我国耕地土壤污染防治立法探析

董 红,王有强

(西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 712100)

耕地是农业生产最基本的要素,是人类赖以生存的物质基础。耕地土壤质量状况不仅关系到粮食安全和人体健康,而且关系到耕地资源的可持续利用和农业的可持续发展。耕地土壤污染是一种特殊的污染,是指进入耕地土壤中的有害物质超过耕地土壤自身的净化能力,使耕地土壤的组成、性状等发生变化,导致耕地土壤质量下降、功能失调的现象。耕地土壤被污染后会产生许多危害,如威胁粮食安全和食物安全,使农作物品质降低和减产,人体健康受到损害等。随着农业现代化的发展和城镇化的推进,耕地土壤污染问题日益凸显,已经成为最严重的环境问题之一。保护耕地土壤环境,防治耕地土壤污染成为我国当前十分紧迫的一项任务。耕地土壤污染防治的核心在于完善立法,通过完善的法律为耕地土壤污染防治提供有力的保障。研究耕地土壤污染防治立法,探究其完善的对策,具有重大的现实意义。

一、耕地土壤污染的现状及成因

我国农业现代化的发展取得了很大的成效，但生态环境问题随之产生,而且日益严重,尤其是耕地土壤污染问题已经严重制约了耕地资源的可持续利用和农业的可持续发展。

(一)耕地土壤污染的现状

《全国第二次土地调查报告》显示,全国20.307 7亿亩耕地中受到重度污染的就有5 000万亩。《全国土壤污染状况调查报告》指出,我国土壤轻微污染点位超标率为13.7%,轻度污染点位超标率为2.8%,中度污染点位超标率为1.8%,重度污染点位超标率为1.1%,污染点位超标率合计为19.4%,主要污染物包括铬、镉、汞、砷、铜、铅、多环芳径和DDT[1]。全国每年被重金属污染的粮食总量超过1 200万吨,足以养活4 000万人,造成的直接经济损失达200 亿元。全国至少有1 300～1 600万公顷耕地受到农药污染,每年因此导致粮食减产1 000多万吨[2]。耕地土壤质量严重下降,退化明显,表现出“三大”特点,即中低产耕地占的比例大，耕地质量退化面积大，耕地污染面积大[3]。调查显示,广东省耕地土壤质量呈恶化趋势。在珠江三角洲地区,28%的耕地土壤重金属超标,以汞、镉、砷三种重金属为主。其中,广州白云区、佛山、南海、新会等地区污染情况比较严重,超标超过 50%。在珠江口周边1万平方米范围内,土壤高氟异常区和高铬异常区分别为5 263平方千米和6 000平方千米。因污染导致土壤中有害重金属的含量非常高，铬、砷、汞、铜、镍、铅、锌、镉等8种重金属污染面积为5 500平方千米。其中,汞污染面积为1 257平方千米,污染深度超过40厘米[4]。

耕地土壤污染的形成是长时间累积的结果,其过程比较缓慢,具有潜伏性、隐蔽性和难治理等特点。耕地土壤被污染后,污染物很难被扩散、稀释、迁移或者降解,进而在农作物体内富集起来,再通过农作物的媒介作用进入食用农作物的人或者动物体内。与其他污染相比,耕地土壤污染涉及区域广、人数多,带来的后果非常严重,不仅危害农产品安全与人体健康,而且加剧耕地资源短缺,制约农业的发展。另外,耕地土壤污染还进一步加剧水体污染和大气污染。在环境系统中,土壤、大气和水体是相互作用的。一方面,土壤是一个污染物受纳体,水体污染物和大气污染物进入土壤后,转化为土壤污染,导致土壤质量下降,农作物的生长发育受到影响，另一方面,土壤被污染后,其污染物通过挥发、径流、渗透等方式进入水体和大气,进一步加剧了水体污染和大气污染。

