“制宪国民大会”华侨代表选举述评（1936—1946）

乔素玲

（暨南大学 法学院，广东 广州 510632）

参政议政是侨民作为一国公民的基本权利。然而，受制于海外侨情与移出国政治等各种因素的影响，侨民参政议政的权利如何真正得到保障与落实，既能反映移出国侨务政策的特色，更能展现移出国的政治发展水平。晚清以降，华侨在中国的政治生活中占有重要地位。清末预备立宪时期，华侨已经在法律上获得祖国参政权，东南亚华侨曾经推举咨议局议员。北京政府时期，法律明确规定了华侨选举国会代表的名额，开创了海外华侨推举代表回国选举华侨参议员之先河。南京国民政府以孙中山三民主义为指导，根据其革命“三时期理论”，在军政、训政完成后，将进入宪政时期，还政于民，国民大会便成为国民行使权利的主要机构。为了推行宪政，1936年5月，南京国民政府确定于1937年召开第一次国民大会，制订并通过宪法。为争取海外华侨的支持，国民政府立法规定海外华侨推举代表回国参会。后因抗战爆发，代表选举及会期推迟。1946年底，国民党在南京召开一党包办的“国民大会”，制定并审议通过《中华民国宪法》，称为“制宪国民大会”（简称“制宪国大”）。1947年7月，国民政府再次开始选举“国民大会”代表，并于1948年召开第一届国民大会（又称“行宪国民大会”，简称“行宪国大”）。华侨选举国民大会代表回国参与宪法制定与实施，成为华侨参政议政史上的重大事件。本文专门探讨“制宪国大”华侨代表选举事宜。因篇幅所限，有关“行宪国大”华侨代表选举问题，拟另撰文进行专门探讨。

“制宪国民大会在外侨民代表选举”，是指居住在国外的中华民国国民，选举出华侨代表以出席“制宪国民大会”。在国民政府的法律法规中，常将“侨居国外之国民”简称“在外侨民”，与当代华侨概念相近。“制宪国民大会在外侨民代表选举”是考察民国时期华侨权利行使实态的独特窗口，是华侨参政史上的标志性事件，在参选人数、地域范围、选举时间及选举方式等方面，均创造了当时世界侨民选举之纪录。这次选举深受国内外政治社会环境影响，部分选区的选举活动因受到当地政府压制而无法举行，选举制度的设计与运行也屡遭国民党操弄，呈现出明显的政治功利性，最终沦为民主政治的标签。

近年来，张朋园、刘会军、杨磊、熊秋良等学者对国民大会代表选举基本制度进行了专题研究，但主要聚焦于国内选举。①代表性成果包括：张朋园：《民主政治的困境（1919—1949）：晚清以来历届议会选举述论》，吉林出版集团有限公司，2008年；刘会军、杨磊：《制宪国民大会代表选举与产生述论》，《民国档案》2008年第2期；熊秋良：《国民大会代表候选人提名探析》，《民国档案》2012年第4期；《1936年国民代表大会选举权问题探析》，《南京社会科学》2013年第7期；等等。杨建成、李盈慧、路阳、张坚、张赛群、马慧玥等学者对民国时期的华侨参政制度进行了探讨，②相关成果主要有：杨建成：《华侨参政权之研究》，台北文史哲出版社，1992年；李盈慧：《华侨政策与海外民族主义（一九一二—一九四九）》，台北南天书局有限公司，2018年；路阳：《民国时期华侨议员选举制度及实践浅析》，《东南亚研究》2015年第2期；张坚：《民族主义视野下的民初华侨回国参政》，《华侨华人历史研究》2004年第1期；张赛群：《南京国民政府侨务政策研究》，中国言实出版社，2008年；张赛群：《近代华侨国内参政议政权探讨》，《八桂侨刊》2006年第3期；马慧玥：《近代华侨法律研究》，法律出版社，2015年；等等。但多属于概括性述论。总体而言，现有成果对华侨代表选举的具体规则与运行实践缺乏专题研究，“制宪国民大会在外侨民代表选举”的深入分析尚付阙如。本文拟在梳理“制宪国大”华侨选区划分、选举方式与程序设置的基础上，分析华侨代表选举的成效及其存在问题，以填补相关学术研究空白，为当代侨务法治建设提供历史镜鉴。为行文方便，下文将“制宪国民大会在外侨民代表选举”简称为“华侨代表选举”。

