工商企业土地托管的实践困境及其治理

豆书龙,张明皓

(1.西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 712100; 2.西北大学 公共管理学院,西安 710127)

一、问题的提出与文献回顾

农业现代化作为现代化建设中的突出短板,事关社会主义现代化国家建设成效和乡村振兴的全面实现。近年来,中国政府将土地流转视为实现农业现代化的主要路径。伴随着土地流转增速趋缓,以土地托管为表征的服务规模化成为推动中国特色现代农业发展的另一条路径[1]。土地托管一般是指部分不愿种地或无能力耕种者把土地托给合作组织或种植大户，并由其代为耕种管理。与土地流转不同,土地托管作为一种农地经营权共享的生产方式[2],能够兼顾土地的商品属性和生活保障属性[3],能够实现小农户与现代农业发展的互利共生[4]。在托管政策的引导下,各类主体竞相进入托管领域,土地托管迅猛发展,截至2021年底,中国托管服务面积超过16.7亿亩次，带动小农户超过7 800万户[5]。工商企业由于具有雄厚的资金基础、专业的人才支持和优秀的企业家才能,具备进行产业链纵向整合、由“农资生产商”向“托管服务商”转型的天然优势。工商企业土地托管实践关系到中国农业农村现代化实现和农业生产性服务业的高质量发展。土地托管作为拥有万亿元市场规模潜力的重要产业业态[6],已经成为工商企业进行现代农业的重要载体[7]。但在实践中工商企业土地托管遭遇到诸多困境,托管面积不断减少,越来越依赖于非生产性分配[8]。工商企业土地托管为什么会遭遇困境?应该如何克服?这构成了本研究需要回答的重要问题。

梳理学术界关于土地托管遭遇困境的研究,发现相关研究主要侧重于土地托管相关主体的维度。具体归纳为三点:一是交易成本过高论,即将土地托管视为一种纯粹的市场经营行为。农地的碎片化分布、农户的异质性需求以及参与主体的多样性等都决定了土地托管本身蕴含着高昂的交易成本[9]。二是村庄社会脱嵌论,即将土地托管视为嵌入农村社会结构中的经营行为。村集体经济实力不足、村“两委”权威降低以及组织和动员能力有限等原因使得村集体难以主动参与到土地托管服务中,土地托管与村庄社会主体的嵌入性不足是导致土地托管遭遇困境的原因[10]。三是政府支持力度不够论,即将土地托管视为一种单纯的公共政策执行行为。该观点认为土地托管尚未引起地方政府足够重视、县直部门存在职能重叠而不愿意真正支持土地托管、乡镇政府因存在流转依赖惯习而不愿意支持土地托管等原因导致了土地托管遭遇困境[11]。

综上所述,相关研究虽取得一定进展,但在解释工商企业土地托管困境方面依然不够完备。“交易成本过高论”仅仅关注到土地托管所具有的内在交易成本,却在某种程度上忽视土地托管所蕴含的多重逻辑；“村庄社会脱嵌论”在关注到村社因素的同时,却在一定程度上忽略了地方政府所发挥的积极效能；“政府支持力度不够论”充分关注到政府职能部门的重要作用,但这一解释并不完全符合社会现实，因为从现实来看,工商企业开展土地托管获得了地方政府越来越多的政策扶持。总之，现有研究关注到“是谁导致了土地托管困境”,但没有深入分析“主体之间依据什么,如何导致的”，研究范式亟待从治理主体向治理规则开拓，因此,本文主要从基层治理规则视角探究其原因。

二、分析框架

土地托管困境研究的主体视角范式难以全面、动态地揭示土地托管遭遇困境的深层次原因，因此,本文主要从正式的制度规则和特殊的社会关系角度构建“科层理性-关系理性”分析框架(见图1)。

