黄河流域高质量发展的空间治理体系建设

任保平，邹起浩

(西北大学 中国西部经济发展研究院/经济管理学院,陕西 西安 710127)

2019年8月,习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调,“要完善空间治理,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要进一步明确,要立足资源环境承载能力,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这表明,在新发展阶段,提高空间治理的现代化水平对于优化国土空间管理、协调区域经济发展具有重要意义。黄河流域地域广阔,横贯东西,是我国重要的经济地带和生态屏障。黄河流域生态保护和高质量发展作为重大国家战略,在国家总体区域发展格局中占有重要地位。深化对空间治理的理论研究,立足黄河流域的客观实际,明确空间治理的总体要求,提出完善空间治理体系的重点任务,构建空间治理体系的支撑体系,对黄河流域的生态保护和高质量发展具有积极的推动作用。

一、黄河流域高质量发展空间治理体系建设的理论逻辑

治理强调多元主体对公共事务的共同参与,其内在含义是国家事务和资源配置的协调机制。作为市场机制和政府机制之外的另一机制,治理机制是对于效率和公平的一种平衡,它既体现了政府作为公权力对于公共事务的重要影响力,又兼顾社会其他主体利益诉求的充分表达,是对于市场机制和政府机制的补充和完善。

空间治理是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用以及各地区间相对均衡的发展[1]11。空间治理源于治理,是兼具空间属性特征的治理,依循治理的基本理论范式,其核心在于多元主体针对空间发展资源的博弈。空间治理本质上是对空间资源和要素的开发、分配、使用的系统协调过程。这个协调过程不仅要兼顾各方主体的利益诉求,还有统筹经济、社会、生态等各个方面。推进黄河流域的空间治理就是要通过对流域内空间资源的控制、规划、干预和影响,统筹长远与当下、效率与公平、局部与整体,调节流域内人口、经济、资源环境的空间均衡,实现黄河流域的持续、协调和稳定发展。

(一)黄河流域空间治理体系建设的必要性

空间治理体系是一个涉及经济、社会、生态、资源环境等诸多方面的整体性运行系统,呈现为一系列规范空间主体行为的制度、规则和手段,是空间治理的总体规划、治理主体、治理对象、重点任务等的集中体现。构建合理、完备的黄河流域空间治理体系能够有力保障黄河流域空间治理的整体性、连续性和有效性,从而解决流域发展面临的诸多空间矛盾,提高流域治理的整体效能。

从流域经济空间分异的角度来看,构建黄河流域空间治理体系是优化流域空间布局的有效手段。流域经济是以河流水资源为纽带形成的特殊的区域经济。流域、尤其是大河流域,跨越较多的自然单元,由于地形地貌、气候条件、资源禀赋等存在较大差异,加之人类经济社会活动的各种影响,形成了流域经济在空间上的分异特性。黄河流域横贯东西,构成了巨大的横向纬度带,其流域发展存在着两个互为逆向的梯度差:一是由西向东逐步降低的资源丰枯程度的梯度差，二是由东向西逐步降低的经济发展水平的梯度差。整个流域形成了资源中心偏西、而经济重心向东的基本空间格局。同时,由于地貌差异、能源分布和资源性缺水矛盾,黄河流域经济活动沿河道分布、人口和经济要素向中心城市集聚的趋势长期存在。传统的流域科层治理机制存在诸多缺陷,地方政府在流域治理过程中往往表现出约束软化和激励缺失，区域间难以形成有效的协作机制,无法化解流域经济空间分异造成的发展不平衡矛盾。空间治理机制具有网络化特征,能够实现多元主体的激励相容。引入空间治理就是要围绕黄河流域水土资源的空间分布,一方面坚持以水而定,量水而行,依据流域水功能区划合理确定空间开发范围和开发强度,优化流域经济空间布局;另一方面协调区际政府之间、职能部门之间、政府和市场、社会公众之间的利益冲突,解决水源地保护、跨界水污染治理、区际生态补偿等问题,实现外部效应的内在化。

