，美国已开始超越英国等欧洲国家。

1906年美国联合日本等国家与欧洲主要国家在德国柏林签订了《国际无线电报公约》(International Radio Convention)，与1865年的《国际电报公约》相比，这个公约主要是涉及无线电通信，还强调这是一个包括欧洲以外国家的更广泛的国际联盟。美国没有在这个公约中占据主导位置，但也达到与英、法、德等欧洲国家对等的目标。由于当时美国政府内没有管理或协调国际电信网络政策的部门，与欧洲主要国家的通信产业全部国有化不同，美国的通信产业公司全是私营的。为此美国需要在国会立法上落实美国在《国际无线电报公约》中的权利及义务。1912年美国国会通过了《1912年无线电法案》(Radio Act of 1912)，(2)United States Department of State， Papers Relating to the Foreign Affairs， Accompanying the Annual Message of President， 40th Congress， 3rd Session， Part II， Washington D.C.： U. S. Government Printing Office， 1869， p.271; Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” Information & Culture， Vol. 51， No. 4， 2016， pp.500-531.它是国会批准的第一个规范无线电通信的立法，该法案旨在减少当时美国海军舰艇、私人公司和业余无线电操作员之间的无线电干扰。除了对海军无线电操作员的具体要求外，该法案还要求所有无线电操作员获得美国颁发的许可证，商务和劳工部长被授权给任何希望传输洲际或国际无线电信号的“个人或公司”分配频率。总统被授予在发生战争、公众危险或灾难时接管所有无线通信设施的权力。白宫在紧急情况或战时通信方面的广泛特权将作为其在电信领域权威的一个重要来源而持续存在着。这是第一次授予美国总统和内阁成员管理美国国际通信政策和产业的权力。

无线电通信在第一次世界大战期间迅速发展，导致了20年代早期广播无线电通信的繁荣。战后，由于有线电报和无线电技术的逐渐成熟，美国与世界各国间的电信沟通变得更为普及和流畅。但在世界各国面前，很快就出现了一个关键性问题，这就是无线电设施无序发展，入行门槛也变得很低，个人业余爱好者都可以涉足这个领域。大的通信公司则通过控制和垄断某个频段无线电频率，来排挤竞争对手，谋取垄断利润。这使本来就很紧张的无线电频率变得更加拥挤，各种无线电设施相互干扰已成为无线电通信产业发展的瓶颈。为此，在全球范围内建立一个统一的组织，设立并制定一个共同的技术标准及运行规则就成了各国急需解决的问题。由于美国的通信产业是私有化自由发展，这种问题就表现得尤为明显。为了快速高效地解决这个由无章无序的自由竞争所带来的问题，美国敦促国会用出台法律的方式来处理。

1927年，国会通过了《1927年无线电法案》(Radio Act of 1927)，建立了一个政府控制无线电通信的双重系统。总统被授予分配联邦政府机构使用的所有无线电频率和其他通信资源的权力，而国会保留了监管私人通信产业和州及地方政府广播职能的权力。同时建立了一个临时的独立机构——联邦无线电委员会(FRC)，代为处理总统和国会管理权限内的日常事务，重大决策仍由总统或国会做出。

在美国完成通信的国内立法之后，也开始更加关注美国在相对应的国际组织和公约中的位置及影响力。1932年，在西班牙马德里召开了国际电报和国际无线电电报会议。包括美国在内的68个国家参加，这个会议议题涵盖了有线电报通信和无线电通信，国际电报联盟也正式更名为国际电信联盟。(3)Gabriele Balbi and Andreas Fickers， History of the International Telecommunication Union： Transnational Techno-diplomacy from the Telegraph to the Internet， München： De Gruyter Oldenbourg， 2020， p.257.但这个国际电信联盟坚持仅限于主权国家加入，美国由于坚持通信产业私有化的原则，对这个国际电信联盟组织仍采取不合作态度。但为了适应世界各国的电信国有化政策，也为了更好地规划及管理国家的电信产业政策，罗斯福总统于1934年6月19日签署了《1934年通信法案》(The Communications Act of 1934)，(4)The Communications Act of 1934， Justice Information Sharing， https：//bja.ojp.gov/program/it/privacy-civil-liberties/authorities/statutes/1288.据此建立了联邦通信委员会(FCC)，取代1927年建立的联邦无线电委员会(FRC)，巩固了对有线和无线通信的监管(包括无线电、电报和电话通信)，主要负责发放和更新运营商执照。(5)Federal Communications Commission， The Communications Act of 1934 with Amendments and Index Thereto， Washington D.C.： United States Government Printing Office， 1971， p.1.伴随着海底电缆的铺设以及远距离无线电通信技术的不断完善，美国逐渐将目光转向国际电信发展所带来的巨大利益，也面临更大的挑战。美国战略学者约翰·施德勒(John Schiedler)在其《100年前，信号情报世纪的诞生》一文中指出：“电报和无线电技术为情报带来通信革命，能够迅速将信息发往世界将带来更多挑战。”(6)John Schiedler， “100 Years Ago the Birth of the SIGINT，” century part 1/， 2018-07-20， available at https：//20committee.com/ 2014/11/01/.