(一)科层理性

任何人的行为都不是随心所欲的,都有其内在的理由和依据。所谓“理性”是指支配人们行为的观念和思想,即人的行为理据[12]。“基层治理理性”由此可界定为相关治理主体执行公共政策的理据。政策执行的基层治理理性研究需要将各相关主体放置在当前的管理体制下,公共政策必须依赖科层制运作才能更好地落地和推广，因此,经典的科层制理论为科层理性的建构奠定了直接理论基础。本文将韦伯对科层制预设的理性规则定义为科层理性,具体包括专业分工、规章制度、等级权威和非人格化四个维度[13],代表组织管理体制的刚性规则。科层理性规定了基层政府所必须遵循的正式制度和相关规定,主要适用于分析政府内部不同层级部门的治理逻辑。

(二)关系理性

从治理理性角度看,科层理性只代表组织管理体制的刚性规则,还需从非正式的特殊社会关系的角度去理解相关主体的实践行动[14]。特殊关系已经广泛渗透至政治和经济领域的正式科层体系中,并发挥着巨大的作用[15-16]。这是因为政策执行已经深深嵌入中国特色的“关系本位”文化和关系社会中。政策执行的基层实践嵌入关系社会中,彰显关系理性的特征。“关系权”理论强调“关系即权力”和“权力在关系中”[17]，“关系权”理论为关系理性的建构奠定了直接理论基础。

本文将社会关系等非正式规则作用于基层治理而形成的治理逻辑统称为关系理性。在韦伯的“价值理性-工具理性”分析框架的基础上,关系理性具体可以划分为价值型关系理性和工具型关系理性两大类型。价值型关系理性本质上是以创造最优共在关系为目的的行为理据[18],其类型具体可从以下两个角度进行划分。从历史上看,“惯习依赖”是指来自已被接受的传统,并被现存关系网络所默认的行为理据[19];从现实来看,依据共在关系优化的面向,价值型关系理性具体可以划分为“面向上的”“面向同级部门的”和“面向下的”三种类型,其内涵可以分别表述为:科层体系内层级较低者建构与层级较高者私人关联的行为依据、科层体系内层级相同者协调好与同级别者私人关联的行为依据和科层体系内层级较高者维护好与层级较低者之间私人关联的行为依据。工具型关系理性是以特定的功利目标为基本导向,旨在追求个人利益最大化的行为理据。基层政府的自利性体现出工具型关系理性有主动选择的特征,例如规避风险、完成任务、追求政绩、寻求庇护和推卸责任。土地托管政策的落地必须进入中国独特的“关系社会”场域,关系理性强调了社会关系等非正式规则对基层治理主体行为的影响,体现在政策执行中不同基层治理主体所遵循的诸多不同于科层规章制度的行为理据,适用于不同相关部门的治理逻辑分析。

(三)科层理性与关系理性的有机互动及其契合性分析

科层理性与关系理性并非相互独立的两个变量,而是存在有机互动的关联性。从互动的角度看,科层理性规制了关系理性的行动和范畴,关系理性也在不断消解科层理性的束缚。在科层理性规约下,土地托管相关主体要服从等级权威,在科层理性规定的政策范围内开展实践。为了推动土地托管政策的执行,托管服务主体需要优化与其他部门之间的共在关系,建立与县级政府、县直部门以及乡镇政府等主体负责人的私人关系,动员各方主体支持托管服务主体开展土地托管的积极性。而在具体的实践中,相关治理主体基于各自利益最大化的目的,依据工具型关系理性采取各种行为。土地托管政策实践中演绎着生动复杂的科层理性与关系理性互动关系。因此,“科层理性-关系理性”分析框架可以更为深入地揭示工商企业土地托管遭遇困境的治理逻辑。