从区域经济发展的角度来看,构建黄河流域空间治理体系是实现区域经济协调发展的有力保障。空间是人类社会活动的场所,区域经济发展在空间维度上表现为空间结构的演化。各种经济活动在空间范围内的集中与扩散推动着区域经济的非均衡增长,而区域经济的非均衡增长又会使一定空间范围内原有的各种社会经济客体的位置、相互结合关系、聚集规模及其形态发生相应的变化。区域经济空间的演化过程既是各种社会经济活动在地域空间分化、组合、聚集的动态过程,也是社会经济系统与其环境之间、系统内部各子系统之间经常的相互联系和相互作用在空间上的表现。由于不同区域之间的要素禀赋条件本身是不平衡的,其发展成果也必然不平衡。区域经济发展的不平衡结构是动态过程,也是周期变化过程。随着发展的要素条件的变化,发展的最终成果也会变化,不平衡发展是必然的,也是客观的[2]224-225,279-280。因此,实现区域经济协调发展并非要完全消除不同区域间的发展差距,搞平均主义,而是不同区域基于自身要素禀赋的特点,确定不同要素约束条件下的开发模式,形成合理分工,从而将区域发展差距控制在合理范围内。黄河流域的空间治理强调主体功能区建设,要求根据流域内不同区域的自然环境特征、资源环境承载能力、发展潜力等,明确主体功能,充分发挥区域比较优势,规范空间开发秩序,进而形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。构建黄河流域空间治理体系与实现区域经济协调发展是有机统一的,后者是前者的目标,前者是后者的保障。

从治理体系现代化的角度来看,完善的空间治理体系是黄河流域现代化治理体系的重要组成部分。治理体系现代化是指运用一定的权威对公共范围内的公众及其活动予以引导、控制和规范的一种平衡个人利益、增进公共利益的现代化过程[3]。治理体系现代化的基本逻辑主要涵盖以下四个方面:一是治理主体的多元化。区别于传统的单中心管理,现代化治理主体是多元的,政府、企业、社会组织等都需要参与治理过程中。但各个治理主体在治理体系中所处的地位和发挥的作用各不相同,依据其特征属性和影响力大小仍然存在价值排序。二是治理对象的复杂化。现代化治理体系的覆盖范围并非单一或片面的,而是涉及经济、政治、社会、文化、生态等各个领域,包含公共领域的各项事务。三是治理方式的多样化。现代化治理方式呈现多种类型,既包括强制手段和制度规范,也鼓励协商、引导等非正式的制度安排;既包含政治方式,也强调经济方式和文化方式。四是治理过程的动态化。现代化的治理过程不是自上而下的单向管理,而是呈现横向联动、纵向互动的动态形式。实现黄河流域空间资源的有效开发和可持续利用是促进流域公共利益的重要途径,需要流域内各方主体的共同努力。通过综合运用正式和非正式的、经济和政治的多种手段,进一步优化黄河流域的空间布局,从而推动流域整体的持续稳定发展。从这个角度来看,构建合理、完备的黄河流域空间治理体系应当是实现黄河流域治理体系现代化的应有之义。

(二)黄河流域高质量发展与空间治理体系建设的内在一致性

高质量发展是经济的总量与规模增长到一定阶段后, 经济结构优化、新旧动能转换、经济社会协同发展、人民生活水平显著提高的结果[4]。黄河流域高质量发展不仅包含经济的高质量发展，还应该涵盖社会和生态系统的高质量发展，要立足于新发展阶段，综合体现创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念。具体内容包括以下几个方面：

一是经济增长的高质量。提高黄河流域经济增长质量的关键在于加快产业转型升级，以创新驱动来实现经济系统的效率变革、质量变革和动力变革。通过新技术、新能源的利用改造传统的资源密集型产业，大力发展战略性新兴产业和数字经济，培育经济增长的新动能。二是区域发展的高质量。高质量的区域发展要求围绕主体功能区建设来协调黄河流域的区域布局，完善区域间的分工协作体系，避免地区之间由于同质化竞争和机会主义倾向造成的资源浪费和效率损失，从而缩小省域之间、城乡之间、省域内部的发展差距，实现协调发展。三是生态环境的高质量。黄河流域是我国北方重要的生态屏障，但长期以来存在的生态环境脆弱、水资源短缺、环境治理能力不足等问题使得流域经济社会发展与生态环境之间矛盾尖锐。推动流域的高质量发展必须依据可持续发展的战略思路，贯彻绿色发展的先进理念，坚持生态优先、环保为重，以水而定、量水而行[5]，逐步释放流域的资源环境承载压力，提高人类经济社会活动与生态环境系统的协调度。四是对外开放的高质量。开放发展是黄河流域实现高质量发展的重要一环。一方面要坚持更大范围的对内开放，以黄河文化为纽带，以人才交流、科研合作为举措，推动黄河流域与国内其他地区在人才流动、技术引进等方面的有效交流；另一方面要实现更高水平的对外开放，充分发挥流域各省份的区位优势，积极融入共建“一带一路”高质量发展，参与国际分工与协作，打造更加广阔的发展空间[5]。五是人民生活的高质量。黄河流域高质量发展必须把满足流域内人民的美好生活需要、实现人的全面发展作为根本目的，不断提高经济增长的分享性和包容性。一方面要持续改善社会民生，提高流域内人民生活的物质水平；另一方面要充分尊重个体权利和精神需求，突出流域内人民的幸福感和获得感。