《1934年通信法案》的通过和联邦通信委员会的建立，是美国通信政策里程碑式的转折点。它标志着美国政府自19世纪中期以来坚持的通信自由原则开始出现了动摇。1934年通信法案历经多次修订，但直到1996年才被新法令取代，而联邦通信委员会则一直延续到现在，除了行使管理国内电信、互联网和卫星通信的职责以外，还在以国家安全为由，直接排除中国通信公司进入美国5G网络建设市场。

二

第一次世界大战的爆发，使美国的通信自由政策面临第一次重大考验。面对世界大战的爆发，国家安全成了任何一个国家或国家集团优先考虑的问题，而对于全部私有化的美国通信产业，这个问题就变得更为突出。其中敌友双方军队调动及进攻命令信息都可能成为决定战争胜负关键因素。美国军队一直就反对国家的相关通信技术和设施掌握在私人公司手中，因为一旦出现通信中断或情报泄露，都会引起严重后果。

进入20世纪以来，随着美国“两洋海军”的建立，无线电通信和通信情报一直是美国军队系统优先考虑和建设的重点。为了确保军事通信的安全和畅通，美国陆军和海军都建有自己相对安全的通信和情报系统。第一次世界大战期间，当时在通信情报领域占据领先地位的英国军方，截获并破译了德军的加密通信。美国也在1917年4月对德宣战后，成立了一个秘密军事情报部门——MI-8，也被称为黑室(Black Chamber)。7月5日，28岁的年轻军官赫伯特·欧·亚德利(Herbert O. Yardley)被任命为这个部门的负责人，主要负责军事密码分析破译。第一次世界大战结束时，黑室已有150人的规模。战争临近结束的前几个月，亚德利去欧洲访问，了解和熟悉英国、法国等欧洲国家密码局的工作，学习他们破解敌人密码的方法。1919年4月亚德利回到美国，发现黑室正在大规模裁员，亚德利确信美国有必要在和平时期维持一个具有通信监控及密码破译能力的机构，他向陆军情报总监建议，建立一个由陆军部和国务院联合秘密资助的“通信信号和密码工作的永久组织”。(7)National Security Agency，The Many Lives of Herbert O. Yardley-Historical Background of the Signal Security Agency， 3 Vol.s， Washington， D.C.： Army Security Agency， April 12， 1946， p.8.美国代理国务卿弗兰克·L.波尔克(Frank L. Polk)于5月17日批准了该计划，两天后陆军参谋长佩顿·C.马奇(Peyton C. March)也批准了该计划。这就使黑室成为美国战后历史上第一个未列入国会预算，没有正式人员和经费拨款的半军半民秘密机构。

黑室在亚德利的领导下继续情报搜集破译活动。1919年5月20日，这个半军半民的秘密组织由华盛顿美国陆军学院校内迁至纽约，伪装成一家商业代码公司来运营。它的真正使命是窃取或破译其他国家间的通信(主要是外交方面的情报)，也包括任何一个外国政府与驻美大使馆、领事馆之间的电信情报。1922年在华盛顿海军会议(Washington Naval Conference)上，黑室向美国谈判代表团提供了许多外国代表团(包括日本代表团)的解密通信，包括日本政府秘密发给其代表团的谈判底线，使美国成功地与英国和日本达成了三国主力舰总吨位5∶5∶3的协议。黑室还成功地游说美国最大的西部联合电报公司(Western Union)以及另外几家通信公司允许黑室非法黑入外国大使馆和领事馆的电缆通信。这是美国情报机构在和平时期首次逼迫美国私营通信公司配合政府进行有组织的窃听行为。

