全过程人民民主的理论特质初探

刘小妹

(中国社会科学院 国际法研究所，北京 100720)

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,全过程人民民主作为有效实现人民当家作主的一种民主政治新形态,是对党领导中国民主建设百年历程的经验总结,是对人民民主的高度肯定和科学概括,是我国民主政治建设实践成果的理论升华。当前,我国的全过程人民民主已经有成熟的制度程序和丰富的参与实践,亟需学术界对民主理论予以新阐述、新辨析、新构建,深刻论析全过程人民民主的价值目标、理论基础和丰富内涵,彰显制度优势，坚定制度自信,积极开展国际对话和互鉴。

一、全过程人民民主的历史思维

民主价值是全人类共同的理念, 民主制度却是具体的、 历史的。 因此, 如何构建适合自身政治社会结构的民主制度以有效实现人民的权力, 是现代民主国家必须面对的一个基本而首要的问题。 2021年是辛亥革命110周年, 是中国共产党成立100周年, 历史证明中国已经找到并践行了一条民主的新路, 有效保证国家治理跳出治乱循环的历史周期率, 成功推进社会主义革命、 建设、 改革事业取得历史性成就。

(一)中国近代民主观念的转捩

晚清学人在向清王朝谏言伸民权、开议院、行宪制时,他们并不是不理解西方的民主,相反,正是因为准确理解了西方民主的本义,看到了民主中“从众”的多数统治与君主统治的矛盾之处,进而审慎地放弃了民主,选择了民权。民权将西方民主的“多数人的统治”转换为“众人的权利”,从而与君主的统治权结合,“君权与民权合”是梁启超等人的终身信条。

以孙中山为领袖的革命派,深窥其中奥妙,他们反君权的办法之一就是将改良派偷换的民主涵义再置换回来,即将民权与民主等同,理解为“人民的统治”。孙中山所说的“用人民来做皇帝”“主权属于全体国民”,并称“中华民国永远为统一民主国”,其民主的核心涵义不是多数决的议事规则,而是指占全国人口绝对多数的中华民国的“国民”的“皇帝”式的全权统治。1924年,孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中指出：“近世各国所谓民权制度,往往为资产阶级所专有,适成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义,则为一般平民所有,非少数人所得而私也。”[1]615-616

民国的种种混乱和动荡,使得人们再次全面反思立宪、代议和民主的理念、制度及效果,到五四运动时期,无政府主义、自由主义、社会主义等各种民主思潮缠夹交织,莫衷一是。值此之时,又恰逢第一次世界大战,中国的知识分子目睹了西方资本主义民主制度的弊端和虚伪,以及与此相对的苏俄无产阶级在革命中展现的巨大力量,他们对西方民主的态度由赞赏转为否定。这种态度的转变,恰好与战后西方国家在对自由民主的自我反思中出现的各种社会改良主义思潮合流。一些思想更为激进的先哲,在俄国十月革命后,伴随马克思主义的传播了解到无产阶级专政的思想,他们将民国民主建设的种种失败归咎为中上层阶级的统治扭曲了共和国的实质,转而把中国的希望建立在广大平民身上,这就是新民主主义民主思潮的缘起。新民主主义民主标榜以“直接民主”取代或修正“代议政治”,追求一个“真正的民主共和国”。

五四运动中的中国知识分子不愿意把“Democracy”仅仅理解为国家政治制度中的一种“民主”,而期望在Democracy 身上要求更多的东西[2]。李大钊提出:“现代生活的种种方面,都带有Democracy的颜色,都沿着Democracy的轨辙。政治上有他,经济上也有他;社会上有他,伦理上也有他;教育上有他,宗教上也有他;乃至文学上、艺术上,凡在人类生活中占一部位的东西,没有不受他支配的。简单之一句话,Democracy就是现代惟一的权威,现在的时代就是Democracy的时代。”[3]632李大钊进而用“平民主义”来重新翻译Democracy,以道德上的多数支配和经济平等为核心内容,超越“统治服从”的关系结构,构建“人人为治”的新型民主制度。

综上,近代中国为建立适合国情的政治制度模式历经了百余年的艰辛探索,民主观念至少形成了三个方面的特点:一是无论民国还是新中国,政权正当性和合法性都是在革命论的语境中形成的;二是在社会结构上,形成了事实的、绝对的多数,这样的一个多数本身就表征了政权的民主性;三是经济平等和基本的生存关怀是民主理念与民主制度的核心内容。这三方面的特点,与西方代议制民主要解决的政权合法性来源、执政权角逐、政治自由和平等等问题,大相径庭。基于此,中国选择并实践了一种独特的、中国模式的民主制度:全过程人民民主。而今,西方国家的代议制民主制度出现了弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所说的“否决政治”的危机,国家治理能力遭到怀疑,已经出现了较为宽泛的政治衰败现象。在这样的历史时刻和全球语境下,正是我们再次思考和重塑中国民主理论与制度的时机。