黄河流域高质量发展是流域经济增长、社会发展、生态稳定、环境改善的有机结合，集中反映了在新发展阶段黄河流域发展的现实需要。黄河流域高质量发展与空间治理体系建设具有内在一致性，构建空间治理体系是推动黄河流域高质量发展的有效路径，突出表现在以下几个方面：一是提高黄河流域的资源配置效率。资源配置是对相对稀缺的资源在各种不同用途上加以比较做出的选择。编制科学严谨的空间规划能够有效协调城镇空间、农业空间和生态空间的比例，从而释放被挤占的空间发展资源，解决黄河流域的资源错配问题，化解发展需求与资源配置不匹配的结构性矛盾。通过实现对国土空间的有序管理，引导各类空间发展资源合理流动和有效集聚，对生产要素进行优化组合，进而提高经济效益、提升经济增长质量。二是提高黄河流域的资源利用效率。推进黄河流域的空间治理要求统筹流域内资源的开发和利用，强化对国土空间的用途管制。一方面能够规范自然资源的开发秩序和开发强度，减少资源耗费，倒逼资源依赖型产业加快转型，降低经济增长的成本；另一方面能够避免因大规模无序开发造成对环境的破坏和资源的低效利用，预留充足的生态修复空间，逐步释放资源环境压力，节约和增殖资源，实现资源环境和经济的良性循环。三是推动黄河流域产业结构转型升级。黄河流域内部产业同质性较强，区域间产业分工协作较差，流域中上游地区产业结构呈现明显的重化工倾向，高耗水、高耗能、排污量大、重复建设、过度竞争等问题依旧突出。完善主体功能区建设是化解黄河流域产业发展空间矛盾、提升区域间分工协作水平的有效手段。结合流域上中下游的产业发展现状，强化产业布局的空间管控，因地制宜地发展特色产业，从而发挥好黄河流域不同地区的比较优势，带动能源产业的改造升级，促进新兴产业的快速崛起，形成优势互补的产业发展格局，推动黄河流域产业能级的整体提升。

(三)黄河流域高质量发展空间治理体系建设的目标

推进黄河流域空间治理旨在强化国土空间管理、优化区域经济布局、协调城乡区域发展、提高资源利用效率、巩固生态安全屏障，其目标与黄河流域高质量的内在要求是客观统一的。构建黄河流域空间治理体系的目标主要有以下几点：

一是使国土空间管理更趋科学。以流域层面的空间治理为手段，明确城镇空间、农业空间、生态空间的开发范围和开发强度，进一步规范国土空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

二是使区域经济布局更趋合理。以主体功能区建设为引领，充分发挥流域各地区的比较优势，健全禁止开发区由绿水青山到金山银山的转换机制，推动限制开发区形成差异化的绿色发展之路，促进重点开发区产业集聚发展，培育优化开发区经济增长的新动能。

三是使流域生态系统更趋稳定。以保护流域自然生态为前提，以各地区资源环境承载能力为依据，合理划分空间类型，限制开发活动的空间范围，预留充足的生态修复空间，严格控制污染物排放，不断改善环境质量，确保黄河流域对构筑我国生态安全屏障的支撑能力。

四是使资源利用更趋高效。以完善自然资源资产产权和管理制度为核心，强化对土地资源的用途管制，推进山水林田湖草沙系统治理，统筹资源开发和生态保护，进一步提高黄河流域的资源利用效率。

五是使城乡、区域发展更趋协调。以提升城市群地区、中心城市等核心区域及重要轴线的人口经济集聚能力为抓手，协调推进乡村空间重构；以市场配置资源为导向，牵引黄河流域经济要素和人口同步集聚，引导人口、经济在国土空间上合理分布，带动区域之间、城乡之间协调发展。

