“全域型”城市更新模式的北京实践

■ 中交投资有限公司城市更新课题组

目前，我国的城市化已由资本型增长阶段转向运营型增长阶段，城市更新作为城市高质量发展的重要推动力，已从早期的旧城改造向多元动力机制下的综合更新方向发展，有机更新、片区统筹更新、全域更新成为城市更新的主要模式。

近期，住房和城乡建设部总工程师李如生在首届北京城市更新论坛上表示，北京市作为第一批城市更新试点城市，全国首个减量发展的城市，希望北京积极探索超大城市减量发展背景下城市更新的路径方法，为实施城市更新行动贡献更多的北京经验、北京模式。北京市副市长隋振江亦表示，坚持以北京城市总体规划为统领，以推动新时代首都发展为方向，努力探索适合首都特点的城市更新之路。

此前，北京在老旧小区改造中探索出“劲松模式”和“首开经验”，在园区更新领域探索出低效产业园区“腾笼换鸟”的“亦庄模式”，成为全国推广的样板。近日，中交城市更新有限公司通过石景山城市更新项目的初步实践探索，创新性地提出“全域型”城市更新模式，将城市更新内涵扩展至城市片区的空间结构调整、产业结构升级、土地资源整理、生态环境提升、区域功能重塑等多个方面，通过区企合作最大程度发挥平台作用；通过全业务角度策划项目价值，借一个项目创新中交城市更新商业模式和资源体系。这一理论和实践探索将为减量发展背景下的城市更新提供全新的思路。

北京“十四五”城市更新规划体现减量发展理念

2022年5月，北京市人民政府正式印发《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》（以下简称《更新专项规划》）。该规划结合北京减量背景和存量特点，确立了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的城市更新工作思路，推进小规模、渐进式、可持续的更新；以功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建为原则，实际上就是我国首个以减量发展为理念的城市更新专项规划。

总体来看，《更新专项规划》主要是以新总规为引领，从服务“四个中心”建设为导向的功能性更新、民生保障和环境改善为导向的社会性更新两条线索出发，提出保障首都功能、激发经济活力、改善民生福祉、加强生态保护、传承历史文化、提升治理能力6方面的更新目标，并细化提出了塑造大国首都风范，提升政务环境品质；科学配置资源要素，引领城市功能优化；盘活提升存量资源，促进产业转型升级等10条更新策略。

《更新专项规划》提出了北京城市更新的四大体系，即空间体系、方法体系、组织体系和动力体系。空间体系主要为坚持首善标准，以人民为中心，聚焦存量空间，构建更新空间体系，加强街区统筹；方法体系主要为面向基层、面向需求、面向实施，将“回天地区”街区控规“四步走”“八清单”工作方法推广到其他更新街区；组织体系主要为坚持政府引导，提升政府对城市更新的支撑作用，以政府投入公共空间整治、轨道建设、重大项目建设等多种方式撬动多元资本参与，统筹周边更新；动力体系为健全城市更新政策体系，统筹研究规划土地、金融财税、经营管理等方面的配套政策及标准规范，推进城市更新立法工作，形成城市更新“1+N+X”系列文件。

《北京市城乡规划条例》指出，“街道”是划分街区单元、管理街区建设、主导街区更新的主体。北京法定规划体系的相关表述表明，“街区”是北京规划管理体系的最小单元，是衔接规划要求与落地项目之间的桥梁。对此，北京市控制性详细规划提出要编制“街区指引”,以传导总体规划、分区规划在规模、空间、品质方面的刚性要求，“街区”由此成为控规编制明确划定的空间范围。所以，街区就成为了落实城市更新的基本单元，是推进更新政策与精细化治理的基本单位，而街区统筹就是以控规编制的管控区域作为实施城市更新项目统筹的平台，通过“以块统条”的街区更新方式，整体统筹各类资源，统筹疏解整治促提升和公共空间的改善，统筹政府投资和社会投资方式，形成“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架，实现“块统条专”有序推进。

片区综合开发更新到片区统筹更新的模式转变

片区综合开发式更新仍属于传统的增量开发、就地平衡式更新，通常在政府的引导下由大型开发商主导开发。增容的方式对于政府而言，既可以解决居民安置问题与更新改造需要，又可以通过开发商的投资、建设、运营和产业导入等获得片区的增量收益。而对于开发商而言，以城市更新的形式能以较低的价格获得土地，通过房地产开发获得较高收益，通过运营和产业获得超额收益，从而获得更大的利润空间。