当然，这种要求通信公司配合窃听的行为，明显与美国的通信自由原则相违背。1929年，新上任的美国国务卿亨利·史汀生停止了黑室运营。史汀生毕业于哈佛大学法学院，曾从事过律师和法官职业，是一个崇尚通信自由的理想主义者。他为自己的决定辩护说：“绅士们不要读他人的邮件。”(8)F. L. Paxson， “Reviewed Work： The American Black Chamber by Herbert O. Yardley，” The Mississippi Valley Historical Review， Vol. 18， No. 3， 1931， pp.426-427.

1929年黑室关闭后，正值美国大萧条，失去工作的通信密码天才亚德利开始从事写作，把他12年来的通信窃听与密码破译经历写成著作出版。1931年6月1日，《美国黑室》(AmericanBlackChamber)一书在纽约出版，引起了巨大轰动。在此之前，当时的主流杂志《周六晚间邮报》(SaturdayEveningPost)刊登了它的节选。面对书中揭露出来的黑室在美国国务院和陆军的支持和授意下黑入各国使领馆通信系统及破译密码的行为，美国国务院以“不可能的任务”相回应，并表示不知道亚德利及黑室的任何有关消息。国务院发言人也愤怒地矢口否认亚德利在1921—1922年华盛顿会议期间，破译日本有关通信密码的行为。美国陆军部则拒绝发表公开评论，只是说亚德利的部门在过去四年里没有运作。这种回答事实上等于变相承认了亚德利及黑室的存在。

相对于美国官方虚伪的诡辩，世界各国政府几乎都明白了谁在撒谎。日本政府从被亚德利及黑室破译的电文中读到了几乎与自己发出电文一样的文本，更何况，亚德利在书中还详细描写了密码破译的规则和路径。英国、法国等西方国家也联想到亚德利在一战结束前，曾利用盟国关系，在一些国家的密码局交流和访问的情况，也对书中内容深信不疑。

这个“黑室门”的出现，直接影响了美国与世界主要盟国的关系，也暴露了美国一贯标榜的通信自由原则的虚伪性。实际上，所谓的通信自由，必须在国家安全的前提和框架内。1929年11月，黑室被关闭后不到半年，1930年4月，美国陆军就在黑室的基础上成立了信号情报局(Signal Intelligence Service， SIS)。这个陆军信号情报局后来就成为美国国家安全局的前身。军方的通信窃听与反窃听，密码的编写、破译与反破译，似乎没有受到太大的影响。但是政府行政机构在和平时期，是否有权要求国内的通信公司(有线或无线的)给有关机构提供相关的后门及方便，或者在商用通信网络中加入一些专门的加密仪器设备，以保障包括白宫在内各政府机构间的通信安全，这些全都成为美国需要解决的问题。而整个30年代，美国为了满足日益增长的需求，通信电缆、大功率无线电以及遍布世界各地的电信中继站应运而生。美国的通信网络由两个部分组成：私人商业系统(由私营公司制造安装、维护和改进)和政府系统(为满足政府的军事、外交或科学技术要求而建造)。

由于美国的通信产业和系统并非由政府所有，而是一直掌握在私营企业手中，因此这些公司相应地拥有巨大的财政和政治实力。而政府系统虽然拥有相对独立且保密的终端设施，但在无线电频率的分配权限上及在海底通信电缆和电信中继站使用上都要与这些私营大公司保持着紧密联系，包括租用相应的设备。这使逐渐发展壮大的美国军方不满和抱怨加深。《1934年通信法案》的通过和联邦通信委员会的建立，只是在宏观层面上解决了美国政府(包括总统和国会)通过联邦通信委员会来监管国内和国际通信、通信公司执照发放及通信广播公司对公众播出节目内容一些限制标准等问题，由“黑室门”所带来的、可能涉及国家安全的监听或通信密码破译问题，并没有得到解决。更加严重的是，其他国家都修改、升级或重建了其通信安全系统，想要进入这些国家的通信系统就变得更加困难。美国国内甚至有人把日本后来成功偷袭珍珠港看作与美国信号情报机构未获得准确的相关情报有关。