一、选区的划分与选举机构的设立

划分选区和设置选举机构是选举的基础环节。选区划分、代表名额分配以及选举机构设置是否合理，直接关乎选举权利能否得到有效行使，选举活动能否顺利开展。当时，世界各地华侨总人口近900万，广泛分布于世界各地。华侨代表选举的选区如何划分，代表名额如何分配，各界多有争议。此次选举，创造性地以华侨人口和侨团分布为基本依据，并专设华侨选举机构，统管海外选举，为华侨行使选举权利提供了重要保障。

（一）依据华侨人口与侨团数量分布划分选区

“制宪国大”代表分为当然代表、区域代表、职业代表、特种代表和指定代表5种。①根据《修正国民大会组织法》第3条，国民党中央执行委员、监察委员及候补中央执行委员、监察委员为国民大会当然代表。《修正国民大会代表选举法》第2条规定，国民大会代表除当然代表外，其名额分配如下：依区域选举方法选出者665名，依职业选举方法选出者380名，依特种选举方法选出者155名，由国民政府指定者240名。据统计，国民党中央执、监委员共计171名，候补执、监委员共计90名，国民大会代表总人数1701名。参见蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第143、145页。华侨代表属于特种代表，初定总名额40名。华侨代表选举主要以地名作为选区名称，基本原则是在华侨主要聚居国家与地区设置选区，同时将附近华侨较少区域并入相应选区进行选举。选区划分及代表名额的分配，主要依据华侨人口与侨团数量分布。［1］在海外划分选区，有利于缓解华侨回国投票的困难，保障华侨选举权的行使。

据侨务委员会1946年统计，世界各地华侨总人口8,700,804人，其中亚洲地区8,357,673人，约占华侨总人口95%，主要分布在暹罗、英属马来亚、荷属东印度、菲律宾、印度、日本、朝鲜等地。美洲地区华侨人口209,039人，约占华侨总人口的2.4%，主要分布在美国、加拿大、墨西哥等地。欧洲华侨人口55,364人，约占华侨总人口的0.6%，主要分布在苏联、英国等地。大洋洲华侨总人口63,835人，约占华侨总人口的0.7%，主要分布在澳大利亚、夏威夷群岛以及大溪地等。非洲华侨总人口14,893人，约占华侨总人口的0.2%。共有海外华侨团体3,975个，其中亚洲3,339个，约占海外华侨团体总数的82%，主要分布在马来亚、荷属东印度、菲律宾、暹罗、越南等地；美洲华侨团体466个，占海外华侨团体总数的12%；大洋洲共有华侨团体97个，约占海外华侨团体总数的2.4%；欧洲共有华侨团体18个，约占海外华侨团体总数的0.5%；非洲共有华侨团体55个，约占海外华侨团体总数的1.4%。②华侨人口数据系侨务委员会根据各驻外使领馆的调查报告以及当地政府发表文件汇总计算的结果，各洲华侨所占百分比、侨团地区分布百分比则系作者根据 《海外各地华侨人口统计表（民国二十六年至三十五年资料）》、《海外各地华侨团体分布统计表（截至民国三十五年底）》中相关数据计算所得。见侨务委员会编印：《侨务十五年》，1947年，第28~30页。

1936年《国民大会代表选举法》第32条规定，“制宪国大”华侨选区共24个，代表总名额40名。［2］其中檀香山、智利、秘鲁、古巴、墨西哥、中美、印度、日本、朝鲜、香港、澳门、台湾、大溪地、澳洲、欧洲、非洲选区各1名，菲律宾、加拿大、缅甸选区各2名，美国、安南选区各3名，马来、暹罗、荷属选区各4名。［3］抗战胜利后，台湾收复，原设台湾选区划归省市选区范围，华侨选区减至23个，华侨代表名额随之减至39名。［4］1946年，根据国民党中央委员会指示，欧洲区和缅甸区分别增加旅英华侨代表、旅缅滇省代表各1名，［5］华侨代表总名额增至41名。华侨选区的划分、代表名额分配均与华侨人口及侨团分布基本一致。

（二）设置专门的侨民代表选举事务机构

“制宪国大”的最高选举机构是全国选举总事务所，下设地方分所，分所又分为省级及县级分所、行政院直辖市分所、侨民分所、职业及妇女分所。侨民分所全称为“在外侨民代表选举事务所”。该所设总监督1名，负责海外各选区选举事务，下设总干事、组长以及若干职员。侨民分所总监督由侨务委员会委员长兼任。［6］每个侨民选区设1个选举事务所，负责人为选举监督，一般由驻该地中国大使或领事兼任，在中国未设使领馆的地区，则由当地中华商会主席或重要侨团负责人兼任。选举事务繁重的选区，则调派侨务委员会高级人员兼任。［7］至1937年，“制宪国大”海外24个选区均推出选举监督并获得选举总事务所的批准，其中19个选区的选举监督由中国驻当地使领馆负责人兼任，1个选区由国民党直属机关负责人兼任，2个选区由华商会主席兼任，充分体现出驻外领事机构在海外选举组织工作中的主导地位。［8］