(二)全过程人民民主理念的提出

中国共产党自成立之日起,就将实现人民民主作为历史责任,并为探索符合中国实际的民主建设道路不懈奋斗,终而基于土地革命时期工农兵代表大会制度、抗战时期参议会制度、解放战争时期人民代表会议制度、新中国和新时代人民代表大会制度的实践工作和经验总结,先后探索出了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众性自治制度等不同方面和层次的民主制度,发展了选举民主、协商民主、决策民主、管理民主、监督民主等不同环节和领域的民主形式,创新出立法协商、基层立法联系点、征求意见、民主恳谈、民生实事项目人大代表票决制度、人民建议等具体的、微观的民主实践。

中国式民主并非凭空而出,也不是机械模仿,全过程人民民主的提出是对党领导中国民主建设百年历程的经验总结,是我国民主政治建设丰硕成果的理论升华。毛泽东指出,没有广大人民的民主,就没有人民当家作主；邓小平强调指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化；江泽民进一步号召我们，要努力建设有中国特色的社会主义民主政治和法治国家[4]99。党的十六大报告提出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。2019年11月2日,习近平总书记在考察上海虹桥街道基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主。”首次提出全过程民主的重大论断。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话,强调“发展全过程人民民主”,在其中加入“人民”二字,充分体现了中国民主建设百年历程的宝贵经验和鲜明特质,实现了我国民主政治建设实践成果的理论升华。

人民当家作主并非是一句口号、一句空话。全过程人民民主注重解决人民问题的实际能力与长期的治理绩效,并通过一系列法律和制度安排,把民主的要求贯穿于国家治理的不同方面与全部环节。现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民;人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”其中,“一切”和“各种”两个词,表明了我国社会主义民主的“全过程”属性[5]。2021年3月全国人大修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》,明确写入“全过程民主”,进一步为全过程人民民主提供法治保障。

只有人民控制了民主政治运作的全过程,才能建立实质意义上的民主制度。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的民主,践行着更为丰富与深刻的民主内涵。发展全过程人民民主的治国理念,既是对已有民主制度和实践的总结,也是未来民主发展与创新的导向定位,还是与国际社会开展制度对话与互鉴的智识资源。

二、全过程人民民主的批判思维

近几年来,西方民主模式的运行和发展遭遇了前所未有的挑战和危机。“许多新兴的和现存的民主国家的国家能力跟不上民众对民主问责的要求。”[6]西方民主的根本弊端在于以程序民主替代实质民主。全过程人民民主将民主实现过程中的各要素与各环节结合起来,实现程序民主与实质民主的统一,真正保障和落实人民当家作主,超越了西方“选举民主”的范式,“具有超越西方自由式民主的变革性意义”[7]。过去对西方民主的批判主要从解构的角度出发揭示西方民主的“金钱政治”“参与不足”“合法性危机”等问题。全过程人民民主思想和理论,将在对西方自由民主制度和理论的自我反思和批判的基础之上,对民主的“多数决”内涵和民主“选举”的局限性等根本性问题进行更为深刻和彻底的批判,并基于批判来构建社会主义民主制度的新形态。

(一)西方精英民主理论批判

20世纪之肇端,工业社会的巨大规模及其复杂性,官僚组织形式的出现,引发了许多具有实证主义思维的政治学者对于通常所理解的自由主义民主的实现可能性产生了严重的怀疑，其中最著名、也是最有影响力的要属加塔诺·莫斯卡(Gaetano Mosca)和罗伯特·米切尔斯((Robert Michels)[8]2。莫斯卡认为,在每一个社会中都是由一个精英阶层统治的,他指出：“在各种社会中,都有一个统治阶级和另一个被统治阶级。第一个阶级人数较少,但是履行所有政治职能,垄断各种权力并享受由此而来的利益。第二个阶级接受第一个阶级的指挥和控制,其方式或多或少是合法的,同时又或多或少是专制而暴烈的。”[9]50这个统治阶级并不单纯是经济上占统治地位的资本家阶级,而是社会的精英。在莫斯卡的后期著作中,他将精英理论和代议制度结合起来分析,并列数了以代议制、普选制和分权制为特征的民主政治在实践中表现出的一系列弊端[10]21-22。米切尔斯的“寡头统治铁律”著名论断, 是从分析现代民主政治运行机制入手的, 他认为民主政治要得以正常运转, 离不开政党, 而政党的存在和运作, 又必然导致少数人的统治, 因此, 所谓民主政治说到底实质上也是一种寡头政治。 此外, 米切尔斯还在承认代议制民主是“祸害最小”的政治制度的前提下, 揭示并深刻分析了代议制民主政治所具有的各种内在欠缺[11]。