1939年，第二次世界大战的临近，使军事通信和通信情报变得尤为重要，世界各国的通信产业都面临着国家安全的挑战。美国坚持的通信产业私有化和通信自由政策面临第一次重大挑战，美国陆军和海军开始认真考虑战时无线电频率的特殊要求(包括收回已经分给民用的无线电频率)以及战时作战所需要的通信资源、通信设备产业和高级的技术人员。美国军方官员非常关心点对点通信和无线电频谱的可用性，而不是大规模民营通信。他们对外国公司和资本控制国际通信表示担忧，认为外国控制可能导致战时关键通信线路的中断和彻底关闭。

1939年9月，战争已在欧洲爆发，这个方案还没有制定出来。为此，美国海军首席信号官约瑟夫·莫博涅(Joseph O. Mauborgne)少将和海军通信总监利·诺伊斯(Leigh Noyes)少将提出了一个解决方案，提交给陆海军联合委员会。这个方案有两个要点：(1)有关国家的战时通信计划方案应由陆军和海军先行草拟，因为战争临近，军队更需要；(2)负责制定规划的核心机构中，必须包括陆军部长和海军部长，这可以更快速有效地制定符合战争需要的政策。

当这个提案在白宫内阁讨论时，除军队成员外，其他内阁成员均表示反对。因为民用通信网络的实用性和复杂性，如它在海外的扩展和它在政府的其他分支的服务，意味着军队不能单独制定实际的国家通信政策。军方被迫在10月修改提案，在负责制定规划的核心机构中增加国务卿、财政部长和联邦通信委员会主席，名称也由陆军-海军通信委员会(Army-Navy Communications Board)改为联合通信委员会(Joint Communications Board)。考虑到联合通信委员会的专业性质，除部长级的决策成员外，还增加了陆军和海军首席通信官、国务院国际通信司的负责人、海岸警卫队的首席通信官和联邦通信委员会的首席工程师。

这个方案看起来考虑到了问题的方方面面，但军方并不满意。为了尽快解决这个问题，罗斯福总统干脆在1940年9月24日下达行政命令8546号，成立了主要由平民组成的国防通信委员会(Defense Communications Board)，并由联邦通信委员会主席任这个国防通信委员会主席。

对于罗斯福总统的直接干预，国会和军方都心存不满，军方通信情报部门开始要求在战争条件下，把美国的通信分为两部分，民事通信部分仍由联邦通信委员会负责，而军事通信部分则由陆军部和海军部负责。国会则开始在联邦通信委员会的雇员管理方面施压，声称海军军舰上的无线电操作员很多人有亲法西斯或亲共产主义倾向。1941年12月，国会议员马丁·戴斯(Martin Deiss)开始在向国会的提案中称，联邦通信委员会的外国通信广播监控部门存在“左倾”(或潜在共产主义)的雇员。同月，国会通过了第5074号决议(351号公法)，允许海军调查并清除那些被怀疑有亲法西斯或亲共倾向的无线电人员。1942年初，海军成立了一个特别委员会，听取对不忠诚的无线电操作员的指控，并将他们撤职。几名与日本、意大利、德国或法西斯主义有关的平民海员被从商船上清除，到4月30日，委员会已经审理了90起案件，解雇了88人；海军情报局(Office of Naval Intelligence)还有大约600名嫌疑犯的名单，其中有500人据称是共产党员。(9)Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” pp.500-531.

联邦通信委员会对国会和海军的行为表示公开反对，因为这明显带有政治倾向，并不利通信系统的正常运转。联邦通信委员会同时拒绝向海军情报局提交他们怀疑的持牌无线电操作员的指纹。联邦通信委员会主席詹姆斯·弗莱尔(James Fly)通过海军部长特别助理阿德莱·史蒂文森(Adlai Stevenson)向海军部长弗兰克·诺克斯(Frank Knox)游说，称这次清洗对未来的战争进程是不利的，而且把政治倾向用于战争服务也是不公平的。诺克斯同意史蒂文森的建议，他向罗斯福总统建议，应该放弃这种“忠诚调查”。罗斯福总统表示支持。此后，虽然持有异议的军方在总统的干预下不再发声，但国会方面却不依不饶，继续进行所谓的“忠诚调查”。罗斯福总统干脆指示陆军部长和海军部长颁布军事命令：陆军或海军军官不得向国会相关调查委员会谈论任何与有关通信的事情。此外，所有有关通信问题的文件都要装箱，送到白宫无限期保存。(10)迄今为止，罗斯福总统所有有关联邦通信委员会的行政命令都无法看到全文，只能在美国国家档案馆的档案目录中看到编号和颁布日期。

