体育场馆公共服务供求的区域差异与制度创新

侴朕 陈英雪

（长春理工大学 吉林 长春 130022）

引言

随着中国社会体制的变化，体育运动领域也日益走上了繁荣发展的道路。中国大型公众体育场馆历来实行国家事业单位管理。因为没有满足市场改革的预期，管理政策的各方面问题也逐渐显现出来。其实，改革至今，各大体育场馆的运作方法已经出现了转变，随着体制改革的重新布局，大型公共体育场馆管理体制改革出现了新格局。

1、大型体育场馆公共服务应遵循的原则

1.1、公共服务均等化原则

服务的均等性原则有三种意思：第一，是指公民应当获得了平等的公职机会；第二，指公民从政府服务中获得了公正的选择；第三，在进行平等的公务机会过程中，政府应当重视社区成员的挑选。公共资源应当公平公正的分配，实现平等与效益的一致。而体育场馆则应当在公共资源有限的条件下，确保公平、待遇多元化、缩小差距。为此，政府在运用服务均等理论时，应当考虑如下情况：

（1）公共服务提供者和制造商都应该提高平等意识。社会的资源初次分配是效率问题，而第二次分配则是平等问题。在社会公共资源有限的状况下，为实现和保障社会公共利益所进行的公共服务并不能够充分公平，只能给公民提供比较均衡的社会服务。公共场馆服务就是资源第二次分配的缩影。体育设施不能够供给人们获得公平机会的公共服务。因为有限的公共资源和民众无尽的运动需求之间具有客观冲突。所以，政府必须向相对贫困的社会群体购买公共服务，而公众服务提供者和生产商也必须提出不同的服务内容。通过公共服务供给的多元化，首先实现公共服务均等化；

（2）通过适当机制实现体育设施服务均等化。保障公共服务的均等性，除了涉及过多的人力、物力、财力外,也应当构建对应的政策奖惩体系，由核心层面标准化市场行为，从而确保社会公共服务均等的落实。由于体育场馆总量、类别与资源方面的桎梏，导致了场馆服务提供的逐渐失衡。因此，对于大型公共场馆服务需要利用对应的法律条例来做出合理的管理与调控。建立弱势群体优惠服务机制和各类共性公共服务体系，提供多样化服务、适当收费的公共服务享受，提高体育场馆公共服务效率；

（3）利用合理财政转移支付制度，强化了欠发达的地方政府体育设施建设和社会服务供给。而合理的税收转移制度则是地方政府公平的最有力保证，既解决了地方政府在公共方面的支付需要，也激发了地方政府增收积极性。中国的城市公共社会服务发展极不均衡,与欠发达地区弱势群体的双重结构。收入结构不均衡，难以获得充分的公共服务。通过构建财政转移机制，既要加强城乡公共体育服务供给，又要注重建立服务机构和服务机构，实现欠发达地区公共服务的消费水平、质量、水平和效率。

1.2、公共服务主体多元化原则

体育场馆的服务主体，是指直接参与并向体育场馆提供服务的市场主体。引进了多个政府采购与代理组织,既能够降低国家税负，也能够提升服务水平。中国体育场馆公共服务多样化原则，必须形成由国家、企业和第三部门联合参与服务的多方位模式。政府采取优惠政策，就能够引导社会众多组织积极地参与政府提供体育场馆服务，并提供更完善的环境管理与准入服务，以满足广大人民群众的体育需要。因此，在提供公共服务主体多元化原则时，应考虑以下问题：

（1）转变政府职能,建设服务型政府。现代公共行政的基本理念暗示了政府部门的主要责任并非主管，而是公共服务。建设服务型政府部门，管理与行政是分开的。政府部门也要认真发展第三方企事业单位，以增强公共体育服务实力,并采取环境支持与管理等政策，使由国家直接供给的公共体育服务项目逐步向社会机构转化，提高体育社区的办事效率，以补充优质的公共体育服务；

（2）鼓励各类社会机构参与提供公共服务。唯有通过众多公共服务间的定期竞争，能够供应丰富、高品质的公共服务，才能解决日益增长的服务要求。公平竞争是提高效率的最有效方法,部门应通过市场机制和采购方式，引导和让更广大的组织积极地参加政府服务的供应，并利用市场竞争机制,促使部门管理水平和公众管理水平的进一步提高。所以，扩大税收优惠、减免土地使用费等，可以降低民间资金进驻公共体育场馆服务区的障碍，并引导更多的社会主体投入服务；

（3）建立公共服务公共采购机制。在市场中，政府的功能是有所约束的。由社会实施，能够充分发挥对服务采购的管理和协调作用，确保公共服务的质量和效率。建立政府购买服务机制，第三方公司或服务将生产和提供公共服务。政府只需支付一定的费用即可获得这些公共服务。不同地方政府的购买力也不同，需要根据当前情况和财力合理购买公用事业服务。