(二)耕地土壤污染的成因

耕地土壤污染形成的原因是多方面的。第一,过度使用化肥、农药和农膜。我国在农业生产过程中大量使用化肥、农药和农膜,使用量居于世界第一位。我国耕地是世界的7%,但化肥的使用量却占到世界的30%。我国化肥的使用量为每公顷0.728吨,远远超过发达国家设定的每公顷不超过0.225吨的安全使用量标准。而且,化肥的利用率比较低,只有30%～40%[5]。 过量使用化肥不仅会造成不可再生资源的浪费,而且会改变土壤的物理性状,导致土壤板结,质量退化。我国农药的使用量每年大约130万吨,但其有效利用率仅为30%左右。滥施农药危害严重,不仅使农产品安全受到影响,而且导致耕地质量退化。我国农膜的使用量超过60万吨,其回收率不足 60%[6]，而大多数农膜是不可降解的,残留在土壤中妨碍土壤的透气性,影响土壤中养料和水分的运送。第二,农村生产垃圾和生活垃圾随意堆放。近年来,农村人居环境得到一定程度的改善,但大多数地方没有垃圾回收、处理设施,农民把生产、生活中的垃圾随处堆放,垃圾中的有毒有害物质渗入土壤,对土壤造成污染。第三,农村工业企业违法排放污染物。有些农村工业企业为了节约成本将生产过程中产生的废水、废渣等污染物简单处理后进行排放，甚至没有经过处理直接进行排放,使耕地土壤受到污染。调查显示,全国受到污染的耕地共有1.5亿亩,其中因污水灌溉受到污染的耕地有3 250万亩,因固体废弃物堆放、毁害受到污染的耕地有200万亩[7]。第四,城市生活垃圾的不当转移。有些城市生活垃圾没有经过处理直接运送到城乡结合部露天堆放或做浅埋处理,侵占的土地大部分是耕地,导致耕地土壤受到污染。与农村生活垃圾相比,城市生活垃圾中所含的污染物种类更多,毒害更强,对耕地的危害更大。

二、耕地土壤污染防治立法现状

法律是解决耕地土壤污染问题最为有效的措施之一。运用完善的法律,为耕地土壤污染防治提供有力的保障和支持。我国非常重视立法,先后制定了一些耕地土壤污染防治方面的法律法规,有力地促进了耕地土壤污染防治事业的深入发展,对于保护和改善耕地土壤环境,促进耕地资源的可持续利用等发挥了十分重要的作用。但现行的耕地土壤污染防治立法存在不足,严重制约了其功能的有效发挥。

(一)法律体系不完善,内容不合理

目前,我国制定了《环境保护法》《土壤污染防治法》《农业法》《基本农田保护条例》《土地管理法》《水污染防治法》《农用泥污中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》《农药安全使用标准》等法律法规,形成以《土壤污染防治法》为核心的比较完善的耕地土壤污染防治法律体系。但耕地土壤环境具有特殊性,既不同于草地、林地等农用地土壤环境,也不同于建设用地土壤环境,其污染防治也具有特殊性,而《土壤污染防治法》主要在“风险管控与修复”部分对农用地土壤污染防治作了特殊规定,其他部分基本上是土壤污染防治的一般性规定,没有体现出耕地土壤污染防治的特殊性[8]。

第一，耕地土壤环境标准比较落后。适用于耕地土壤环境领域的标准规范主要有《土壤环境质量标准》《灌溉水质标准》《农药安全使用标准》《农用泥污中污染物控制标准》等,其他的环境标准规范基本上没有。而且现有的环境标准规范不合理。例如,《土壤环境质量标准》规定的有害物质只限于8种重金属和DDT、六六六两种禁用农药,没有将其他污染物纳入。而且大多数是作为技术性规范存在,缺乏法律责任的规定[9]。

第二，公众参与制度不完善。现行的法律对公众参与制度规定的过于原则,可操作性不强。只是规定公众有权参与耕地土壤污染防治,但对参与的范围、形式、途径、保障等都没有做出具体规定,不能为公众参与耕地土壤污染防治实践提供具体而明确的法律依据。

(二)环境管理机构缺乏必要的强制手段,存在利益冲突

环境管理机构在环境保护领域享有管理权和执法权,是环境行政主体,负责环境保护法律的执行。享有必要的强制手段和措施是其有效执法的保障。现行环境保护法律赋予环境管理机构的强制性手段和措施太少,导致其执法不力。这一问题在耕地土壤污染防治领域表现得尤为突出。另外,在耕地土壤污染防治过程中还存在利益冲突问题,如环境管理机构自身利益与环境利益的冲突，污染者与受害人之间的利益冲突，污染防治人与受益人之间的利益冲突等[10]。这些利益冲突没有得到法律的有效协调和化解,导致耕地土壤污染防治执法不力。

(三)制度的配套性不足,救济机制不健全

我国虽然在环境保护领域建立了各项法律制度,但制度与制度之间的协调性不够。就某个单项的制度来看,往往缺乏实施该制度的相关配套措施机制。例如,生态恢复补偿制度。这一制度要很好地发挥作用,需要相关的配套措施予以配合。但由于制度的配套性措施特别是生态环境税制度没有落实,导致其不能很好地实施,在一定程度上形同虚设[11]。另外,救济机制不健全。环境公益诉讼是保护环境公共利益最有效的措施,但目前提起环境民事公益诉讼的主体范围太小。按照《民事诉讼法》的规定,只有人民检察院和环保社会组织才有提起环境民事公益诉讼的权利,公民个人没有提起环境民事公益诉讼的权利。从实践来看,由于各种因素的制约,人民检察院和环保社会组织提起环境民事公益诉讼的案件很少,无法满足保护环境公共利益的需要,使得侵犯环境公共利益的污染耕地土壤的行为因起诉主体缺乏而得不到司法救济,从而阻碍了耕地土壤污染防治事业的健康发展。