1942年6月15日，罗斯福总统颁布了行政命令9183号，将国防通信委员会改名为战争通信委员会(Board of War Communications)，除同意将联邦通信委员会无线电情报部门移交给军队外，有关人员安排和职能范围并没有作出太大改变。这就标志着在战争期间，国家的通信政策依然由联邦通信委员会管理，“通信自由”的原则经历了考验，但尚没有出现根本性变化。

三

1945年4月12日，罗斯福总统病逝。5月9日，在德国法西斯投降、欧洲战事结束的当天，美国陆军部和海军部就召开了联席会议，研究海军提出的加强陆军和海军在通信情报领域合作的议案，并表示可以与政府有关部门、特别是国务院展开合作。然而这个时机不对。刚继任不久的杜鲁门总统不可能在不到一个月的时间里，就对美国的电信政策有一个全面的了解和掌控。伴随着意大利和德国的战败投降，整个欧洲都存在着对战败国及其属地的处置和重新安排问题。例如，对苏联控制下的东欧和中欧是否按照国际通信标准连入世界一体的电信网络；战败后德国和意大利的电信网络归属(11)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： Political and Economic Matters， Volume II， Minutes of United States Delegation on the Twenty-Seventh Meeting of the Council of Foreign Ministers， Held at London， September 29， 1945， p.137.和重建；等等。

为此，在二战尚未完全结束的情况下，美国的电信政策就面临两个层次抉择：(1)在国际电信政策方面，美国尚未在国际电信联盟中取得主导地位，占有主导地位的英国不愿意让位给美国，更不要讲还有开始与美国分道扬镳的苏联。(2)在美国国内电信政策方面，由于在战争特别时期，联邦通信委员会的作用受到了很大限制，军队的战时通信网络占据了压倒地位。战后在军队大量复员，国家转入和平时期轨道后，已经在战争中高速发展起来的电信产业，是否像世界大多数国家那样，改由国家来统一管理？还是继续延续战前模式，由私营公司建设经营，国家通过联邦通信委员会进行宏观管理？这也是美国需要面对的问题，特别是冷战开始后，国家安全问题变得尤为突出。

1945年，当欧洲战事结束后，美国就开始了推进战后世界秩序重建和组建联合国的进程。5月16日，美国在与苏联、英国、中国和法国的代表讨论联合国宪章原则时曾试图把美国的通信自由(Freedom of Communication)政策加入时，遭到了英国的反对，苏联也罕见地加入到与英国一同反对美国提案的行列。(12)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， Volume I， Minutes of the Forty-Third Meeting (Executive Session) of the United States Delegation (B)， Held at San Francisco， Thursday， May 17， 1945， p.778；Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， p.784.这里有英国不愿意放弃在国际电信联盟中主导地位的考虑，更重要的是当时世界上绝大多数国家，其电信系统是以由国家垄断掌控的，当然不希望引入已经非常强大的美国无线电公司(Radio Corporation of America， RCA) 和美国电话电报公司(American Telephone & Telegraph Company， AT&T)等私人公司来竞争。

在联合国宪章中加入通信自由原则的计划落空，美国开始寻求在联合国框架下解决这个问题。1946年9月16日，美国政府请求位于瑞士伯尔尼的国际电信联盟执行局总裁邀请当时的国际电联成员国代表于1947年4月15日到华盛顿开会，修改1932年西班牙马德里国际电信联盟会议相关条约。10月1日，美国政府还通过自己的驻外使领馆向相关国家发出了相同的邀请。