二、华侨代表选举的方式与基本程序

选举方式和选举程序是选举制度的核心内容，也是实现选举价值的基本保障。选举方式与程序设计是否合理，直接决定选举的合法性与公正性。基于华侨选举的特殊性与复杂性，华侨代表选举采用复合选举方式，并且设置特别选举程序。这些制度设置，能够结合海外侨情进行适当变通，体现了一定程度的创新性与灵活性，在华侨选举历史上实现了一些历史性突破。

（一）采用职业选举与区域选举相结合的间接选举方式

虽然《中华民国宪法草案》规定国民大会代表选举采用直接、无记名投票方式，但在实际运行过程中，不同类别选举所采用的具体选举方式存在差异。“制宪国大”代表选举分为区域选举、职业选举、特种选举三类。区域选举是各省及行政院直辖市的选举，职业选举是各省及行政院直辖市的各种职业团体的选举。特种选举又分为四种，即辽宁、吉林、黑龙江、热河四省选举，蒙古、西藏选举，在外侨民选举，军队选举。［9］与其他特种选举不同，华侨代表选举采用职业选举与区域选举相结合的混合模式，并根据侨居地具体情况进行变通。从1936年《国民大会代表选举法》颁布到1946年“制宪国大”召开，前后历时十年，华侨代表选举制度屡经改变，选举方式更趋复杂，但总体上属于间接选举。

首先，华侨代表选举在初选和复选阶段采用不同方式。1936年《国民大会代表选举法》规定，华侨选举国民大会代表分为候选人推选（初选）和选举（复选）两个阶段，分别比照职业选举和区域选举办理，此为华侨代表常规选举方式。其中候选人由合法成立并经侨务委员会认定的农会、工会、商会、教育会、医药师团体、新闻记者团体、中华会馆或各地会所、中国国民党党部或阅书报社八种团体的职员投票产生。八种团体地位有别，在有中华会馆的地区，由中华会馆推举候选人，只有在无中华会馆的情况下才由会馆推举；凡有中国国民党党部的地区，由党部推选候选人，只有在无国民党党部的情况下，才由阅书报社推举。这些团体须在1936年5月14日之前成立，并经当地选举监督审查确认，才能享有推举权。［10］复选阶段则采用区域选举方式，由选区内有投票权的华侨对国民政府圈定的候选人进行投票，选出华侨代表。

其次，因特殊情况而无法按照上述常规方式选举的选区，其华侨代表由国民政府遴选产生，属于特殊遴选。特殊遴选分为三种：选区已选出候选人而无法举行复选的，由国民政府从候选人名单中遴选；选区未选出候选人的，由侨务委员会认定的职业团体根据选举资格和名额推荐候选人；如果职业团体无法推荐，则由国民政府组织提名委员会，提出候选人。职业团体或提名委员会需将候选人名册送呈国民大会代表选举总事务所，由总事务所将名册汇呈国民政府，再由国民政府组织的国民大会遴选代表资格审查委员会对候选人进行审查，报请国民政府遴选。［11］此外，华侨代表选举的基本投票方式为当场直接投票，但如遇有特殊情况，可向当地选举监督请示，采用通讯投票方式。［12］

（二）选举基本程序分为初选与复选两个阶段

根据《国民大会代表选举法》《在外侨民推举候选人办法与选举代表办法》，华侨代表常规选举分为初选与复选两个阶段，基本程序包括选举资格确认、造具选举人名册、推举候选人、国民政府圈定候选人以及复选等环节。

首先是选举资格确认。《国民大会代表选举法》及其实施细则规定，“中华民国人民，年满20岁，经公民宣誓者有选举国民大会代表的权利”。具有中华民国国籍、举行公民宣誓并达到法定年龄是享有选举权的基本条件。但具有背叛国民政府并经判决确定或被通缉、曾从事公务而有贪污行为并经判决确定、被褫夺公权、被宣告禁治产、患有精神病、吸食鸦片或其他代用品等情况者不得享有选举权。华侨代表选举采用职业选举与区域选举相结合的混合方式，华侨选举权的权利人包括推选人、候选人以及选举人。除上述基本条件外，他们还须符合特殊资格才能享有选举权。具体而言，初选阶段主要是推选候选人。因华侨代表选举在初选阶段比照职业选举，特别规定华侨推选人必须是选举团体的现任职员。公民享有被选举权的基本条件为有选举权、年满25岁。华侨候选人除符合基本条件外，还须曾是选举团体的会员且满3年；职业团体候选人则须从事该职业满3年并且选举时为该团体的会员。这一规定实际上剥夺了未加入选举团体的华侨的选举权与被选举权。在复选阶段，只有经登记享有选举权的华侨有权投票。［13］