三、工商企业土地托管中的基层理性

(一)案例概况

平安县(1)按学术研究惯例，本文涉及到的地名、公司名称以及人名均作了匿名化处理。是山东省农业生产社会化服务试点单位,县级政府支持丰收农资公司转型成为“托管服务商”,并将打造“丰收公社”作为重点任务。平安县政府发布了一系列专门支持丰收公社的政策文件,政策目标为“力争把丰收公社培育发展成为全国新经济100强企业、托管服务领域最大的独角兽企业”。示范县建设期间,平安县形成了以支持丰收公社发展为核心的综合性政策。平安县丰收公社尽管获得政府的大力支持,但托管能力并没有得到有效提升,丰收公社直接开展土地托管的面积也非常少。根据官方统计资料显示,截止到2020年,平安县丰收公社土地托管面积达到23万亩,但实质上土地托管面积仅为5万亩。本文之所以选择山东省平安县为研究个案,主要有两个方面的原因：一是丰收公社被农业农村部评选为全国农业社会化服务典型案例,丰收公社开展土地托管非常具有典型性,该服务主体形成时间较长,涉及利益主体多元,其丰富的关系、事件和发展历程有利于深入考察其中的实践逻辑和运行机制；二是笔者以政策咨询者身份参与平安县土地托管政策的制定,非常熟悉土地托管相关主体的基层运作过程,为开展研究提供了非常便利的条件。

(二)工商企业土地托管中的科层理性

1.相关政策的贯彻落实。党的十九大以来,土地托管作为实现小农户与现代农业发展相衔接的主推模式在历年的中央一号文件中不断予以强调。时任农业农村部政策与改革司一级巡视员冀名峰直接指出“我们鼓励工商资本长时期、大规模地投资土地托管服务”[20]。2021年4月22日发布的《社会资本投资农业农村指引(2021年)》明确要求“支持社会资本发展生产托管服务”[21]。2021年7月7日发布的《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》再次强调“把专业服务公司作为农业社会化服务的骨干力量,不断增强服务能力”[22]。平安县政府积极贯彻土地托管政策要求和各级领导的讲话精神,开始创建丰收公社土地托管模式,这是由科层理性中的“等级权威”特征所决定的。

2.托管政策的系统设计。丰收公社土地托管政策不是针对托管主体或托管面积的财政补助,而是着眼于以支持丰收公社发展为核心的综合性政策。丰收公社土地托管的开展需要政府出台的政策文件作为行为依据,这是由科层理性中的“规章制度”特性所决定的。具体而言,丰收公社土地托管政策具体包括以总部和示范园区建设、乡村服务站建设、整村托管、托管收益贷为主要内容的丰收公社托管能力提升政策和丰收公社直接托管政策两大部分。

3.体制机制的协同打造。土地托管政策作为一项复杂的体系化政策,不仅需要依赖县农业农村局的支持,更需要相关涉农部门的协作配合。因此,政府亟需构建为农服务的协同机制,助推土地托管的开展。在遵循上级政策的基础上,平安县政府形成了“政府引导、各涉农部门密切配合、乡村两级组织协助”的工作推进机制,这是由科层理性中的“专业分工”特征所决定的。各部门无论存在着何种利益和矛盾,均应该按照政策要求支持丰收公社发展,这是由科层理性中的“非人格化”特征所决定的。