二、黄河流域高质量发展空间治理体系建设的总体要求

黄河流域横跨我国东中西三大区域，国土空间辽阔，区域间差异性显著。推动黄河流域的高质量发展必须实现对流域国土空间的合理开发、科学利用和有序管理。通过构建科学化、系统化、多元化、民主化的空间治理体系来提高流域空间治理的能力和现代化水平，从而使黄河流域的经济布局和资源环境相匹配、人口和经济空间分布实现均衡。

(一)空间治理体系的科学化要求

黄河流域是一个系统性、复合性的空间整体。构建黄河流域高质量发展空间治理体系必须在掌握空间演变规律的基础上，兼顾黄河流域的经济发展阶段和生态环境特征。在尊重自然、顺应自然、保护自然的基本原则下，充分发挥制度优势，明确治理目标，优化空间规划，规范资源管理，完善治理机制，促进黄河流域空间治理步入科学合理的轨道。一是要强调空间规划体系的科学性。在国家总体空间规划的指导下，整合流域内部不同层级、不同类型的空间规划，协调流域发展的各类空间需求，合理调控空间布局，形成流域统一、内容丰富、科学严谨、利于长远的黄河流域空间规划体系。二是要强化空间资源管理的科学性。黄河流域跨越九省区，国土面积宽广，自然资源丰富，但空间开发失序和自然资源开发失度的问题长期存在。提高空间资源的管理水平必须有效整合、利用各类信息资源和管理平台，统一基础数据和技术标准，依据各区域人口规模和经济发展水平来合理确定城镇空间、农业空间、生态空间的开发范围和开发强度。同时，通过完善自然资源资产产权制度和管理体制来规范各方对自然资源的开发和保护，促进资源的集约节约利用。

(二)空间治理体系的系统化要求

黄河流域内上、中、下游的发展是一个相互影响、相互制约的有机整体，具有显著的层次性和系统性。推进黄河流域空间治理必须坚持系统性思维。从治理目标来看，应着重强调对国土空间的合理开发和有效利用。通过合理的空间规划和有力的空间管制，避免因空间的无序开发和自然资源的过度利用而对经济社会发展产生不利影响，实现黄河流域自然系统、经济系统和社会系统的和谐统一。从治理机制来看，应着力推进从以行政区划为主的区域管理转向系统化的流域治理。流域内九省区要聚焦事关流域发展的重大空间问题，在空间治理的战略规划、协调管控等方面达成共识，避免重复建设和利益冲突，从而提高黄河流域空间治理的整体效率。从治理过程来看，应加快实现对空间治理过程的“事前—事中—事后”全流程管理，时间上是连续的且具有鲜明的目标指向，而空间上是有差异的且整体利益趋于最大化[6]。

(三)空间治理体系的多元化要求

现代化的空间治理强调合作与参与，治理主体呈现多元化特征。黄河流域空间跨度大，地理环境复杂，其空间治理涉及多个行政区和职能部门，治理模式较为分散。在过去的相当一段时间里，政府作为黄河流域空间治理的主体，拥有治理的绝大部分权力，而市场、社会组织和公众参与空间治理的制度体系尚未形成。以政府为主体、以政策规制为手段的流域科层治理机制一方面降低了企业和公众参与流域治理的意愿，另一方面也造成了流域空间治理部门间职能作用的分散化、碎片化特征。由于缺乏空间治理的多元化基础，加之流域发展对空间治理客观诉求的复杂程度不断提升，黄河流域的空间治理能力严重滞后于高质量发展的现实需求。因此，要实现黄河流域空间有序开发、资源有效配置和空间均衡发展，就必须合理运用行政手段、积极引入市场机制、充分发挥社会力量，推进流域空间治理主体多元化。

(四)空间治理体系的民主化要求

空间治理体系的民主化强调空间治理应当以人的全面发展为根本遵循。关注流域内广大人民群众的发展空间和生活质量、满足其对于美好生活的合理需求是黄河流域空间治理现代化的最高目标，鼓励社会参与、实现民主决策是空间治理体系民主化的主要表现形式。通过在空间治理实践中为社会公众提供广泛参与的沟通渠道和信息平台，让流域内的广大人民群众承担起应有的社会责任，同时也使他们的个体权利、参与流域治理的意愿和需求得到充分尊重。在社会公众参与流域发展的空间规划、政策制定、资源利用的决策过程中，将逐渐形成整体的价值理念和利益目标，这对于化解黄河流域生态保护和高质量发展进程中的许多现实矛盾具有积极作用。

三、黄河流域高质量发展空间治理体系建设的重点内容

依据科学化、系统化、多元化、民主化的总体要求，建设黄河流域空间治理体系应当从健全空间规划体系、落实主体功能区战略、完善多元主体有机配合的空间治理模式三个方面着力。