其次是造具选举人名册。因华侨候选人的推举比照职业选举办理，与区域选举由乡、镇（坊、公所）负责造具选举人名册并逐级呈送省选举事务所不同，海外华侨代表选举是由侨务委员会认定的特定选举团体造具选举人名册。职业选举人有两个以上选举权者，应在选举前20日声明参加某一团体的选举；如逾期未做选择，则由选举监督指定其参加选举的团体。［14］各选区在投票一个月前造具选举人名册，逐级汇总呈报选举事务所审核公示。

再次是各职业团体推举候选人。主要是特定选举团体的职员从其会员中推选候选人。“在外侨民团体之推选人资格，以各该团体之现任职员为限，其候选人名额，为该地方应出代表名额之三倍”，选举主管机关须对登记候选人进行公告。［15］公告期满后，各团体投票推举候选人，并将选票送当地选举监督。各埠选票到齐后，选举监督即通知各埠侨团定期开票并派人监票。根据计票结果，以得票最多者取法定名额三倍人数为候选人，并将候选人简况造册呈报侨民分所总监督。［16］侨民分所选举总监督审核后，造具选举人名册、团体会员及职员名册、候选人名册，转送全国选举总事务所复核。［17］

最后是国民政府圈定候选人与选民复选。全国选举总事务所复核候选人名单后转呈国民政府圈定。国民政府圈定的候选人名额为该地应选代表名额的两倍。［18］国民政府圈定候选人后，由各分所监督组织选区复选。复选比照区域选举进行，各区有投票权的华侨对国民政府圈定候选人投票，以得票多者为当选代表、次多者为候补代表。［19］

三、华侨代表选举之结果与代表参政议政情况

选举结果是选举制度优劣的直观体现，也是评价选举的重要指标。由于选举制度本身存在一定缺陷，加之国内外复杂政治社会环境的双重裹挟，海外华侨选举屡遭延宕，至1946年共选出代表41名。这些当选代表采用多种方式，代表华侨行使参政议政权利。

（一）最终选出41名华侨代表

“制宪国大”华侨代表选举始于1936年7月，后因抗日战争爆发而暂停。根据国民政府命令，1939年底选举继续进行，1940年底迫于形势再次停顿。此时，檀香山、智利、秘鲁、墨西哥、古巴、中美、美国、加拿大、马来、印度、缅甸、欧洲、日本、朝鲜、澳洲、大溪地、香港、澳门、台湾等19区选出代表。安南区推出候选人并经国民政府指定，菲律宾、非洲2区选出候选人并呈国民政府指定。荷属、暹罗2区经国民政府核准变通选举办法，由国民政府指定的职业团体各推举候选人1名呈国民政府指定。［20］抗战胜利后，华侨代表选举再次恢复，至1946年“制宪国大”召开前夕，23选区共选出代表41名。

在23个华侨选区中，最终有檀香山等15个选区采用常规选举方式，其他6个选区采用特殊遴选方式，其中安南、菲律宾、非洲选区的华侨代表是在华侨推举候选人的基础上由国民政府遴选产生，荷属、暹罗两区的华侨代表则是由每个华侨团体各推候选人1名呈国民政府指定产生。［21］缅甸、欧洲2个选区则是常规选举与特殊遴选并用，原有代表名额通过常规方式选出，根据1946 年《国民大会代表选举补充条例》临时增加的代表则是在选举团体推荐三倍候选人的基础上，由国民政府遴选产生。［22］从选举结果看，最终选出的41名华侨代表均为男性，其中有24名通过常规选举方式选出，约占59%；17名通过特殊遴选方式产生，约占41%。此外，虽然《修正国民大会代表选举法施行细则》规定华侨代表选举的基本投票方式为当场直接投票，但在距投票地点较远的地区，最终采用通讯投票方式。

续表

（二）华侨代表参政议政情况

根据1946年《中华民国宪法》，国民大会的职权主要包括选举总统、副总统，罢免总统、副总统，修改宪法。当选的41名华侨代表中，除黄渊伟因“商务关系”未能回国外，其他40名代表均出席“制宪国大”，［23］代表海外华侨行使参政议政权利。