(三)工商企业土地托管中的关系理性

1.工商企业土地托管中的价值型关系理性。一是土地托管相关主体的惯习依赖。在丰收公社土地托管实践过程中,相关托管主体遵循着“惯习依赖”的价值型关系理性。(1)县级政府存在“不想支持土地托管”的惯习依赖。受多年土地流转政策的影响,县级政府比较倾向于推动土地流转,而对于推广土地托管模式的重要性认识不足。(2)县直部门存在“不想指导土地托管发展”的惯习依赖。除了前文提及的“受土地流转政策影响”外,还与县直部门对“政府如何指导土地托管”的认知有关。例如,县农业农村局工作人员认为“土地托管是一种纯粹市场行为,由市场调节即可,无须政府介入”。(3)乡镇政府存在“不想支持丰收公社开展土地托管”的惯习依赖。乡镇主要领导干部仍然固守着“规模越大越好”的规模农业发展思维,对于土地托管政策设计并不认可,并且认为其不符合农村实际。正如乡镇干部所说“农业的未来还是要依靠大户,通过土地托管服务和带动小农户是没有意义的”。(4)村“两委”存在“对土地托管服务不愿意接受”的惯习依赖。村“两委”对土地托管服务的认知程度有限,将“土地托管等同于土地流转”。他们认为丰收公社托管土地,就是“流转土地”,就会“抢了老百姓的饭碗”。二是土地托管中的相关主体与县级政府关系。丰收农资公司凭借着国内最大的化肥生产企业与平安县纳税第一大户的身份,其打造丰收公社转型成为“托管服务商”的思路得到政府的大力支持,成为新任县委书记重点打造的项目。(1)县农机局。虽然县农机局局长并不愿意支持丰收公社,但其没有表现出明显的反对,而是采取默许丰收公社对发展较好的农机合作社进行挂牌、不积极支持农机合作社为牵头单位成立职业农民协会与丰收公社进行抗衡以及没有揭露丰收公社存在套取财政补贴资金问题等措施。(2)县供销社。县政府先后两次制定扶持丰收公社开展土地托管的政策文件。文件要求“供销社要支持丰收公社整合利用好供销社为农服务中心,开展土地托管服务”,从而在政策上“剥夺”了供销社开展土地托管的权限。当文件草稿向各部门广泛征求意见时,县供销社主任并没有提出任何异议。正如供销社主任所说,“当时出台的文件都是县领导拿的意见,政策明明就是支持丰收公社的,我不应该提出什么建议,这样得罪领导不好”。(3)乡镇政府。乡镇政府采取了“不介入、不干预”的态度,即乡镇政府对丰收公社进入没有表示明确的反对,也没有积极支持,而是采取“听之任之”的态度。正如大多数镇长所说,“我们看在上级领导的面子上,不阻止丰收公社发展,就已经是最大的支持了”。三是土地托管中的农业农村局与其他县直部门关系。平安县丰收公社作为县农业农村局局长亲手操办起来的组织,得到了县农业农村局的大力支持。丰收公社的发展需要县农机局和县供销社等涉农部门的支持。(1)县农业农村局局长为了让县农机局全力支持丰收公社的发展,具体采取两种方式：一是采取“私人关系公务化”的“软治理”方式,即通过宴请县农机局局长和平安县丰收公社负责人等方式协调关系；二是采取“有限度夺权”的“硬治理”方式,即利用项目整合的契机,将原属于农机局的农机装备研发、农机购置补贴等项目资金统筹起来,支持丰收公社开展土地托管,同时将对农机局局长意见很大但却与丰收公社老总关系较好的张某提拔为新组建的农机化科长,方便对丰收公社的“全力支持”。(2)县农业农村局局长为了让县供销社全力支持丰收公社的发展,通过宴请县供销社主任和平安县丰收公社负责人等方式,积极建构与县供销社主任的个人关系,但是这依然不能协调部门之间关系,供销社难以真正支持丰收公社发展。四是土地托管中的农业农村局与下级部门关系。县农业农村局为了调动起相关主体支持丰收公社的积极性,基于面向下的价值型关系理性,积极构建与下级部门的私人关系。在大多数乡镇政府都有所顾忌不愿意积极支持丰收公社的背景下,县农业农村局对配合丰收公社工作的极少数乡镇政府给予更多的项目支持。