(四)执法体制不完善

耕地土壤环境的范围比较宽泛,涉及到粮食生产、国土资源的利用与保护、水资源的开发与保护等,需要建立综合执法体制,由一个权威部门对其统一进行管理。根据现行法律的规定,在耕地土壤污染防治领域,除了生态环境部门享有执法权外,农业农村部门、自然资源部门、水利部门等也享有执法权,也是执法主体。此外,地方性的耕地土壤污染防治法规规定的执法主体也不相同。可见,我国现行的耕地土壤污染防治执法体制是一种分散的体制,执法机构比较多,许多部门都享有执法权。在这种执法体制下,多个执法机构之间的职能存在交叉,导致其在执法过程中往往出于本部门利益的考虑而相互推诿或者扯皮,争管对自己有利的事情,不管对自己无利的事情,导致执法秩序混乱,执法效能低下[12]。

(五)法律责任不合理

合理的法律责任是保障耕地土壤污染防治法律得到有效实施的必要手段。现行的耕地土壤污染防治法律对法律责任的规定不合理。第一,重视污染耕地土壤行为人的法律责任,忽视耕地土壤污染防治行政机关的法律责任。在现行法律中,主要对污染耕地土壤的污染者法律责任作了细致的规定,而对地方人民政府、生态环境部门、自然资源部门、农业农村部门、水利部门等行政主体在耕地土壤污染防治中的违法失职行为的法律责任规定不足,从而导致耕地土壤污染防治执法过程中出现“有法不依、执法不严、违法不究”等现象的发生,使得执法效率降低。第二,行政处罚措施不合理。现行的耕地土壤污染防治法律对污染耕地土壤的违法行为规定的行政处罚措施主要是罚款、责令改正、没收违法所得等,而对“修复耕地土壤环境”这一措施规定的很少。第三,刑事责任不合理。承担刑事责任的前提是污染耕地土壤的行为构成污染环境罪。而污染环境罪是结果犯,其成立要求污染环境的行为实际造成重大环境污染事故,即重大污染事故在客观上必须实际发生。而土壤污染具有长期的潜伏性和隐蔽性,污染结果在短期内很难表现出来,使得很多严重污染耕地土壤环境的行为因实际没有发生重大污染事故而不构成污染环境罪,从而不承担刑事责任。由于法律责任不合理,导致耕地土壤污染防治法律威力不够,不能发挥应有的威慑和制裁作用,制约了耕地土壤污染防治事业的健康发展。

三、完善耕地土壤污染防治立法的建议

完善耕地土壤污染防治立法是保护耕地资源和耕地土壤环境,预防和治理耕地土壤污染最为关键的措施。应当从我国的实际出发,在借鉴国外有关国家成熟立法经验的基础上,有针对性地采取一些措施,为耕地土壤污染防治提供有力的保障。

(一)健全立法体系,完善法律内容

健全法律体系、完善法律内容是完善耕地土壤污染防治立法的关键。第一,制定专门的耕地土壤污染防治法律。制定一部体现耕地土壤环境特点、反映民意的耕地土壤污染防治专门性法律具有十分重要的现实意义,可以更好地保护耕地土壤环境、治理耕地土壤污染和预防耕地土壤环境破坏,促进耕地土壤环境保护事业的健康发展。在这方面,国外有成熟的立法经验可以借鉴。例如,瑞典在1998年颁布了《耕地土壤污染防治办法》作为《土壤污染防治法》的特别法,专门对耕地土壤污染防治问题进行规范。这一立法经验已经被国际社会作为防治耕地土壤污染的共同准则,值得我国借鉴。而且,耕地土壤环境具有特殊性,其污染防治应当具有一些特殊的规则。在制定《耕地土壤污染防治办法》时,除了要坚持环境保护法的基本原则外,还应当坚持以下几个原则。(1)耕地保护优先原则。(2)最佳保护技术原则,即要在现有最佳土壤保护技术的基础上确定耕地土壤保护措施[13]。在《耕地土壤污染防治办法》中,重点对耕地土壤污染防治的措施、污染的管控、监测、风险评估与控制、修复等问题作出具体规定。第二,完善耕地土壤环境标准规范。(1)制定耕地土壤环境标准规范。耕地土壤环境标准是进行耕地土壤环境管理的技术规范。从我国耕地土壤污染的现状和防治需要来看,重点需要制定《耕地土壤环境质量标准》《土壤重金属检测标准》《农药检测标准》。(2)对现有的耕地土壤环境标准规范进行完善。重点完善《土壤环境质量标准》,扩大污染物的种类和范围,把实践中出现的其他污染物纳入进去,为耕地土壤环境管理提供科学的技术依据。第三,健全公众参与制度。重点对公众参与的范围、形式、途径、保障等问题做出具体规定,为公众参与耕地土壤污染防治实践提供具体而明确的依据。另外,建立耕地土壤生态补贴制度。可以借鉴德国成熟的立法经验,对在农业生产过程中采取有利于耕地土壤环境保护措施的人给予一定的补贴[14]。如果农业生产者减少化肥、农药、农膜的使用达到一定标准,对防治耕地土壤污染作出贡献的,由政府给予一定的补贴,以鼓励和引导他们防治耕地土壤污染的积极性和主动性,从而更好地保护耕地土壤环境。