除行使选举总统、副总统的职权外，华侨代表还通过发表演讲、提交议案、推动立法等方式参政议政，促进华侨权益保护。据不完全统计，在“制宪国大”召开期间，华侨代表提交或参与提交议案十余份。［24］在华侨代表努力下，最终在宪法中增加了保护侨民权益、奖励扶助华侨教育等内容，促进了保护华侨国策的确定；［25］并且增加“国大侨民代表、立法委员、监察委员三种选举之规定”，其中宪法第64条规定，海外华侨有权选举立法院立法委员，华侨代表具体名额以法律进行规定；第91条规定，海外华侨监察委员名额为8名。1947年3月公布的《立法院立法委员选举罢免法》第4条明确规定，海外华侨立法委员名额为19名。［26］黄伯耀等华侨代表还在广东发起“保障侨产”运动，所提出的《保障侨产办法》得到广东省政府的采纳，［27］推动了华侨权益保护地方立法的发展。

四、“制宪国大”华侨代表选举之评价

“制宪国大”华侨代表的选举，为华侨参政提供了制度保障，并迈出具有现代意义的实践步伐，在华侨参政历史上具有重要意义。但在制度设计与执行过程中，选举活动难以避免国民党党化的掣肘，理念的先进性终被现实的功利性所羁绊，专业的侨务亦被专制的党务所裹挟，“制宪国大”华侨代表选举，透支了国民党政府有限的信用，最终沦为民主的标签。海外侨胞亦从积极参与转向消极抵制，从充满憧憬转向彻底失望。

（一）刷新海外侨民选举历史纪录，为后续选举奠定基础

参政议政是华侨作为中国公民的基本权利，国民大会华侨代表选举是海外侨胞参与国内政治的重要方式，为侨胞开辟了参与祖国政策制订、监督国家权力行使的具体途径，有助于塑造民主形象，加强侨胞与国内的联结，促进海外侨胞对中国的国家认同。

国民政府时期是中国法律文化真正迈出具有现代意义的步伐，开始与世界法律文化逐渐交融的重要时期。［28］保障华侨参政权的有效行使是现代法律文化应有之义。华侨为民国建立做出巨大贡献，享有“革命之母”之美誉。民国建立后，广大华侨积极投身祖国社会经济建设，努力争取参政议政的权利。在海外侨胞的强烈要求下，国民政府继承清末民初华侨议员选举的实践经验，制订一系列“制宪国大”华侨代表选举的管理规程与办事细则。仅以制度设计而论，“制宪国大”华侨代表选举在选区划分、参政主体范围、选举方式等方面取得历史性突破，在海外侨民参政选举制度方面多有创举，大大推进了华侨参政议政的发展。有人曾称此次选举“史无前例，事属创举”。［29］这种说法虽有夸大之嫌，但也一定程度上反映了此次华侨代表选举的重要贡献与历史意义。

“制宪国大”华侨代表选举实现了对1931年国民会议海外华侨代表选举制度的发展。1931年国民政府为召开国民会议在海外举行的华侨代表选举，是世界上最早的海外直接投票选举。当时设海外选区21个，法定华侨代表名额26名，采用职业选举方式，即由海外特定团体选出华侨代表。最终有17个选区选出代表18名，另有国民会议主席团特别指定代表3名，共产生代表21名，最终有20名代表回国出席会议。［30］相比较而言，“制宪国大”华侨代表选举不仅选区数量增加，选举方式也从职业选举发展为职业选举与区域选举相结合，实行初选与复选分阶段进行，程序更为系统完备。当时，世界上尚未举行过遍布世界主要国家和地区、参选人数如此庞大、持续时间如此漫长的海外公民选举。虽然美国、英国、澳大利亚等在二战后曾经举行海外公民投票，但多限于在海外的军人或在国外的外交官等少数国家工作人员，且均采用邮寄投票方式。即使海外投票发展较早的美国，直到1975年《海外公民投票权法案》出台，才正式确立海外公民的普遍投票权，但其采用的投票方式也是通过邮寄进行通讯投票，而非在海外划分选区、设立投票站，由享有选举权的公民在海外直接投票。［31］

