城市更新的底层逻辑、实施难点与发展模式

■ 中建政研集团政府投融资研究中心

城市更新是近年来城镇化升级的重要抓手。2021年政府工作报告明确提出，“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。这是城市更新首次写入《政府工作报告》。随着新型城镇化战略的推进，城市更新将被置于更重要的位置，为各地城市提质扩容开拓新的前景与空间。

改革开放以来，中国城镇化进程快速增长，2021年我国常住人口城镇化率达到64.72%，标志着从增量时代转向存量时代的城镇化新时期的来临。一二线城市刚性限价、城市核心区域土地开发趋近饱和、土地供应日益紧张，城市更新有助于盘活存量用地，推动空间转型升级，满足城市经济社会发展需要，逐渐成为城市发展的新常态。

城市更新的底层逻辑

我国城市更新已由20世纪80年代至90年代的以地产导向的旧城开发转向以社会、经济、文化、生态等综合维度的更新。随着技术进步与收入水平提高，越来越多的人们已不再满足于简单的物质需求，开始思考如何获得个体的全面发展，开始从工作场所的束缚中解脱出来，更加关心生活的环境质量，开始主动选择城市，由此城市更新的发展逻辑从“产—人—城”开始向“人—城—产”转变。

以人为本是城市更新的关键

在新的发展阶段，单纯依靠土地、劳动力、资金等传统生产要素驱动发展的城市建设，很难实现更高质量、更公正、更安全和更可持续的发展，而应将对城市发展至关重要的多样人力资本协同、创新关系网络、社会信任等新的生产要素深深嵌入到不同的城市场景当中，并产生复杂的耦合关联，才能构成具有生命力的城市有机体。城市更新要着眼“人”推动城市发展方式转变，将营建“城市空间”作为“聚集人气”的重要方法和路径，筑景成势、营城聚人，不断激发城市发展的内生动力，进一步筑牢城市未来发展根基。

城市空间是城市更新的基础

城市空间是打造生活场景、消费场景、社区场景、公园场景、新经济场景等诸多不同社会群体活动的空间基础。目前，苏州、成都等一二线经济水平发达城市把场景营造作为深化城乡社区发展治理的着力点，逐步形成跨部门、跨层级、跨区域的协同管理体系，建设高效能城市运营场景。这样的新探索、新尝试必然催生新经济发展组织架构“从无到有”、产业体系“从旧到新”、市场主体“从弱到强”、场景供给“从业到城”、生态赋能“从点到面”的发展选择。

产业发展是城市更新的动力

聚集到城市中的群体活动在不同空间场景中，吃、住、行、游、购、娱等诸多行为涉及各行各业不同领域，形成城市运转闭环。随着Z世代逐步成为消费主力军、消费升级意识的觉醒以及移动互联网的大规模入侵，孵化催生出更多新需求、新业态、新场景、新市场，进而促进居民在地就业，创客择地创业，产业得以良性循环发展，提升城市自身造血功能。就拿城市街区来说，在“场景力”的构建中，重点不仅是氛围的营造，更重要的是从主题设置到业态配比的运营，再到文化内核。这些多项因素叠加之后，是城市发展持续的、长久的动力源。

实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市 ，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，结合实际，城市更新的工作逻辑也应由“产—人—城”向“人—城—产”转变。

城市更新的实施难点

据《佳兆业2021年全国城市更新政策行业报告》，我国城市更新市场空间大且规模日益扩大，目前存量总市值为500万亿元，按年城市更新速率2%计算，城市更新项目将释放出每年10万亿元的价值。

在存量市场逐步“盘活”的情况下，越来越多的企业会进入城市更新的市场。所以，相较于传统项目，参与主体进入城市更新项目的门槛更高、项目实施难度更大。

城市更新项目周期跨度大、业态复杂

首先，城市更新村改类项目周期短则5～8年，长则10年以上。在“三旧”改造中，“旧厂”项目多为单一业主、产权清晰、前期协调难度低，整体开发周期约为3～5年。“旧村”“旧城”改造中产权复杂，开发周期一般为5～8年，且项目蕴含一定风险，若项目进展受阻，周期一般大于10年。

其次，城市更新项目流程相较普通开发项目流程更为复杂，需在招拍挂前付出大量资金成本。

最后，城市更新项目一般要在项目中要嵌入物业、文创、旅游业等多元化业务，要求参与主体具备主营业务丰富、具有多业态开发经验。

城市更新项目占用资金量大

城市更新项目一般位于城市的核心区域，改造成本高，尤其在前期的拆迁阶段，资金投入密集。城市更新项目覆盖“投资—建设—运营”三个阶段，未来项目现金流与收益均存在不确定性。