(一)构建科学严谨、流域统一的空间规划体系

空间规划是空间治理的基础，也是协调各类空间需求的指南。黄河流域空间规划体系的构建必须在国家总体空间规划的指导下，兼顾流域的空间经济分布和生态环境特征，整合不同层级、不同类型的空间规划，满足流域统一、内容丰富、科学严谨、利于长远的基本要求。

首先，健全黄河流域空间规划体系要做到“六个统一”[7]。一是要统一价值取向。必须将生态文明的基本思想贯穿始终，坚持绿水青山就是金山银山，牢固树立山水林田湖草沙生命共同体理念。流域内所有类型和层级的空间规划应当以生态优先、绿色发展为基本原则，以规范空间秩序、优化空间结构、提升空间效率为主要目标，以缩小南北经济差距和维护国家生态安全为根本遵循。二是要统一基础资料。整合规划编制基期的基础资料，统一土地分类标准，为空间规划编制提供数据支撑。三是要统一规划标准。明确流域空间规划编制的要点，制定规划编制规程和空间规划审批办法等，为空间规划编制提供技术规范。四是要统一编制规划。流域各省区、各部门必须突破行政区限制，超越部门利益，从战略高度谋划空间布局，优化空间结构，实现空间均衡。坚持“规划共编，分工实施”的原则，把规划的实施主体和实施责任落实到具体省区、具体部门。五是要统一信息平台。建立覆盖九省区的管理信息化系统，打破区域和部门之间的壁垒，促进多源信息汇聚融合，实现各省区、各部门规划管理互联互通和信息共享。六是要统一归口管理。进一步整合主体功能区规划、国土规划和城乡规划，明确各部门的事权范围，打破条块分割、各自为战的不利局面，避免各类空间规划重叠和冲突。

其次，构建空间规划体系应当把“三区三线”划定作为重点内容。合理划定富有区域特色的“三区三线”是空间规划关注的焦点，也是强化空间用途管制的基本前提。黄河流域国土空间开发的着力点应当从不断扩大开发空间，转向调整和优化空间结构布局、提高土地资源利用效率[8]，避免城镇空间过载、农业空间开发不足、生态空间被“挤占”带来的不利影响。一是要强化生态空间的功能作用。对于黄河流域上游三江源、祁连山等重要水源涵养区应适度扩大生态空间占比，提高生态产品的供给能力，巩固生态安全屏障。合理划定生态保护红线，注重对宁夏平原湿地、内蒙古河套平原湿地等湖泊湿地的修复和保护，明确封山禁牧、退耕还林还草区域，加强草原生态建设，确保重要生态系统稳定性，增强可持续发展能力。二是要保障粮食、能源的供给安全。黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等地区具备良好的农业生产条件，是我国重要的农产品主产区，要严格划定永久基本农田，加强农田生态建设，限制大规模高强度的工业化和城镇化开发；宁夏、内蒙古、山西、陕西北部等地区要建立战略能源储备基地和生产基地，确保能源供给安全。三是要突出城市化和工业化模式的空间差异[7]。深刻认识自然生态系统和人类生产生活系统的空间耦合规律，结合流域各地区的资源环境承载能力，探索不同区域城市化和工业化的目标和路径，提高人类经济社会活动与生态环境系统的协调度。四是要重视城市群地区的空间优化。兰西城市群、宁夏沿黄城市群、呼包鄂榆城市群等七大城市群在流域上、中、下游依次展开，构成了黄河流域经济发展的战略核心区。要结合各个城市群的功能定位、辐射范围和承载能力，规范开发秩序，控制开发强度，优化空间布局，引导各类要素在城市群地区合理集聚，增强区域竞争力。

(二)围绕主体功能区建设优化区域经济总体布局

推动黄河流域经济协调发展必须坚持发挥主体功能区建设的基础性作用，依据不同区域的区域性和非区域性要素条件，统筹人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，明确不同区域的主体功能和开发方向，控制开发强度，规范开发执行，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的区域经济总体布局。

以国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区等区域为主体的禁止开发区应当以生态环境修复和文化遗产保护作为首要任务。在该区域内，除必要的设施维护和科学实验活动外，应禁止其他一切可能危害环境的生产建设活动，保证生态产品的供应和文化遗产价值。同时，要进一步加强对风景名胜区、森林公园等区域的规划和管理，避免因旅游业过度开发造成的环境破坏问题。