表1 1946年“制宪国大”华侨选区当选代表及其产生方式

“制宪国大”华侨代表选举是在极为特殊的背景下举行的海外选举。选举历时十年之久，其间正值第二次世界大战，中国以及华侨主要聚居地东南亚正在遭受日本帝国主义的侵略，选举活动面临巨大压力。抗战胜利后，国内政局极度动荡，东南亚等地民族主义高涨，华侨选举频遭当地政府抵制。在复杂多变、内外交困的条件下，推出系统的华侨选举制度，在世界主要国家和地区设立选区，举行选举活动，而且所有选区最终选出华侨代表，实属不易。特别是相对于国内贿选泛滥、舞弊成灾的乱象，华侨代表选举相对有序，具有一定的现代色彩。此次选举，不仅刷新了世界海外侨民选举的历史纪录，而且为以后的“行宪国大”华侨代表、华侨立法委员以及华侨监察委员等海外选举奠定了制度根基。

（二）选举制度稳定性不足，难以满足海外选举实际需求

从制度层面看，由于海外华侨代表选举技术难度系数偏高，以及特殊时空环境的裹挟，“制宪国大”华侨代表选举制度难免存在一些缺失与不足。首先，选举制度稳定性不足。海外华侨选举规则虽由中国政府制定，但因具体选举活动须在海外举行，高度依赖国外环境，且华侨选举涉及华侨国籍问题，侨居地民族政治结构直接影响选举的开展。为了应对情势变化，国民政府不断调整相关规定，削弱了制度的稳定性。一方面，华侨参选条件屡经变更。根据《国民大会代表选举法》的规定，公民必须经过宣誓才能享有选举权与被选举权。内政部1936年公布的《公民宣誓登记规则》明确规定，公民只有经过公民宣誓才能进行选民登记、取得选票、行使选举权。［32］但在选举过程中，多数华侨并未举行公民宣誓，国民政府准许推选人、选举人在投票环节补办相关手续，候选人则于当选后补行书面宣誓。［33］参选条件的不断变更，有损华侨选举的权威性。另一方面，选举方式复杂多变。“制宪国大”华侨代表选举属于特种选举，其常规选举方式是初选阶段候选人的推选比照职业选举产生、复选阶段比照区域选举进行。在实际运行过程中，两种方式衔接不畅，部分根据职业选举选出的候选人不符合复选要求，复选时根据区域选举准备的手续又与推选程序难以吻合，衔接机制存在缺陷。［34］选举制度繁杂多变，在一定程度上造成华侨认识的混乱，以致“发生种种不合规定之情事”。东南亚等地不断出现无效选举，甚至有人以个人名义推荐候选人。［35］

其次，制度设计难以满足海外选举的实际需要。海外选举比国内选举更为复杂。一方面，华侨身份多样，选举资格审核困难。按照《国民大会代表选举法》，具有中华民国国籍是取得选举权的必备条件。为实现海外政治动员的目的，国民政府在选举资格审核中对国籍进行宽泛解释，已加入外国国籍的华侨因具有父系中国血统得以兼有中国国籍，从而享有国民大会华侨代表选举权，［36］但在选举过程中，社会各界对华侨国籍的认识一直存在分歧，由此引发的选举争议从未停止。另一方面，海外选举环境特殊，不同侨居国之间存在明显差异。正如时人所言，“因为在外侨民，环境比国内特殊，情形来得复杂，……更需要有变通的办法……硬以一纸通行的程序法而律之各地侨情不同的侨胞，必致顾此失彼。”［37］此外，“制宪国大”华侨选区以地方名称为选区名称，难以涵盖所有华侨侨居地，且未顾及性别实质平等的需求，最终选出的代表为清一色的男性，有悖于平等选举原则。

稳定性是法律的重要特征，过于频繁地修改法律，必然有损其权威性。由于华侨代表选举是在极端动荡的背景下举行，国际国内形势风云变幻，国民政府也不得不随着环境变化而不断修改选举规则。海外华侨代表选举陷入稳定性与灵活性的两难困境，平等选举原则未能得到很好落实，为此后“行宪国大”华侨代表选举留下发展空间。

（三）选举受到党化掣肘，难免成为民主标签

从具体选举实践层面看，华侨代表选举是国民政府侨务政策的直接体现。国民政府的侨务政策立足于民族主义立场，主要目的是增强华侨爱国意识，促进中国国际地位提高，保护华侨利益实属其次。［38］而南京国民政府统治的实质却是国民党党治，侨务党化是其侨务政策的主要特点。［39］在侨务党化的背景下，“制宪国大”华侨代表选举难免受到政治性障碍因素的影响。