城市更新项目需要更高的协调能力

城市更新所涉及政、企、民等主体，产权结构复杂，要求参与主体具备成熟的开发经验与优秀的协调能力，创建多元合作伙伴关系。主要表现在：

对政府而言，其出发点及核心诉求是在保障居民利益的基础上建配基础设施、推动城市升级 ，而城市更新项目存在风险，涉及多方主体，如果项目不能如期转化，会造成人力物力的浪费，损害公共利益。

出于资金、资源互补的需求，城市更新项目承接方在同业间展开合作，发挥“1+1>2”的资源整合效应。新进入城市更新领域的大公司（如地产公司、建筑央企等）往往倾向于和深耕多年的地方性企业合作，意在共担风险。大公司优势在于廉价资金成本和多元化业态经营能力，地方性企业优势在于成熟的城更团队、丰富的项目经验及良好的政企关系。城市更新领域强强联合、资源互享，抢占市场，直接引援有资金实力或融资能力强的投资方。

在城市更新拆迁安置补偿环节，企业需要亲自与居民或村集体签订搬迁与安置协议，协调难度大且协调结果不确定性高。城市核心区域发展，势必需要多元主体参与，而各主体间的合作模式亟待突破创新。通过聚合政府与开发主体、投资主体、运营主体等，形成通力合作机制，树立政企合作示范，方能助力区域持续发展。

目前，部分城市已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地、满足住房需求、提升城市的未来发展空间意义重大。对于参与主体来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目可以有效降低拿地成本和融资利率，获取更高的收益。与此同时，城市更新项目也对参与主体在经营能力、融资能力以及协调能力等方面提出了更高的要求。

城市更新的三类模式

2021年11月，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），对城市更新行动试点进行了部署，提出对16省份的21座城市开展第一批试点，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。城市更新范围较为广泛，老旧小区改造、棚户区改造、危旧房及老旧厂房改造、生态修复、城市功能完善、城市基础设施补短板等领域均包括在内，此次试点将形成可复制可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。在此背景下，本文就城市更新中的资金平衡模式、供地模式及投融资模式进行相关探讨。

房地产增量存量转换及城市更新规模（资料来源：佳兆业战略研究院）

资金平衡模式

城市更新涉及的产业链条较长，是资金密集型投入过程，内部资金的平衡主要依赖土地开发收益。城市更新中集约化的土地管理模式，有利于合理调配土地资源，也是政府有效的土地财政工具。近年来，城市内集中连片土地被不断开发，可开发土地资源不断减少，地方政府急需创新形式，对土地进行集约化管理。

内部资金平衡方式之一：土地开发收益

政府授权城投企业进行土地开发。在土地开发过程中，地方国有企业通过与政府签订相关土地一级开发协议参与土地开发，通过成本加成一定收益率方式获取回报，也会有部分的税返优惠及财政补贴。此种模式与政府购买服务的棚改项目共同之处在于收益源于政府，依托于各地区的财政实力，会在一定程度上新增政府隐性债务。融资方式也多以政策性银行及国有银行贷款居多。

多方合作开发。拆除重建类项目中涉及多方合作的模式主要有“投资人+EPC”、共同设立城市更新产业基金等，多方合作的模式涉及土地开发主要为土地置换、协议出让及补缴价款等。从各省市的政策来看，城市更新实践中还出现了直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式，以及分期缴纳土地出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股、国有土地划拨等土地运作创新模式。

内部资金平衡方式之二：滚动开发

城市更新项目一般通过滚动开发模式平衡资金，部分安置、部分出售、分期投入、滚动开发是城市更新项目的基本思路。城市更新项目涉及拆迁安置项目，一般安置拆迁户后剩余房产出售，产生利润，滚动进入下一期的开发成本，可较好地缓解实施主体资金压力。对于城市更新项目来说，包含了大量的公益性项目，缺少经营性现金流。对于城市更新项目的投入产出平衡问题，需要挖掘项目的经营性收益，以匹配资源。