以三江源地区为代表的重点生态功能区和以黄淮海平原为代表的农产品主产区都属于限制开发区。这部分地区应当以环境保护为主，因地制宜发展生态经济和资源环境可承载的产业，适度开发。重点生态功能区要以生态产品供应为导向，通过推进国家公园建设，实施草地、森林、湿地等生态系统保护和建设工程，遏制生态系统的退化趋势，进一步提高其水源涵养能力和生态服务功能。部分生态脆弱区的人口应有序迁出，逐步向兰西、关中、宁夏沿黄河区域等城市群地区或城市化区域转移，促进人口规模和环境承载能力相协调。黄淮海平原、汾渭平原等地区具备较好的农业生产条件，需限制进行大规模、高强度的城镇化和工业化开发，充分发挥区域优势，保持并提高农产品生产能力，为国家粮食安全提供保障。

关中-天水地区、呼包鄂榆地区、兰州-西宁地区、中原经济区等区域经济和城镇化基础较好，具备一定的科技创新能力和产业发展潜力，属于黄河流域的重点开发区。这部分地区一方面要进一步优化营商环境，建立现代化产业体系，优先发展清洁能源，着力改变流域产业同构现象，加快分工协作体系建设，促进产业集群发展，壮大经济规模；另一方面要加快推进新型城镇化进程，强化基础设施建设，提高公共服务水平，促进要素和人口合理聚集，同时积极承接禁止开发区和限制开发区的人口转移，缓解生态脆弱区、农牧地区等边缘区域的人口压力。

以胶东半岛、黄河三角洲地区和流域内的省级中心城市为主体的优化开发区综合实力较强，开发密度较高，人地关系紧张的矛盾日益凸显。这部分地区应围绕供给侧结构性改革，转变发展方式，加快产业转型升级步伐，着力提高自主创新能力，大力发展数字经济和战略性新兴产业，培育经济增长的新动能。依托流域内陕西、山东等地区科研院所密集的优势，吸引优秀人才和研发成果向优化开发区集聚，强化产业发展的科技支撑。同时，对部分耗能高、排污量大的行业必须实行严格的产业准入环境标准，倒逼产业转型升级，逐步释放资源环境压力。

(三)完善政府、市场、社会三者有机配合的空间治理模式

为了满足黄河流域空间治理体系的多元化要求，同时契合黄河流域治理体系现代化的基本逻辑，黄河流域的空间治理必须将政府、企业、社会组织和公众都纳入治理主体，协调联动，多方共治，多措并举，充分调动各方主体参与流域空间治理的热情和积极性。但是，由于各方主体参与流域空间治理的方式不同、发挥的作用不同，其在空间治理体系中的地位应当存在价值排序。考虑到黄河流域的历史传承、文化积淀、地理分布和当前经济社会发展水平，必须坚持政府在流域空间治理体系中的主导地位、强化其对空间治理的引领功能，加快完善政府主导、市场推动、社会组织和公众积极参与的空间治理新模式。

政府对空间治理的参与主要应从以下几个方面着力：一是承担起黄河流域空间规划编制的主体责任。流域九省区的各级政府要坚持“规划共编，分工实施”的基本原则，加强沟通和协调，研究制定规划管理权力清单，同时注重引导非政府组织和社会公众积极参与规划编制。在国家总体规划的指导下，结合各省区、各区域的实际情况，形成以主体功能区规划为基础，全流域覆盖、城乡统筹、横向协调、上下衔接的空间规划体系。二是履行好对空间资源的用途管制义务。首先，依据流域空间规划的“三区三线”划分，严格控制城乡建设、农业生产等活动对自然资源的占用或损害，进一步规范对土地用途的审批和管制。其次，坚持山水林田湖草沙生命共同体理念，将用途管制扩大到林地、草地、湿地等具有生态价值的国土空间。最后，合理划分不同层级政府的用途管制权限，确定不同层级政府的空间用途管制的主要目标、任务和职责。三是协调好各方主体的利益诉求。在多元主体对黄河流域空间资源的博弈过程中，各个利益主体之间必定会存在一定程度的利益差异与失衡。政府需要主动作为，积极搭建交流平台，促进信息共享，促成各主体之间的利益协商和利益合理分配，从而保障多元主体参与的空间协同治理稳定有序进行。