2.工商企业土地托管中的工具型关系理性。一是土地托管中的相关主体风险规避行为。(1)县农机局。土地深松项目需要农机来实施,而丰收公社本身并没有很多机械,只能雇佣农机合作社的机械。丰收公社凭借对项目份额的垄断而获取垄断利益。因此,县农机局局长基于规避政策风险的逻辑而将本该支持丰收公社的项目资金退回到财政局。(2)乡镇政府。乡镇政府对丰收公社开展土地托管持审慎态度,不愿意积极支持的原因在于其规避风险的逻辑。很多乡镇政府干部并不看好土地托管的发展,也不知道丰收公社的盈利点何在,因此他们非常担心丰收公社跑路,政府参与会带来严重的社会稳定风险。(3)村干部。村干部支持土地托管不仅可能得罪某些利益受损者、引发社会矛盾,而且极易被村内反对派势力利用,影响自身连任，因此,大多数村干部基于风险规避逻辑,也不想以村集体的名义与丰收公社合作。二是土地托管中的相关主体庇护抵制行为。(1)县农业农村局和丰收公社已经形成强烈的庇护关系。平安县起初并没有被列为农业社会化服务示范县,但由于丰收公社负责人的关系,平安县才获得了农业社会化服务示范县的名额。作为回报,县农业农村局与丰收公社形成利益共同体,在政策制定、项目实施和宣传方面形成一定的庇护关系,共同抵制其他主体开展土地托管。(2)新型农业经营主体之间以及乡镇政府与村委会之间形成庇护关系,共同抵制丰收公社。新型农业经营主体之所以具有联合的诉求,原因在于丰收公社垄断了大部分的项目资源和采取“低价竞争”的不正当方式“剥夺了”他们所经营的土地。因此,新型农业经营主体联合起来成立了职业农民协会,充分利用内生资本优势,在农民群众中故意夸大或者“造谣”丰收公社托管过程中出现的问题,比如说“丰收公社就是为了卖农资,不会真正给老百姓服务”“丰收公社卖的是假化肥”或者“丰收公社托管的地都是草,产量很低”等,严重影响了丰收公社在农民群众中的信誉。大部分乡镇政府与村委会之所以反对丰收公社的进入,原因在于丰收公社为了快速增加土地托管面积,采取直接越过乡镇政府和村委会的方式,将每个村有资本、有威望的农资经销商吸纳为丰收公社的村级小社长。那些以私人名义与丰收公社合作的村庄,村集体非但不能增加集体经济收入,而且还面临各种由于丰收公社闯入而引发的各类群体不满以及村庄秩序裂解风险。正如很多镇长所言,“我们乡镇政府对丰收公社开展土地托管非常讨厌”。因此,在乡镇政府的默认和指导下,很多村委会以“托管连片后溢出土地收益该归村集体所有”或“托管农户的种粮补贴不归丰收公社”等各种理由号召村民抵制丰收公社,或直接采取将丰收公社告上法院的方式抵制丰收公社。三是土地托管中的相关主体政绩追求行为。(1)丰收公社发展可以满足县政府增加税收的目标。丰收公社可以满足平安县政府发展经济的政绩需求。作为国内最大的民营化肥制造商与平安县最大的纳税大户,丰收农资公司进军土地托管领域,有利于实现“农资生产商”到“托管服务商”的转型。对于县级政府来说,丰收公社发展越好,营业收入越高,所缴纳税额就越高。(2)丰收公社可以实现县农业农村局打造土地托管服务示范县的政绩需求。丰收公社以解决“谁来种地”“如何种地”等政府痛点问题为着力点,致力于打造国内最大的农业服务平台。平安县之所以评为山东省六家土地托管服务示范县之一,主要源于丰收公社在开展土地托管方面的成绩。(3)丰收公社可以满足乡镇政府增加村集体经济收入的目标。2018年山东省组织部出台了集体经济薄弱村村集体三年清零行动,集体经济增收成为乡镇政府的重点考核内容。丰收公社土地托管可以成为增加村集体收入的重要途径。例如,石门镇政府积极创新“党建+村集体+丰收公社”模式,将镇域内20个村庄与丰收公社对接。四是土地托管中的相关主体任务完成行为。丰收公社为了完成20万亩的考核任务,采取了如下行动:(1)丰收公社越过乡村两级组织,直接与村干部个人合作。丰收公社利用丰收农资公司较强的市场信誉和农资销售渠道,将每个村有资本、有威望的农资经销商纳入到丰收公社系统,成为丰收公社的村级小社长。从丰收公社发展的小社长的身份类别统计中发现,90%以上的小社长均属于村“两委”干部。由此,丰收公社主要合作的对象实际上已转变为村干部个人。(2)丰收公社通过提高土地托管价格,剥夺其他大户经营的土地,以达至垄断土地托管市场之目的。平安县当地土地流转均价为每亩600元。丰收公社为了迅速增加土地托管面积,统一采取了每亩800元的保底价格向农户进行宣传。(3)丰收公社对农机合作社采用挂牌方式进行“临时性收编”或泛化“土地托管”定义的方式虚报土地托管面积。五是土地托管中的相关主体责任推卸行为。(1)县农业农村局与农机局的关系。县政府领导处于保留岗位,利于安排人事的需要,在进行机构改革时,并未将县农机局整体合并到县农业农村局,而是仍然保留县农机局这一独立正科级事业单位。但是为了业务处理的方便,县政府又让县农机局局长兼任县农业农村局副局长及党委委员,从而使得机构改革呈现出“半吊子改革”的状况。因此,县农机局局长与县农业农村局局长极易产生各自扯皮问题。(2)县农经中心与农技中心的关系。在起草政策文件时,县农经中心主任处于推卸责任的逻辑,明确将“各镇域内土地托管规范化建设工作交由各镇农技站、经管站负责”。由此,农经部门实现了托管指导责任的转移,农技部门产生很大不足,并未履行相关职责。(3)县镇政府关系。乡镇政府理应协助丰收公社,推动土地托管政策实践。然而大多数乡镇政府却不愿意履行该项责任,甚至都不愿意与平安县丰收公社负责人沟通协调土地托管事宜。正如平安县丰收公社负责人所说,“我拿着红头文件去找乡镇领导,乡镇领导都说忙,不愿意见我”。当丰收公社负责人找到分管农业副县长协调乡镇与丰收公社关系时,副县长拒绝协调。