以老旧小区为例，目前老旧小区改造的收入来源可包括以下几类：第一类是老旧小区传统的特许经营权收入，包括小区物业费收入、小区停车位收入、小区广告位收入、垃圾处理费收入、管廊租赁费；第二类是围绕老旧小区未来新增特许经营权收入，包括新能源汽车充电桩收入、5G灯杆收入等；第三类是将老旧小区改造和相邻或不相邻的片区开发或城市更新相绑定，利用片区开发的综合收益来平衡土地出让收益。例如，山东省出台了老旧小区改造实施意见，其中重点强调了通过片区绑定的方式来增加老旧小区改造的收入来源。以历史文化街区改造为例，目前历史文化街区风貌改造后，由于属于微改造，未涉及土地出让，第三方获利空间较小，总体主要是政府出资或者城投企业融资为主，收入来源可以为景区旅游收入、配套商业租金、特许经营权等，景区餐饮、住宿、旅游观光车等相关收入。历史文化街区多为分期投入，滚动开发维护。

供地模式

供地模式通常为一二级联动，除了公开招拍挂之外，还有协议出让和补缴价款等多种形式，为多个市场主体参与提供了空间。

协议出让

协议出让与招拍挂是土地出让的两种形式，根据招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（国土资源部令第39 号），经营性土地只能通过招拍挂形式出让。只有省级/直辖市级完成城市更新立法的地区才可能通过协议出让取得经营性土地，这也是各地实施城市更新的最大政策“障碍”。

定向招拍挂

在招拍挂中设置特定条件，如仅限一级整理主体或某特定二级主体。对于省级层面尚未完成城市更新立法的区域，定向招拍挂是最切实可行的替代措施。

补缴价款

城市更新导致土地性质、用途、指标、容积率发生调整的，相关受益主体应按市场价格或特定价格补缴土地出让金；在协议出让和定向招拍挂模式中，一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以折抵土地出让金，相关主体在招拍挂时仅需补缴剩余出让金。

城市更新实践中还出现了直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式（规避协议出让是否违反上位法的风险），以及分期缴纳土地出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股、国有土地划拨等土地运作创新模式。

投融资模式

地方政府利用财政资金投资

主要针对公益性较强的旧改、综合整治项目。

地方政府发行专项债投资

《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）严格约束了专项债资金用途“新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。”94号文限制了专项债在城市更新中的应用：能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是“改”与“留”项目。

城投/国企代表政府投资，平台可以作为一级、二级实施主体，也可以作为一级“委托代建”业主方

地方城投、国企利用自有资金、银行贷款、债券资金或其他融资进行投资。与传统的保障房、棚改、旧改项目相比，城市更新具有更强的市场化属性，参与城市更新符合城投转型大趋势，满足不新增隐性债务要求，是城投平台参与土地一二级开发的重要突破口。典型案例为上海市红旗村项目。

市场化机构投资（F+EPC、PPP）

市场化机构参与是城市更新与棚改、旧改相比的最大亮点之一，可以通过一级项目招投标直接参与、或者经由城投/国企委托代建参与、或者通过“F+EPC”、PPP模式参与。主要参与者仍然以地产开发商为主，但其中具备商业地产开发经验的主体更具优势。典型项目为上海新天地项目、上海三邻桥项目、北京798项目。

城市更新基金

2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金总规模约800亿元，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。

城市更新贷款

2020年7月，国家开发银行与吉林、浙江、山东、湖北、陕西5省，中国建设银行与重庆、沈阳、南京、合肥、福州、郑州、长沙、广州、苏州9个城市，分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议。

2021年4月，国开行重庆分行向重庆市首个城市更新项目——九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元，支持项目加快推进，以改善老旧片区居民生活环境，提升核心区域城市形象。

2021年5月，铜陵市政府与国开行安徽分行城市更新项目合同签署仪式在合肥举行，铜陵经开区申报的城市更新项目和基础设施建设项目成功入列首批签约贷款项目，总额度16亿元，期限20年，年利率约4.5%。

2021年6月，天津城投集团与国家开发银行天津市分行签署战略合作协议，双方将进一步加大在城市更新、城市路桥、环境水务、轨道交通等领域的合作力度和合作深度。双方本次确定拟合作的4大类、15个项目，其中，城市更新试点项目4个，总投资约400亿元；其他重大基础设施项目11个，总投资约800亿元。

……

以上城市更新项目可采用的运作模式，应该如何选择？核心取决于以下几个因素：一是地方财政和平台公司能拿出来多少资本金投入到城市更新项目，是否有意愿和能力参与到项目建设中去；二是当地政府和平台公司是否擅长城市更新项目的建设运营，自行建设、合作建设和直接招商引资，哪一种模式最有利于项目建设成功；三是城市更新项目的辐射带动作用有多少，哪方参与可以更好地发挥项目辐射带动作用；四是对于城市更新项目合规性要求有多高，是否能够承受一定的风险；五是金融机构对于城市更新项目的态度如何，参与方的背景是否会影响到金融机构的贷款意愿。