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1947年5月16日至10月2日，在美国新泽西州的大西洋城举行了三次独立但相互关联的世界电信会议。在这三次会议中，只有一次是全权代表会议，即7月2日至10月2日召开的国际电信大会，该会议修订了1932年在马德里签署的《国际电信公约》，并把国际电信联盟变成了联合国的一个组织。对美国来说，召开大西洋城会议的公开理由是“从混乱中恢复秩序”。这是一个合适的理由：第二次世界大战期间高频广播发射机的数量空前增加，频谱占用中存在着混乱，急需通过新的规章，减少频谱分配中的混乱，从而消除对高频无线电自由流动的限制。但是由于国际电信联盟在大西洋城会议后并入联合国管理，而美国又是联合国的发起人和事实上的掌权人，美国终于实现了取代英国，主导国际电信联盟的真实目标。这里需要特别注意的是，美国参会的代表团，除联邦通信委员会主席外，还包括了美国陆军首席讯号官和当时由陆军管辖的空军通信官。(13)参会的美国陆军首席讯号官和由陆军管辖的空军通信官有： Maj. Gen. Spencer B. Akin， U.S.A.， Chief Signal Officer， Department of the Army， Brig. Gen. Francis L. Ankenbrandt， U.S.A.， Air Communications Officer，Headquarters， Army Air Forces， Department of the Army.这在其他国家代表团中是没有的，或者说至少在代表团正式名单上还没有。这也可以表明美国在战后对国际通信领域的关注和重视。

在解决了国际电信联盟主导权和无线电频谱分配的话语权的同时，美国国内电信政策则面临更多的问题需要解决，首先要解决的就是如何处理军队和地方在电信网络中谁来执掌权力的问题。杜鲁门与罗斯福总统一样，坚持由联邦通信委员会继续管理美国的通信产业和政策，这似乎没有什么问题。但在涉及敏感的国家安全问题上，却遇到了在战前由“黑室门”所引发的问题，“绅士”要不要去看别人的邮件？或者说美国还要不要当“绅士”？在主张通信自由原则的美国，面临着另一场政策抉择。

1945年9月20日杜鲁门总统签署9621号行政命令，解散了战略情报局(Office of Strategic Services)，该组织的各个分支被分别分到陆军部和国务院管理。(14)Executive Order 9621， “Termination of the Office of Strategic Services and Disposition of Its Functions，” Foreign Relations of the United States (以下简称FRUS)， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， Document 14， Washington， September 20， 1945， available at： https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1945-50Intel/d14.

1946年1月22日，杜鲁门下达总统指令，成立国家对外情报机构——中央情报局或情报组，负责国外情报的收集和分析。考虑到美国国内仍有强大的坚持通信自由的力量，杜鲁门特别在总统指令第9款中强调“除法律和总统指令外，这种对国外的情报收集授权，不可以适用美国大陆范围内及其海外属地”。(15)Presidential Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities， FRUS， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， p.71.

1947年7月26日，国家安全委员会和中央情报局正式建立。国家安全委员会通过NSC4-A 和NSC10/2号文件，授予中央情报局几乎全部的前战略情报局的任务，还特别授予它隐蔽行动(Covert Operation)任务。用NSC10/2号文件的话来说就是“所有活动应包括一切与宣传有关的秘密活动；预防性直接行动，包括破坏、反破坏、拆除和疏散措施；对敌对国家进行颠覆活动，包括协助地下抵抗运动、游击队和难民解放团体以及对自由世界受威胁国家本土反共分子的支持等”。另外还有一句也很重要，这些活动“如果被发现，美国政府似乎都可以不负任何责任”。(16)NSC 10/2， “National Security Council Directive on Office of Special Projects，” U. S. Declassified Documents Online (hereafter cited as USDDO)， CK3100388423.通过中央情报局，美国几乎完成了对国外的各种通信完全监控。这也就是近年来德国、法国等很多欧洲盟友国家领导人电话或通信被美国监听的丑闻出现的根源。

中央情报局的建立，在一定程度上解决了美国获取国外通信情报的单一问题，但就整体通信情报领域，也还有很多问题未能解决。首先是此时已驻满全球的美国军队的通信安全及通信情报问题。中央情报局建立后，美国军方不满其划走了大部分技术人员和设备，认为此举严重影响了军队的全球通信安全系统。其次，联邦调查局(FBI)也由于其海外监控体系被新组建的中央情报局取代而抱怨。最后，美国各情报部门也存在如何有效分工协作和情报互享问题。为了解决这些问题，美国国家安全委员会在1948年7月18日通过了成立国家通信情报委员会(United States Communication Intelligence Board)的指令(National Security Council Intelligence Directive No.9)，规定其成员包括国务院、陆军、海军、空军和中央情报局，由中央情报局局长统筹和掌控这个委员会。(17)“National Security Council Intelligence Directive No.9， Jan 24， 1949，”CIA’s Freedom of Information Act Electronic Reading Room， (以下缩写为 CIA FOIA)， Document Number： CIA-RDP86B00269R000500040001.指令还重申，美国要收集监控的国外通信情报包括所有外国政府机构、军队各军兵种、各类研究机构、各类公司和个人，“收集一切有关军事、政治、科学和经济等方面有价值的信息”。(18)National Security Council Directive， “Communications Intelligence May 14， 1948，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP67-00059A000100100098-2.