四、工商企业土地托管困境的成因

实践表明,科层理性与关系理性的互动才是导致工商企业土地托管遭遇困境的主要原因。

(一)工商企业土地托管遭遇困境的直接原因

科层理性规限关系理性是导致工商企业土地托管遭遇困境的直接原因。具体分析如下:

1.主体行动边界被限定。平安县政府积极贯彻土地托管政策要求和各级领导的讲话精神,创建了以丰收公社为代表的工商企业土地托管模式,这是由科层理性中的“等级权威”特征所决定的。丰收公社土地托管的开展需要政府出台的政策文件作为行为依据,这是由科层理性中的“规章制度”特性所决定的。因此,无论是价值型关系理性抑或是工具型关系理性均被限定在总部园区建设政策、镇村服务站建设政策、整村托管政策和托管收益贷政策为重点的丰收公社托管能力提升政策和丰收公社直接开展土地托管的政策范围内。

2.政策支持形式化。各部门无论存在着何种利益和矛盾,均应该按照政策要求支持丰收公社发展,这是由科层理性中的“非人格化”特征所决定的。尽管各部门均与平安县农业农村局联合下发了支持丰收公社开展土地托管的文件,却只是保持了形式上的政策合理性,各部门不会真正支持丰收公社。

3.相关部门的职能冲突。围绕着土地托管发展,部门之间存在着职能冲突。县农业农村局负责指导农业生产托管,县农机局近年来重视创新“全程机械化+综合农事服务中心”发展模式,而县供销社提倡开展土地托管服务。三者名称上虽有所不同,但是本质上具有很强的相似性。因此,丰收公社开展托管的土地面积越多,就越显示县农机局和县供销社的“无能”。因此,尽管县农业农村局采取各种措施协调与县农机局和县供销社的关系,都难以达到预期结果。