片区综合开发更新主要分“三步走”。第一步：强化多主体协作能力，主要包括与政府、产权人、金融机构等主体的协作；第二步：拓展产业导入能力，主要指城市更新产业链条的植入与延伸；第三步：发挥组合开发能力，要具备同时实施公共服务设施、棚改、历史街区、工业等多类型城市更新项目的综合能力。当前，大多数片区综合开发式更新仍主要靠地块建设量增加实现更新资金平衡。

片区统筹式更新主张减量提质、统筹资源式更新，多是政府统筹、市场主导的多元主体共同推进，通过建立价值转换思维和长周期资产管理思维、不同盈利水平项目的捆绑、土地的一二级联动开发、盘活存量资产进行价值提升等综合手段，提升片区价值。

片区统筹式更新更接近于有机更新，是城市发展演进的必然趋势。改革开放以来，城乡建设用地的不断扩张带来各种各样的城市发展问题，随着城市危机的不断显现，以资源环境承载力为约束，减量提质政策背景促使城市更新模式转型，转向小规模、渐进式的有机更新，转变城市发展方式已是大势所趋。

通过两种更新方式的对比可以看出，现在的城市更新项目已由单一的“大拆大建”粗放开发方式转变为复杂、综合的片区更新方式。在开发主体方面，片区综合开发主要为政府引导、市场运作，充分发挥政企之间的组合与协作能力；片区统筹更新则是由政府统筹，平台化合作，实施主体多元。在开发模式方面，片区综合开发产品多元，要求实施主体“投建营”全产业链开发；片区统筹则通过项目捆绑、一二级联动方式来实现片区平衡。

在综合效益方面，片区综合开发更注重产业导入，通过挖掘存量土地价值，形成产业聚集效应，实现城市综合价值提升；片区统筹则以长线运营类项目为主，盘活存量资产，实现片区整体提升，利润空间有限。在我国减量发展的背景下，片区增量开发趋于饱和，城市更新逐渐转变成以片区统筹为主，通过集合片区内所有资源要素、盘活存量资产、长短结合等方式，由政府统筹、多元参与来实现城市发展的综合效益。

北京城市更新专项规划分圈层更新指导图

北京城市更新专项规划六大更新目标

“全域型”城市更新解读

片区统筹更新的路径

片区统筹更新的核心是民生改善、文化传承、产业升级和功能发展，涉及城市规划设计、历史街区保护、产业导入、融资、社区治理等方面，对参与主体的统筹协调和运营能力是个极大的考验。

首先是更新类型多、内容广、服务对象情况复杂。片区统筹式城市更新类的项目复杂多样，根据用地功能可分为老旧片区、商务办公用地、工业遗产、住区、历史街区、基础设施等，根据更新形式分为整建类、整修类、运营类、混合类等。更新内容涵盖公共服务设施更新、棚改、历史街区开发运营、工业遗产复兴、产业导入、社区治理等一系列范畴。另外，更新改造的服务对象亦多种多样，有城市居民、村庄村民、企业、政府或多方共存的情况等，需要有统筹多元主体协作开发的平台能力及与政府、产权人、同行企业、跨行企业之间的协作能力。

其次是更新模式多样、融资难度大。片区统筹式城市更新，由于更新规模大、更新周期长、更新模式及利益主体复杂多样，更容易面临财政负担过重、推进难以持续和资金投入效率不高的困境。如何合理确定改造资金公摊机制、探索多渠道筹措资金模式，将成为更新过程中的重点和难点，不仅需要在单个更新项目资金筹措模式摸底总结的基础上提出新的改善性模式，还应兼顾新模式的可复制性与可参考性，探索多类型融资模式的组合应用。

最后是规划设计与投资测算缺少衔接。由于规划设计单位大多缺乏运营角度的金融思维，往往在做片区规划时容易忽视投入产出分析，更加注重空间层面的规划，导致设计出的刚性规划指标要求与现实更新基地缺少衔接，也就是说投资运营算不过来账，脱离了经济原理与市场逻辑，会对政府和社会资本带来资金利用的巨大难题。

在片区统筹更新实施过程中面临很多困难与挑战，有些地方政府已经开始组织编制不同层面的政策法规、立法条例，也在不断创新摸索，鼓励社会资本参与，将统筹的思维落地与深化，协调多元主体同步更新，解锁了城市更新很多的局限性难题与死结。我们分析了片区统筹更新的发展趋势与优缺点，探索性地提出“一个打通、两个工具、一个链条”的实施路径：