市场是抽象的，而企业是市场的主体。强调市场治理，本质上就是要求企业在空间治理中有效发挥作用。企业对于空间治理的参与主要通过以下几种方式：一是参与公共设施建设和公共服务提供。空间治理体系的完善要求政府提供大量高质量的公共服务，这必然加大政府的财政负担。黄河流域整体经济发展水平不高，各级政府财政能力有限，难以满足日益增长的公共服务需求。企业部门通过与政府部门合作，共同生产公共服务，提升各项建设与服务的数量和质量，一方面减轻政府的财政负担、扩大公共服务的范围，另一方面也提高对空间治理的参与度。二是促进流域特色产业建设。流域内企业应当根据流域主体功能区布局，将自身特点、优势与流域整体产业布局联系起来，明确目标定位，强化科技创新，提高企业运营效率，推动形成各具特色的产业发展模式。三是积极为区域空间规划编制建言献策。在空间规划体系的编制过程中，流域内的企业、尤其是能对区域经济的某个领域产生重大影响的企业，应当有序组织起来，通过合理渠道向规划编制部门表达自身的发展诉求、提供有利于规划编制的相关信息，弥补政府规划的不足之处，提高空间规划体系的科学性。

空间治理中的公众参与是治理关系发展的趋势和必然。由于历史、文化与社会形态等方面的因素，黄河流域的社会组织和公众参与空间治理起步较晚、程度较低，存在着空间治理的主体缺位现象。在高质量发展的背景下，黄河流域空间治理水平的提升要求社会组织和公众发挥应有的作用。黄河流域社会公众参与空间治理主要有两种形式：一是社区参与。社区组织既是地方政府和居民互动的重要平台，又拥有深厚的、基于人情的地方性互动网络。这就使得社区组织一方面能够快速收集社区群众的个体诉求、反映集体利益，另一方面能够有效动员社区群众参与治理过程中。鼓励社区组织积极参与空间治理有利于凝聚社会基层的治理力量，夯实空间治理的社会基础。二是规划参与。空间规划编制由咨询公众向共同决策转变是践行空间治理体系民主化要求的重要体现。广大群众有组织地参与对流域未来发展的设想和国土空间规划过程中来，有助于在全社会范围内达成更广泛共识，提升空间规划的编制质量，彰显以人为本的基本思想，增进政府与公众之间的理解互信。

四、黄河流域高质量发展空间治理体系的支撑体系建设

化解空间发展矛盾、完善空间治理体系不仅需要科学严谨的空间规划、立足实际的主体功能区战略和多元治理主体的有机配合，还必须突破现行制度的各种约束、强化空间治理的技术支撑、打造高水平的人才队伍、优化政策支持体系，确保黄河流域空间治理的现代化水平稳步提升。

(一)空间治理体系的制度保障

黄河流域的空间发展既受到资源环境的约束，也与流域的发展方式和制度设计相关联。前者是客观的，后者是主观的。因此，完善黄河流域的空间治理体系必须在制度保障上下更大力气。一是要完善自然资源资产产权制度。在坚持自然资源资产公有性质的基础上，创新产权制度，清晰界定流域内全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，区分所有者权利和管理者权力。二是要健全国土空间用途管制制度[9]。以流域空间规划的“三区三线”划分为基础，综合运用观测卫星、各类地面监测站点和数据平台，及时掌握空间变化情况，突出对土地和各类自然资源的用途管制。坚持山水林田湖草沙生命共同体理念，统筹国家粮食安全、能源安全和生态安全，将用途管制范围扩大到林地、草地、湿地、荒漠等具有生态功能和恢复价值的国土空间，加强对流域内重要耕地、重点能源区域的国土空间保护力度。三是要建立黄河流域统一转移支付制度。注重生态补偿机制的顶层设计，在中央层面统筹协调。一方面针对因履行主体功能而经济效益不佳的地区，要加大生态补偿和财政转移支付力度；另一方面引导黄河流域优化开发区与禁止开发区、重点开发区与限制开发区、上游地区与中下游地区间的生态横向补偿。四是要形成黄河流域差异化绩效考核体系。依据流域主体功能区规划，坚持分类考核、规范可行的基本原则，统筹经济增长、社会发展、生态文明建设等方面，建立与空间主体功能相协调的分类考核评价机制。明确城镇、农业、生态三类空间各自的考核重点，赋予其考核指标不同的权重，突出不同区域的功能差异。同时，将绩效考核与领导干部选拔任用相结合，建立领导干部自然资源资产离任审计制度，实现激励相容。