2、我国大型公共体育场馆改革背景

事业机关是指国家在社会主义计划经济体制下建立的事业机构，是为政府提供服务的重要主体。不过，由于中国当前社会体制和政治体制的变迁，体制管理机构已不合社会主义市场经济制度的需要。改革开放以来的事业单位财务改革尽管获得了蓬勃发展，但总体上仍落后于公有制企业改制和地方政府体制改革。而社会主义计划经济时代所形成的其他事业单位管理体制框架也是缺乏根基的，应该深化社会综合改革。在此背景下，2003-2012年中共中央、国家国务院办公室颁布的《有关指导推动事业机关分类改革的文件》，对事业单位财务管理体制变革作出了全方位推动，事业机关的财务管理制度变革首次得到了较高水平的发展。目前，根据国务院办公厅事业机关体制改革的有关规定，全国86%以上的大中型公共体育场馆批准事业机关管理；大中型公共体育场馆体制改革已经势在必行，成为全国事业机关分级管理改革的重大内容。

3、深圳大型体育场馆“事转企”模式

3.1、大型体育场馆改革思路

2006年底，深圳事业单位、游泳馆、体育场、网球俱乐部进行企业改制。事业单位资产被列为非盈利性资产的，资产管理部门可以委托相关行业主管部门管理，会同资产管理部门与事业单位签订信托经营合同。通过政府合同，明确经营收入分配方式、场地维护和管理方式、场地租赁条款和服务定价、公益性和排放机制。管理单位按照约定基础的商业原则运作。一旦组织所在地的运营走向市场化，政府将购买或补贴需要帮助的福利活动。在将公共体育馆转让给公司后，2006年的初始购置预算保持不变。2007年和2008年，社区财政分别按照2006年度预算的50%和25%的比例给予补助资金，新产权管理单位负责，2009年起不再发放补助。

3.2、大型体育场馆改革存在的问题

一是分类缺乏科学依据。深圳市4个公共体育设施分类改革与深圳市市政事业单位分类改革同步进行。对公众服务没有具体的分类标准，一刀切的公共体育场的改革没有考虑体育场市场的运行情况，没有考虑到个体差异和安装市场的稳定性，导致4个公共体育设施的经营状况不同；

二是改革不彻底。上述体育设施转为企业后，原事业单位的管理体制在国内仍执行，未对体育设施的经营管理采取支持措施。缺乏市场利率和活力。随着公司的搬迁，这4个企业还没有在收入模式方面对市场做出承诺；

三是由于公共服务的公众信息获取不到位，场馆存在着很大的生存压力。按照政府相关机构的规则，4个体育设施在转业时尚需承担部分的公益责任，这部分收费项目可由政府直接资助，或由政府进行收购。不过，因为上述场馆所提供的公共服务项目和收费标准并没有获得财政部和体育部的确认，所以有关当局并没有确定购买公共服务项目的价格数额。

4、无锡市体育场馆和训练管理中心管办分离模式

4.1、无锡市体育场馆和训练管理中心的管理体制

2005年，作为政府推动经济管理工作体制机制改革、推进社会政府职能改革的重大措施，无锡市政府开展了社会经济管治分工改革资本结构和分配。同时政府与民营企业合作推动了四大行业变革，而公共体育场馆改革也在此背景下推动。改革的基本思路是建立无锡市体育馆与训练管理服务中心，并负责管理全市体育场馆和学校体育中心。而改革基本思路则是建立由无锡市体育场馆与训练管理中心管理的巿级赛场和体校，并接受管理中心委托负责管理与经营市的学校体育馆、健身所、城郊公共设施等。

4.2、无锡市体育场馆和训练管理中心改革效果

优化了办事分离的管控体系，中心的管控与服务水平全部有着不小的提升。就整体效益而言，为各界群体带来了良好的咨询服务，积极构建以低成本的免费消费服务为基础，以少量会员消费服务为补充，进行高水平竞技体育锻炼，输送了大批的竞技运动人员向体育运动。在经济效益方面,无锡市体育场馆和训练管理中心采取市场化运营、企业化管理，基本保持了事业单位的性质，不扩大一个编制单位，以保证维持和完善无锡市体育场馆和训练管理。

4.3、无锡市体育场馆和训练管理中心改革中存在的问题

管办分离后确实实现了社会效益和经济效益，但仍面临若干问题，主要是内部管理制度建设上出现问题，实施过程稍有偏差。在事业单位中,体育场馆虽然也是事业单位制度,但其实并未做到真正的管办分离，在这样的条件下，由政府牵头管控人事与行政，有关单位的权力被稀释。而改革的核心方针是体育局为主管单位,服务中心社会是治理的切入点。但是，当权力共享时，管办权力的分配并不是很清楚。体育局没有资产也没有资源反对地方工业管理局体育司的管理。本来是一个团结的组织，但现在有两个组织是同级的，工作上也有不协调的地方。