“制宪国大”华侨代表选举名义上由国民党中央、侨务委员会以及外交部门共同主持，但在关键事项上，实际均由国民党中央最终决定，呈现出浓厚的党化色彩。华侨代表选举兼采常规选举、政府遴选等方式，多种方式交错，内部构造复杂，为国民党干预选举提供可乘之机。不仅海外国民党党部有权推举华侨代表候选人，其他海外华侨团体的成立与运行均须接受当地国民党党部的审查与指导，事实上也在国民党的掌控之中。［40］

在常规选举中，国民党的政治意图通过对华侨职业团体类别的限制、选举机构负责人的确定以及国民政府圈定等环节得以实现。侨务委员会对八种选举团体的认定是贯彻国民党政治意图的关键环节，只有得到认定的团体的职员才享有选举权和被选举权，未加入这些团体的华侨不得享有初选投票权和被选举权。海外华侨团体选出候选人后，还要呈送国民政府圈定。在复选阶段，华侨选举人也只能在国民政府圈定的候选人名单中圈定投票。［41］无论是侨务委员会对八种选举职业团体的指定，还是国民政府圈定候选人名单，均呈现出浓重的国民党主导色彩。常规选举尚且如此，遑论特殊遴选。

二战结束后，东南亚各国相继争取民族独立，部分选区的选举遭到住在国压制，难以如期进行，国民党乘机颁行《国民大会代表选举补充条例》，采用华侨推举候选人与国民政府最终遴选相结合、国民政府指定等多种方式，进一步加强对华侨选举的控制。从最终选举结果看，超过三分之一的华侨代表通过特殊遴选方式产生，实际上属于国民政府直接指定，国民党中央委员会甚至直接发令增加欧洲、缅甸选区代表名额，并限定“旅英”“旅缅滇籍”等具体条件，充分体现国民党对华侨代表选举的全面操纵。因此，最终选出的华侨代表大多是国民党党员。就目前所见，41名华侨代表中，明确具有国民党党籍者26人，占63%，其中20人在国民党党务机构任职。另一方面，在侨务党化背景下，国民党通过推进侨团工作追求“（海外）会馆党部化，党部会馆化”，［42］“制宪国大”华侨代表中的党籍不明者，实际上也存在接受国民党党化的高度可能性。国民党的强力影响，遏制了华侨竞选投票的空间和意义，动摇了选举的民意基础，削弱了选举的公平性与代表性。

受制于特殊的国内外政治社会环境，海外华侨选举制度难免存在缺陷，运行过程也是阻碍重重，最终结果难尽人意，削弱了华侨对国民政府的认同。海外选举之初，华侨满怀期望，“惟经此次举办选举之后，即引起遍处世界各地侨民之浓厚兴趣，踊跃参加竞选，其对于民族国家之观念，由此而顿见增进。”［43］随着选举活动的展开，海外侨胞认识到国民党操控选举的黑暗现实，从积极参与转向消极抵制，甚至有海外侨团宣布拒绝承认选举结果。英国曼彻斯特华侨对政府指定制宪国大代表的做法极为不满，在1946年召开临时大会进行抗议，认为国大代表由政府圈定，再由国民大会选举政府，等于政府自选，绝不能产生代表民意的政府。荷属区的4名国大代表因均由国民党指定而遭到侨胞反对。［44］马来亚吧城侨团大会发表宣言，抨击选举结果“强奸民意”，表示“决不承认”；槟城侨团大会也表示“坚决反对”，要求根据民主原则重新选举。［45］

五、结语

为了赢得海外侨胞支持，国民政府在继承近代华侨代表选举制度成果的基础上，构建了系统的华侨代表选举法规体系，保障了海外华侨与国内公民享有平等选举权。举行“制宪国大”华侨代表选举，在参选人数、地域范围、选举时间以及选举方式等方面做出突破性尝试，在世界海外侨民选举史上留下浓墨重彩的一笔。另一方面，“制宪国大”华侨代表选举呈现出一定的政治功利性。国民政府举行选举的真正意图在于实现政治动员，促成国民党党治合法化，在选举中植入国民党干预的暗门，使得华侨代表选举表面上具有现代民主选举的形式与规则，实质上未能充分体现现代民主普遍、公平、公正等基本内涵，最终沦落为民主政治的标签。海外侨胞从憧憬转向失望，逐渐失去对国民党政权的认同，加速了国民党统治的崩溃。侨民选举具有国内、国际双重属性，深受世情、国情、侨情影响，侨民选举制度设计，既要与民主精神契合，又要立足现实，密切结合海外侨胞实际需求，充分评估国内政治文化、侨居国社会形态等多重因素的影响。唯有如此，才能切实保障华侨权利，有效凝聚侨心侨力，实现多方共赢。