(二)空间治理体系的科技支撑

建立在地理空间基础上的治理体系能否精准、高效地解决空间发展问题，不仅依赖于制度层面的改革效率，更取决于科技手段的支撑能力。一是要重构面向服务空间治理现代化的基础理论体系。坚持问题导向，从完善空间治理体系的现实需要着眼，进一步挖掘各个相关学科的潜力，夯实空间资源配置的理论基础。发挥地理学思维在国土空间规划过程中的优势，顺应空间格局演变的客观规律；提高生态学理论、方法对人与自然共建的生态系统的解释和适应能力；促进自然科学和社会科学的交叉融合，深化对自然系统和人类社会系统耦合机理的认识。二是要加快空间大数据平台建设。以自然资源部门普查数据为基础，以新一代信息技术为依托，整合流域九省区内发改、住建、环保等有关部门的空间资源、空间性规划等方面的数据，形成流域各省区和各部门互联互通、共享共用的统一数据库，搭建服务空间规划和空间用途管制的大数据平台，促进黄河流域空间治理效率不断提高。三是要进一步强化科学研究与决策管理的一致性。针对事关流域发展的重大空间规划和空间决策，必须进行严谨细致的科学论证，统筹科学评估结果和经济社会发展需要来综合研判，确保决策的可行性和有效性。

(三)空间治理体系的人才队伍

随着黄河流域空间治理的逐步推进，人才需求结构也将悄然变化。加强人才培养体系建设，打造一支素质优良、能高度适应现代化空间治理需要的人才队伍，对于提升黄河流域空间治理的整体效能具有重要意义。一是要加快培养一批专业基础过硬的规划人才。编制科学、完备的空间规划是完善空间治理体系的基础。空间规划涉及地理学、生态学、城乡规划学等多个学科领域，当前我国的高等学校尚未形成系统、完整的空间规划人才培养体系，中西部地区的专业规划人才更是稀缺。要充分发挥黄河流域的科教优势，加强相关学科专业建设，针对空间规划的现实需要，迅速补齐规划类人才短板。二是要着力打造一批实践能力较强的技术人才。提高空间规划的准确性和可行性、强化国土空间用途管制必须充分利用信息技术来精准掌握空间变化情况，这就需要一批熟悉相关技术操作、能有效管理空间数据平台的技术人才。要注重对相关技术人才的技能培训，加快数据规范和技术标准对接，进一步强化空间治理的技术支撑。三是要努力扩充一批综合素质较高的行政管理人才。现代化的流域空间治理不同于传统的流域管理，涉及领域广，目标要求高，协调难度大。要发挥好政府在流域空间治理过程中的主导作用，就必须扩充一批具备一定的理论水平、思维眼界开阔、协调能力较强的行政管理人才，负责整合不同层级、不同类型的空间规划、加强不同政策之间的有效衔接、协调多元治理主体之间的利益关系，确保各方主体、各类规划和各种政策在空间上形成合力。

(四)空间治理体系的政策支持

调整并完善相关政策是政府引领黄河流域空间治理的重要手段，对于有效化解流域内不同区域的许多空间矛盾具有关键作用。一是要制定差异化的土地政策。根据不同区域的功能定位和发展方向，实行差异化的土地利用政策和管理政策，合理确定各类用地规模[7]。要严格控制优化开发区建设用地增量，提高土地资源节约集约利用水平；适度扩大重点开发区的建设用地规模，促进其工业化和城镇化进程；限制重点生态功能区和农产品主产区大规模开发用地，确保其生态功能和农业生产能力。二是要优化区域投资政策。重点生态功能区和农产品主产区的经济效益差、财政能力薄弱，但其对于巩固生态安全屏障、确保国家粮食安全意义重大。因此，应加大对这两类地区的投资力度，将三江源国家公园等生态功能区建设运行经费纳入中央预算，积极支持流域内草地、森林、湿地等生态保护工程和汾渭平原等地区的高标准农田建设，确保这两类地区能有效发挥主体功能作用。三是要实施精准化的产业政策。依据黄河流域不同区域的主体功能定位，明确各自的产业发展方向，在宁夏、内蒙古等重点能源区域推进能源化工核心产业链提档升级，在河套灌区、黄淮海平原等区域打造特色鲜明的农业生产基地，在重点生态功能区因地制宜地发展生态经济和资源环境可承载的绿色产业，在优化开发区大力发展战略性新兴产业来培育经济增长的新动能。通过强化产业布局的空间管控，充分发挥流域各区域的比较优势，推动产业结构的转型升级，进一步提高黄河流域的产业竞争力。