(二)强化环境管理机构的强制性手段,协调利益冲突

强化环境管理机构的强制性手段是完善耕地土壤污染防治立法的一个重要方面。考虑到我国耕地土壤环境管理实践中执法机构因缺乏必要的强制性手段而导致执法不力的现实,建议在立法中明确赋予环境管理机构必要的强制性手段,以有效预防和治理耕地土壤环境破坏和污染的发生,从而更好地保护耕地土壤环境。另外,要协调好相关的利益关系。通过立法,对环境管理机构自身的利益与环境利益的关系、污染者与受害人之间的利益关系、污染防治人与受益人之间的利益关系等进行有效的协调。考虑到我国的实际情况,可以采取以下几项措施:(1)对在耕地土壤污染防治方面做出贡献的单位和个人,在税收、贷款等方面给予一定的优惠。(2)对符合要求从事农药、化肥、农膜生产的企业和规模化养殖场开征耕地土壤污染税。(3)设立耕地土壤污染防治基金,专门用于耕地土壤污染防治,其来源包括政府财政拨款、污染者和相关事故责任人缴纳的罚款以及接受社会的捐赠等。

(三)健全相关的配套制度和救济机制

健全相关的配套制度和救济机制是完善我国耕地土壤污染防治立法的一项重要措施。考虑到我国耕地土壤污染防治实践中,因配套制度缺乏导致耕地土壤环境保护制度不能落实或者不能完全落实的现实,有必要加强相关的配套制度建设。例如,为了使生态恢复补偿制度能够发挥其应有的作用,建议开征生态环境税、实施绿色国内生产总值制度等[15]。此外,要完善司法救济机制,重点是扩大环境民事公益诉讼起诉主体的范围,赋予公民个人提起环境民事公益诉讼的权利。考虑到我国的实际,可以规定公民个人提起环境民事公益诉讼后,如果判决胜诉,对其给予一定的奖励和补贴。这在一定程度上解决了侵犯环境公共利益的污染耕地土壤的行为因起诉主体缺乏得不到司法救济问题,从而更好地保护耕地土壤环境。

(四)改革执法体制

耕地土壤环境具有系统性和综合性特点,涵盖了粮食生产、国土资源的保护与利用,水资源的开发与保护等多个领域,需要有一个权威部门统一对其进行管理。因此,需要对现行的耕地土壤环境执法体制进行改革。改革的关键是建立综合执法体制,即建立一个综合性执法机构,由其统一行使土壤环境管理职权。从我国的实际情况来看,可以考虑在各级人民政府中设立“土壤环境执法稽查队”,作为土壤环境综合执法机构,统一行使对土地、农业、林业、草原、畜牧业等部门的土壤环境执法权,负责耕地土壤污染防治管理[16],以解决耕地土壤污染防治过程中的多头执法问题,提高耕地土壤环境执法效率。

(五)严格法律责任

现行法律对耕地土壤污染行为法律责任的规定,不适应有效防治耕地土壤污染的要求,导致破坏和污染耕地土壤环境的行为得不到有效控制。为此,一是要重视行政机关的法律责任。在法律中对地方人民政府、生态环境部门、农业农村部门、自然资源部门、水利部门等行政机关在耕地土壤污染防治中的违法行政行为的法律责任作出明确而具体的规定,以督促行政机关严格执法。二是强化修复土壤环境措施。在相关法律中,将修复耕地土壤环境规定为破坏或者污染耕地土壤行为必须受到的处罚措施。三是严格刑事责任。建议将污染环境罪由结果犯修改为危险犯,规定行为人向环境中排放、倾倒、处置有害废物的行为,只要客观上足以发生重大环境污染事故的,就构成犯罪,而不要求重大环境污染事故实际发生。通过严格的法律责任,使耕地土壤污染防治法律有效发挥其威慑和制裁功能,从而更好地保护耕地土壤环境,促进耕地土壤污染防治事业的健康发展。