在基本处理了国家通信政策中最为棘手的“通信自由”与“通信情报”之间的复杂关系后，刚刚竞选连任总统成功的杜鲁门开始考虑构想“总体国家通信政策”(Total National Communications Policy)。(19)Letter to Dr. Irvin L. Stewart， “Establishment of the President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman Library & Museum， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/40/letter-dr-irvin-l-stewart-establishment-presidents-communications-policy.1950年初，通信产业已成为世界各国经济发展的核心动力之一，冷战的加剧，苏联在核技术和通信技术方面的发展也带来了一种紧迫感。他在1950年初就决定建立一个总统通信政策委员会(President’s Communications Policy Board)。这个全部由美国大学教授专家组成的委员会应该是当时美国在通信领域的最强的专家阵容。由西弗吉尼亚大学校长欧文·斯图尔特博士(Dr.Irvin L. Stewart)任主席，成员还包括麻省理工大学校长詹姆斯·基里安博士(Dr. James R. Killian)、伊利诺斯大学香槟分校工程学院院长威廉·埃弗里特博士(William L. Everitt)、加州理工学院校长李·杜布里奇博士(Dr. Lee A. Du Bridge)等。1950年2月17日，杜鲁门签署了10110号行政命令，正式建立总统通信政策委员会，并授权这个委员会研究政府和非政府机构现在或潜在使用无线电和有线通信设施情况，从国家利益的方面来考虑，给总统提出评估和建议，具体包括4方面：(1)政府和非政府用户如何最有效地使用无线电频率，及联邦政府为实施此类政策而可能做出的替代安排；(2)与国际无线电和有线通信有关的政策；(3)政府通信与非政府通信之间的关系；(4)董事会可能决定的相关政策事项。(20)Executive Order 10110， “President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman， White House， February 17， 1950， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10110/executive-order-10110.

总统通信政策委员会建立后，杜鲁门要求其在8个月内提交报告，并动用总统紧急基金(Emergency Fund for the President)，把这些知名的大学校长、院长们集中到华盛顿开展研究。这也体现了杜鲁门政府对出台总体国家通信政策的急迫感。

1951年2月16日，在拖延了4个月后，国家通信情报委员会终于向杜鲁门总统提交了一份名为“通信——进展项目报告”(Telecommunications—a Program for Progress)的研究报告，这份长达370页的研究报告专业又详尽地分析了国际电信产业的发展现状及美国电信政策由来及演变，指出了美国电信产业和政策现阶段所面临的四大问题：(22)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP86B00269R000800100001-1.(1)协调频谱使用。对于这个问题，美国政府在战后都在力图解决。在国际电信联盟大西洋城会议上美国已经取得了重大成就，并把国际电信联盟变成了联合国的一个分支机构。只不过是在这4年间，由于世界各国的通信产业都有迅速发展，无线电频谱紧张的矛盾变得更为突出。(2)国家安全。通信产业和通信系统在第二次世界大战前就与国家安全息息相关了，然而，通信自由政策必然与国家安全产生矛盾。在东西方冷战的大背景下，美国更需要通信情报的保障，保护自己的通信系统安全运转，又要对世界各国的通信网络随时具备监听、黑入和破译的能力。(3)国际协议。报告希望美国能通过国际协议或协商的方式来与世界各国共享日益紧张的无线电频谱。但是如果在可以预见的将来，出现无线电频谱远远无法满足国家机构和私人公司及公民通信的需求，那么美国政府如何与世界各国协商，或者是否优先保障美国国家各机构通信的正常运转？报告指出，还没有任何一个国家有关部门研究考虑这个问题。(4)健全的通信产业。报告认为，美国私有化的通信产业无论在战争时期还是在和平时期，都是国家最有价值的资产。但是通信产业中的政府官方用户和私人用户最终会发生冲突，如果没有引导性政策，政府部门的政策行为就会严重伤害这个私有化的通信产业。(23)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.