(二)工商企业土地托管遭遇困境的主要原因

关系理性消解科层理性是导致工商企业土地托管遭遇困境的主要原因。一是工商企业土地托管遭遇困境的历史因素。改革开放以来,政府一直将培育新型农业经营主体、推动土地流转视为实现农业现代化的有效路径,地方政府通过“去小农化”的方式推动农业的现代化转型,从而形成了规模农业发展惯性,对于土地托管政策实施的重大意义未能完全领会。二是工商企业土地托管遭遇困境的前提条件。县农业农村局基于“面向同级部门”“面向下”等价值型关系理性,积极采取各种措施处理与各方主体的关系,但依然无法协调好相关主体的关系。协调无果后,县农业农村局和丰收公社在文件制定过程中形成庇护关系,要求各相关主体予以配合。相关部门非但没有积极配合丰收公社工作,反而对丰收公社的行为更为厌恶,他们认为“这是拿着上级红头文件来压我们”。三是工商企业土地托管遭遇困境的主要原因。由于县农业农村局与相关主体的关系难以协调,相关主体支持丰收公社开展土地托管的积极性难以激发,相关主体基于个人利益最大化的目的,遵循“规避风险”“完成任务”“寻求庇护”和“推卸责任”的逻辑参与丰收公社土地托管实践,这是导致丰收公社土地托管遭遇困境的主要原因。具体表现在以下几个方面：

1.总部和示范园区建设进展缓慢。(1)公社总部建设遭遇困境。平安县丰收公社总部建设涉及到东郭镇一个村庄的征地问题,由于存在两家“钉子户”对于拆迁补偿价格不满意,经常越级上访。东郭镇政府基于规避风险的逻辑也不能强制要求“钉子户”进行搬迁,因此迟迟不能完成拆迁任务。(2)示范园区建设遭遇困境。800亩园区作物试验示范区涉及到岗西镇一个村庄,由于该村村民与丰收公社就土地租金采取流转还是托管方式支付产生分歧。在丰收公社看来,它是坚持“土地托管”的代表,必须坚守一年一付的原则。而村民更倾向于土地流转,要求租金一次性支付。两者产生了不可调和的矛盾。镇政府基于规避上访风险的逻辑而将丰收公社提前打到乡镇账户的租金退还给丰收公社。

2.镇村服务站建设难以开展。(1)乡镇为农服务站遭遇困境。一方面体现在指导人员方面。按照文件规定,乡镇为农服务站由乡镇农技站和农经站人员负责协调,但是乡镇农技站和农经站基于“规避责任”的逻辑都不愿意与丰收公社进行协调共同建设乡镇服务站。另一方面体现在建设内容方面。按照文件,每个乡镇服务站修建一处不超过15亩的烘干晾晒场地,为丰收公社托管提供物质基础。然而在实践中,由于没有满足乡镇政府的政绩需求,他们不愿意将有限的建设用地指标给丰收公社使用。(2)村居为农服务站遭遇困境。由于平安县村居会计工资已经实现了财政统筹,县农经中心拥有全县500名会计的管理权限。因此,县农业农村局具备向下延伸到村里的能力。但当文件起草时提出由每个村的村会计负责村级为农服务站建设,县农经中心主任基于规避风险的逻辑对此予以拒绝。

3.托管收益贷存在潜在风险。土地托管的实践需要农户和相关的服务主体具备很强的信任关系,需要农户提前向服务主体缴纳托管服务费。但是农户基于风险规避逻辑并不愿意提前缴纳服务费。为了规避风险,丰收公社采纳了托管收益贷的方式,即服务费的收取由村庄小社长以个人资金为担保,以农户农地收益为抵押,向银行贷款,所得贷款用以支付服务费。但在托管收益贷款中需要农户的身份证为凭据，丰收公社基于风险规避逻辑,并没有向农户告知贷款的事议，因此,侵犯了农户的知情权,也加剧了村级社长的风险压力。正如村级社长所普遍反映的,“我们透支了信誉,承担了老百姓的信任。一旦老百姓知道这件事情,我们的压力很大”。