一个打通：打通多元主体参与片区更新的政策路径，吸引更多的社会资本参与城市更新，建立政府、企业、市民多元共建、共治、共享、共赢的参与路径。

两个工具：一个是规划工具。通过编制片区统筹实施规划，跳出地块限制，统筹多元的城市资源要素，达到片区产业结构、人口结构、资金结构以及规划指标的疏密结构的平衡，最终实现片区的经济结构平衡与多方价值平衡；另一个是金融工具。利用一系列的资本操作，包括基金化的土地整备、长期贷款的支持、退出环节的证券化运作、建立城市更新基金等，放大片区的长期价值。

一个链条：针对片区更新对“投建营”服务能力要求的不断提升，构建从高站位策划、规划到全过程建设管理再到全生命周期运营的全产业链条，加强人才培养与资源整合，形成专业化聚合平台，为片区更新提供全方位、立体式、一站式的综合服务。

全域更新模式探索

“全域型”城市更新的理念与创新

随着城市更新内涵的不断扩展，我国的城市更新已从早期单纯的“物质空间的必要改善”逐步发展为“为实现经济、社会、空间、环境等改善目标而采取的综合行动”，更新内容也从“物质”扩展到“社会”，空间范围从“社区”扩展到“区域”，参与主体从“政府”扩展到“市场”。中交集团依托石景山西部地区城市更新项目创新提出“全域型”城市更新模式，将内涵扩展至城市片区的空间结构调整、产业结构升级、土地资源整理、生态环境提升、区域功能重塑等多个方面，通过区企合作最大程度发挥平台作用，在存量时代坚定石景山西部地区走城市更新的战略思路，在减量发展中提高地方、社会、企业各方参与的积极性。

“全域型”城市更新的特点

更新范围“全域化”

城市更新首先聚焦的是城市空间，“全域型”城市更新将更新范围从传统的社区、街道延展至整片区域，共同开展“大而全”的城市更新行动。

城市资源“全域化”

城市资源是包括自然资源、社会资源、文化资源、科技资源、大数据资源等一切可被人类开发和利用并产生效益的物质、能量和信息的总和。“全域化”更新通过对城市资源进行评价与识别，挖掘各资源的开发潜力与内在联系，厘清利用模式，实现城市资源的“全域化”高效利用与价值转化。

更新业务“全域化”

在更新过程中，积极发挥社会资本在城市更新领域的全产业链、一体化统筹能力，提供规划策划、投资融资、资本运作、施工建设、产业运营一揽子服务，放大企业在资源整合、资金统筹、技术创新等领域的独特优势，与政府平台强强联合，实现全要素赋能、全产业协同。

项目周期“全域化”

社会资本深度参与子项目的前期谋划、开发，统筹投融资、招商运营，直至子项目的移交、退出，实现项目全过程参与，将企业的智慧与区域发展理念、战略要求相融合，充分调动企业优质资源，高效利用外脑、智库，为政府提供顶层设计，引领实施。

资金统筹“全域化”

面向新发展要求，在资金统筹上探索搭建全方位平台，除传统盈利模式之外，链接并建立科技、产业、消费、金融等多种业态融合的生态系统，放大协同效应，策划增值收益，升级盈利维度，实现系统盈利。

服务客群“全域化”

突破以政府客户为主的传统业务模式，将服务对象拓展至政府、企业、消费者等全客群领域。

“全域型”城市更新的实践与思考

“全域型”城市更新的创新运用更契合未来城市的发展理念，全盘考量，更加有效地盘活城市资产，用足城市资源，在注重提升市民的获得感、幸福感的同时，也为企业培育新领域的核心竞争力作出贡献。

2020年10月，中交集团与石景山区签订《关于石景山区广宁、五里坨等西部地区开发合作框架协议》，建立高层互访机制，组建联合工作组；2021年9月，石景山区与中交资本、中交投资分别签订《战略合作协议》《西部地区城市更新项目合作协议》，通过基建升级、生态优化、公服提质、产业导入、智慧营造、住区更新六个方面，将西部地区打造成绿色低碳、产城相融、山水交融、区域协同的生态宜居宜业典范，具有区域特色、首都风范的城市更新创新发展示范区。

聚焦“中交·生态智慧城”总体定位，按照“三年起步、五年发展、十年成熟”时间表，明确未来发展建设的总体思路、重点任务和保障措施，梳理形成63项重点任务、68项建设项目以及31项储备项目，力争将石景山西部地区打造成“全域型”城市更新示范样板。

在未来的城市更新领域，我们可以推断，片区统筹更新将逐渐放大到“全域型”城市更新，逐步实现片区从内到外、从里到面的全面更新，该模式为城市更新的实践之路提供了全新的思路与办法。