国家通信情报委员会研究报告提交后，杜鲁门总统在10月9日通过10297号行政命令，为自己设立了一个电信顾问。(24)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.但按照研究报告建议继续修改国家通信政策的计划则由于朝鲜战争的进一步升级而中断，美国为首的“联合国军”不但无法速胜，反而陷入危险的僵持阶段。第三次世界大战将要爆发的危险情绪弥漫美国社会。美国甚至从已在二战后“封存”(mothball)军舰中召回160余艘主力战舰编入现役。(25)Annual Budget Message to the Congress： Fiscal Year 1953， January 21， 1952， availabe at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/18/annual-budget-message-congress-fiscal-year-1953.在这种“临战”的形势下，杜鲁门显然就没有再去考虑减少国家介入通信政策的选项，反而以国家安全为名，大力加强国家对通信政策的管控。10月24日，美国国会通过对《1934年通信法案》新的修正案，授权总统可在战争或战争威胁的紧急状态下，关闭或要求关闭任何无线电通信设备。以防止敌方利用这些设备的电磁信号对美国进行准确袭击。12月10日，杜鲁门颁发行政命令10312号，授权联邦通信委员会、国防部长和各政府部门或机构的负责人发布适当的规则、条例、命令和指示，确保全面管控无线电通信设备的计划及时和有效地运作。(26)Executive Order 10312， “Providing For Emergency Control Over Certain Government And Non-Government Stations Egaged in Radio Communication or Radio Transmission of Energy，” Harry S. Truman， White House， December 10， 1951， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10312/executive-order-10312.

除了升级国家管控通信产业和通信网络能力外，杜鲁门还在1951年12月应参谋长联席会议的要求，组织一个特别小组，对军队系统负责拦截、破译通信情报的组织——武装部队安全局 (AFSA)进行调查。武装部队安全局的任务是负责国防部的通信和电子情报活动。但是武装部队安全局无法集中全部的通信情报，也未能与其他政府机构，例如国务院、中央情报局 (CIA) 和联邦调查局 (FBI)合作。为了解决这个自二战后就没有完全解决的问题，杜鲁门于1952年10月24日签署了特别指令(Extraordinary Directive)，在这份指令中，杜鲁门把武装部队安全局改名为国家安全局(NSA)，由这个机构来负责所有通信情报工作。(27)“Communications Intelligence Activities，” Memorandum for Secretary of State and Secret of Defense， Harry S. Truman， October 24， 1952，Truman Library， President’s Secretary’s Files， Subject File， available at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/truman-papers/harry-s-truman-paperspresidents-secretarys-files#folder.杜鲁门终于在其任内最后几个月内，改变了美国电信情报的组织结构和行进方向，并实现了对海外和国内通信的全面监控。

杜鲁门在其总统任期的最后不到1年的时间了，匆忙地完成了对国家通信政策的调整，这是在国际形势紧张特别的时期做出的，应该不是他的本意，也不是其在第二任期开始时构想的“全面国家通信政策”。美国国家安全局和中央情报局可以在国家安全的借口下，完全不去理会联邦通信委员会，随意窃取和破译的外国政府和机构的通信和情报，也可以对外国和本国公民进行秘密监听，完全违背了通信自由的原则。1953年杜鲁门下台后，由于国际形势的缓和，美国逐渐恢复了由联邦通信委员会指导统筹国家通信政策的大原则，在遇到重大挑战时，则通过要求国会修改《1934年联邦通信法案》的方式，如在1958年，面对苏联卫星上天，人类进入卫星通信时代后，美国国会修改《1934年联邦通信法案》。1980年，针对外国通信公司陆续进入美国国内市场，美国国会再次修改《1934年联邦通信法案》，提高美国国内市场准入门槛，加大审批强度和力度。1996年，针对互联网等通信新载体对传统通信产业的挑战，美国国会通过颁布《1996年联邦通信法案》等办法，适应时代的新变化。进入21世纪以来，随着中国电信产业和公司的崛起，美国感到了在5G网络建设上，已落后于中国，因此开始以国家安全为名，通过联邦通信委员会和《1996年联邦通信法案》，直接禁止中国公司的5G网络系统，也包括相关技术和产品进入美国市场。号称通信自由的美国终于走到了依靠国家力量来排斥外国先进通信技术和产品的地步。