5、上海东方体育中心政府购买公共服务模式

5.1、运营理念与管理体制

上海东方体育中心是政府出资承建的大型公益体育场馆，是当地体育局旗下的事业单位。与各大体育中心有异，其自身的营运理念并非是注重商业开发，而是着力开展公共服务。核心的功能定位是为人民提供全方位的健身、体育、训练与交流活动。其本身应用了事业单位的体系架构，应用了自主管控、采买服务的新型管控体系。服务单位则是经过了政府的层层筛选后选用的。就内部管控体系而言，中心服务规范。通过规范的实践，极大地提高了舞台的运用效果。

5.2、服务效果

上海东方体育中心不从事对公众开放的健身服务的商业开发，在一定时期内免费，其他时期则有偿向公众开放。运作以来，提高了现场经营管理能力和市场化运作管理水平。以尊重公民权益为基础，积极组织了各种体育赛事，并提供健身及各类演出服务，并在财务上尝试尽可能增加营业收入。

5.3、政府购买模式存在的问题

就体育器材层面而言，购买服务依旧属于新型的运作模式。政府采购服务的标准、形式和范围尚未讨论。目前，上海东方体育中心仅在少数地方对外开放，市政公园大部分区域仍空置。如何使用有效的资金供给更多的服务，增加资金的效益,还有待研究。

6、大型公共体育场馆改革的基本经验

6.1、明确场馆性质与定位是前提

纵观中国对大型公共体育场馆的改造过程，改革主要是在改造地方政府结构和下放国家管理能力的基础上完成的，而地方政府对设施质量的评估中却存在着非常明显的经济指标和比较含糊的社会服务指标。国家权力可以被用于发展市场经济，却又不认真思考国家应当怎样定位自身,需要做到什么。我们应当先确定基础层面的特征与作用定位，而后让它与对应的政策方针及策略融为一体，使各个体育馆公共事业在发展中有明确的方向和服务目标。服务场所必须履行公共服务职能，按照市场规律经营的场所必须充分履行其生产经营职能。

6.2、场馆产权关系明晰是关键

体育学术界普遍认为，公有机构的特殊性质是制约国家发展大型体育场馆性能的制度性障碍，并主张公有体育场馆将经过国家产权改制变成企业法人单位，并通过民营化经营逐步完成。不论是深圳体育场馆的“企业化”经营管理模式，又或是无锡的体育场馆主管单位与行政部门，关键都是产权的改革，因为场馆产权清晰，在计划经济时代，比模糊产权更利于场馆产权发挥作用，产权清晰也是企业合理分配资源的前提条件，是中国体育场馆制度变革的核心与关键。

6.3、体制改革应该充分考虑地区差异

我国各大体育场馆在体量分布、单位特点、隶属关系、运行座位效益等方面存在显着地区差异。因此，体育场馆研究和体制改革不应局限于产权理论，但也要考虑到所在地区的环境。中西部地区事业场馆转企改制不如东部地区成熟，事业场馆转企改制应结合环境发展及其特点。探索如何建立与国内产权改革相适应的市场机制，明确政府在其中的作用。

6.4、配套政策制定与执行是改革的重要保障

深圳在大型体育场馆改革方面的经验中指出，大型的公共体育场馆改革往往需要相应的配套优惠政策来保证政策落到实处。而政府公用事业的购买方案改革也需要相应的优惠政策保证设施的有效供给，如采购方式、数量、设备监控机制等。大型体育场馆的维护和贬值成本非常高。没有能力独立负担最基本的汽车维修折旧费用，也缺乏经济政策、投融资政策、管理政策、投资与土地政策等相关政策的保障。

7、我国大型体育场馆体制改革展望

7.1、未来仍将分类推进体育场馆体制改革

按照中央部门事业单位改制的总体思路，中国大中型公共体育场馆的整体改制要根据企业分类改制的思路实施。但针对当前中国体育发展的实际情况，社会经济发展水平，以及中国大中型体育场馆自身的功能定位，需要将中国大型体育场馆与事业单位实行科学划分，以推动企业转制并稳定前行。

7.2、场馆体制改革将以产权制度为核心进行

所有权制度是指经济财产关系的法定形式，分为人对产品信息的所有者、控制力、使用权、利润权和处分权。马克思主义经济学说主张，财富制度是人对物品信息的所有者形式，其实质是财产权。所有权制度，是确定社会生产劳动活动的目的、对象、方式、方法和后果的主导力量。所有权制度明晰是社会资源配备的物质基础，是产权主体社会和权利客体经济关联的物质基础。

7.3、体育场馆改革应出台相应的配套政策

推进我国大型体育场馆制度和事业单位改革，必须形成针对性强的政治体制，为改造后的大型体育场馆提供政治支持。政策支持是指文化和高新技术产业体制改革的政策支持体系，结合体育场馆的特点，明确支持期和正常期的政策支持体系。在社会主义的政治经济体制领域中，要着重关心在货币政策、资源和安全政策、政府投资和财政政策、土地利用政策等领域的研究。

8、结语

在如今增速体育领域改革与开发的环境下，大型场馆的管理体系也在随之完善。由于社会经济发展因地区和经营方式不同而存在差异，没有普遍或统一的改革。公共体育馆的体制改革应立足于结合区域环境改革模式的经验，在产权的起点上逐步做好设施的正确定位。