［注释］

［1］《国民大会在外侨民选举事务办理之经过》，侨务委员会编印：《侨务十三年》，1945年，第85~86页。

［2］《国民大会代表选举法》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第149~153页。

［3］《国民大会代表选举法》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第145~153页。

［4］《国民大会在外侨民代表选举事务所办理经过》，侨务委员会编印：《侨务十五年》，1947年，第25~26页。

［5］《国民大会代表选举补充条例》，中国国民党上海特别市执行委员会编印：《国民大会各项法规》，1948年，第14~16页。

［7］《国民大会在外侨民代表选举事务办理之经过》，侨务委员会编印：《侨务十三年》，1945年，第85~86页。

［8］《国大侨民代表候选人已指定 选举监督亦经决定》，《进化周刊》1937年第10期。

［9］《国民大会代表选举法》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第145~153页。

［10］在外侨民选举事务所：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［11］《国民大会区域及职业选举未能依法产生之代表遴选办法》，《交通公报》1940年第3卷第9期。

［12］《修正国民大会代表选举法施行细则》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第175~186页。

［13］《国民大会代表选举法》《修正国民大会代表选举法施行细则》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第145~153、175~186页。

［14］《修正国民大会代表选举法施行细则》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第175~186页。

［15］《国民大会代表选举法施行细则》，何汉章编辑：《第一届国民大会专辑》，国民大会秘书处，1948年，第17~33页。

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［16］在外侨民选举事务所：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［17］《国民大会代表选举法施行细则》，何汉章编辑：《第一届国民大会专辑》，国民大会秘书处，1948年，第17~33页。

［18］《国民大会代表选举法》，蔡鸿源主编：《民国法规集成》第33册，合肥：黄山书社，1999年，第145~153页。

［19］在外侨民选举事务所：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［20］《国民大会在外侨民选举事务办理之经过》，侨务委员会编印：《侨务十三年》，1945年，第85~86页。

［21］《国民大会在外侨民选举事务办理之经过》，侨务委员会编印：《侨务十三年》，1945年，第85~86页。

［22］中国国民党上海特别市执行委员会编印：《国民大会各项法规》， 1948年，第14~16页。

［23］《国民大会在外侨民代表选举事务所办理经过》，侨务委员会编印：《侨务十五年》，1947年，第25~26页。

［24］国民大会秘书处编印：《国民大会实录》，1946年，第810~1143页。

［25］《向美洲全体侨胞侨团报告出席国民大会制宪经过》，《华侨评论月刊》第13、14期。

［26］（台湾）侨务二十五年编辑委员会编印：《侨务二十五年》，1957年，第160页。

［27］《国大华侨代表发动保障侨产运动》，《粤侨导报》1947年第10~11期合刊。

［28］武树臣：《中国传统法律文化》，北京大学出版社，1994年，第598页。

［29］（台湾）侨务二十五年编辑委员会编印：《侨务二十五年》，1957年，第160页。

［30］华侨革命史编纂委员会编纂：《华侨革命史》下册，台北：正中书局，1981年，第600~602页。

［31］International IDEA，Voting from Abroad: The International IDEA Handbook，Sweden：Trydells tryckeri AB， 2007 pp.41-42.

［32］《公民宣誓登记规则》，《广东省政府公报》1936年第338期。

［33］侨务委员会：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［34］《国民大会在外侨民选举事务办理之经过》，侨务委员会编印《侨务十三年》，1945年，第85~86页。

［35］《侨民推荐选举无效》，《申报》1936年12月4日。

［36］侨务委员会：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［37］梁道群：《宪政实施后对于在外侨民行使政权的我见》，《华侨青年》1944年第1期。

［38］李盈慧：《华侨政策与海外民族主义（一九一二——一九四九）》，台北：南天书局有限公司，2018年，第70页。

［39］窦文金：《南京国民政府侨务工作剖析（1927—1949）》，《八桂侨史》1996年第4期。

［40］《指导海外侨民组织团体办法》，《法令周刊》1933年第145期。

［41］侨务委员会：《国民大会在外侨民代表选举应行注意事项》，《侨务月报》1936年第5~6期合刊。

［42］陈国威：《1924—1945年国民党海外部与侨务工作考论》，《华侨华人历史研究》2008年第3期。

［43］《海外侨民踊跃竞选》，《大公报》1937年7月8日。

［44］李盈慧：《华侨政策与海外民族主义（一九一二—一九四九）》，台北：南天书局有限公司，2018年，第173页。

［45］何冷：《海外华侨反对一党包办国民大会的一斑》，《民主》（南方版）1946年第10期。