4.整村托管可持续性面临挑战。以2018年集体经济薄弱村三年攻坚行动为分界点,整村托管政策可以划分为两个时期：(1)三年攻坚行动之前。大多数乡村两级组织基于推卸责任和风险规避的考虑并没有积极协助丰收公社开展土地托管,而是采取听之任之的态度。所以丰收公社基于完成任务的逻辑下,采取“丰收公社+私人小社长”的市场模式,整村托管面临失败。(2)三年攻坚行动之后。县农业农村局局长希望由丰收公社与村集体合作,创新“党建+村集体+丰收公社”发展模式。在追求政绩的导向下,丰收公社进行了“私人合作集体化改革”和“集体合作责任制改革”。前者要求实现土地由私人小社长向村集体转移,然而由于私人小社长花费了很大的成本才实现了土地集约化,在没有得到利益补偿的情况下,就要求土地交给村集体，在他们看来“丰收公社此举无疑于卸磨杀驴”!后者则对开展“党建+村集体+丰收公社”创新模式的门石镇,鼓励村集体转为丰收公社真正的合作伙伴,共担风险,共负盈亏。然而,村“两委”负责人基于规避风险的考虑,普遍反对改革。

5.丰收公社土地托管面积虚增。在政绩逻辑的导向下,石门镇政府选择与丰收公社合作,积极创新“党建+村集体+丰收公社”模式,共计托管2万亩。但是这依然满足不了县农业农村局追求政绩所需达到的土地托管面积。丰收公社基于完成任务的逻辑,通过泛化“土地托管”的定义虚报土地托管面积和给农机合作社进行“挂牌”的方式实现了土地托管面积的表面增加。

五、结论与建议

在“大国小农”背景下,以土地托管为代表的农业服务规模经营成为带动小农户衔接现代农业发展的主推模式。梳理关于土地托管遭遇困境的研究,学术界主要集中于托管主体研究范式,而缺乏对于治理规则视角的探究。因此,本文以基层治理理性为研究视角,以丰收公社为研究案例,通过建构“科层理性-关系理性”框架分析工商企业土地托管遭遇困境的深层次原因。研究发现:相关主体行为边界被限定、政策支持形式化、部门之间的职能冲突均是导致丰收公社土地托管遭遇困境的直接原因；多年的土地流转政策实践使地方政府形成了规模农业的发展惯性,这是导致丰收公社土地托管遭遇困境的历史原因；相关主体的关系并未协调,并未激发起各主体支持丰收公社开展土地托管的积极性,从而构成了遭遇困境的前提条件；相关主体更多地依据规避风险、推卸责任、完成任务和寻求庇护的逻辑参与丰收公社土地托管实践,这是导致其遭遇困境的主要原因。

基于上述研究结论,本文可以得出如下政策启示:(1)政府采取召开宣讲会、组织动员会和现场观摩会等形式宣讲土地托管的重大意义,持续开展土地托管宣传标语征集活动,深入推进“中国土地托管万里行”活动,提高基层政府的重视程度。(2)合理区分职能与职责,政府在将指导发展土地托管职能明确赋予农业农村部之后,应立足于供销部门存续的现实,赋予其开展土地托管的职责,加强基层涉农部门协调,形成支持土地托管的发展协力。(3)基层政府的角色应该由“干预”向“服务”转变,平衡好土地托管与土地流转政策、小农户与新型农业经营主体的关系,强化基础设施和公共服务供给,降低土地托管实施风险。(4)建立“政府有为、市场有效和社会自主”的协同作业机制,平等支持供销部门、工商企业、农村集体经济组织等多元主体共同开展土地托管,形成良性竞争关系,杜绝人为垒大户现象的发生。(5)探索党建引领土地托管服务创新机制，有序引导工商资本有序进入土地托管领域，实现基层党建高质量开展、土地托管的高质量发展与工商资本的持续健康发展等多重目标。