上述代议制民主导致精英统治的论断本是带有批判性的,但是随后的二战经历却逆转了这一方向。魏玛共和国的大众参与演变成极权政权,并最终导致了共和国的崩溃。殷鉴不远,民主理论家们转而认为政治冷漠者的政治参与的迅速增加将危及民主制度的稳定。由是,普通大众的政治冷漠和不参与被视作社会稳定的保障,精英民主论成为主流的民主理论,其最为杰出的代表人物就是约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)。他在《资本主义、社会主义和民主主义》巨著中,通过描述性的、经验主义的分析方法,以美国的现实政治为参照系,几乎全盘否定了古典民主理论的价值,断言民主是与任何特定的理念或目的没有关系的一种政治方法,并在此基础上提出了一个被称之为“竞争的精英民主”的理论:“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票获得作出决策的权力。”[12]335-336此后,C.赖特·米尔斯(Charles Wright Mills)、卡尔·波谱(SirKarl Raimund Popper)、乔·萨托利(Giovanni Sartori)、塞缪尔·亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)等政治学家进一步阐述了“竞争性选举”的民主定义。例如,亨廷顿断言: “民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”[13]4这些精英民主论者的理论尽管各有独到之处,但在将民主解释为本质上是一种少数人的统治上是一致的,他们不承认民主理论的规范意义,以实证的、经验主义的视角“盲目地集中关注构建一种‘现实主义的’理论以适合政治社会学所揭示的事实……少数精英的参与才是关键的,缺乏政治效能感的、冷漠的、普通大众的不参与,被看作是社会稳定的主要屏障”[8]98。正因为竞争性的精英民主理论抛开了民主的理想,单纯描述“民主的方法”,是经济权力转化为政治权力的最佳途径和合法外衣,它很快招致了多方面的批判[14-15]:

第一,是对个人自由的压制。近代以来的自由主义民主并未充分实践民主的实质,相反却使得政治生活远离了个人而走向了精英垄断。就像卢梭(Jean-Jacques Rousseau)在《社会契约论》中阐明的,民主应当能够提高个人自由价值,使个人“成为自己的主人”,摆脱无所不在的“枷锁”。而精英民主理论将民主政治仅仅视为一种选举的政治,将代议制民主化约为“竞争性选举”,严重扼杀了公民个体的主体性,个体日渐丧失了对自我的控制,个人自由遭到了严重的践踏。这方面的批评首先来自马克思主义者和新左派。从马克思到列宁，都认为民主的发展过程本质上就是人的解放过程,是使人摆脱外在的束缚关系,成为自由而全面发展的人。他们深刻地批判了资本主义代议制民主的阶级局限性,指出议会制度就是资产阶级专政的工具,是对“人民当家作主”的民主实质的背离。新左派人士麦克弗森(C.B.Macpherson)对民主现实进行了深刻的反思,指出了20世纪市场社会的一个重要悖论,即占有性个人主义的现实性与资本主义民主无法实现每个人能力最大化之间的背离[16]。

第二,社会政治生活中普遍存在的不平等。参与民主理论要求的“政治平等”,不仅仅是平等的普选权,更要求存在着对领导者施加影响的机会的平等,以及在决定决策结果方面的权力平等。一言以蔽之:“就是使全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务。”[17]111而在代议制民主中,理论上政治平等被简化为普选权,在现实操作中政治参与的机会明显地偏向于精英阶层。精英民主理论的存在本身就表示了政治的不平等,而政治的不平等反过来又巩固并加剧了资源占有方面的不平等。正是在这个意义上,罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl)认为，市场资本主义至少在以下两个方面不利于民主:一是“民主和市场资本主义被锁入持续的冲突中,每一方都在改变和限制另一方”;二是“由于它对政治平等所产生的不利后果,它对于民主超越多元水平的发展是不利的”[18]181-186。

第三,对微观层次民主的忽视。民主的实质是实现人对自我的真正控制,而这需要在政治生活以外的广阔社会领域中进行“训练”。最早,孟德斯鸠(Montesquieu)在《论法的精神》中,揭示了民主参与和地方自治制度的内在联系。密尔(John Stuarc Mill)赞成:“一种依靠小社群中自愿组织活动的社会主义计划,希望这些计划通过小单位的自我扩展而运用到全国范围。”科尔(G.D.H.Cole)也认为，只有通过在地方层次和地方社团中的参与,个人才能“学会民主的方法”;“个人对现代政治这一庞大的机制无法施加控制,不是因为国家的巨大,而是因为他在更小的单位中缺乏机会去学习基本的自我管理的知识。”[8]31,35可见,人们直接参与公共生活的最重要领域是那些与他们的生活最密切相关的事务;通过对这些事务的参与和决策,才能最终实现对政治生活的参与[16]。然而,在以熊彼特为代表的精英主义民主理论中,民主成为全国层次上的一种政治方法或一套制度安排。

对于代议制民主的这场危机,《民主制的危机》的主要撰写者亨廷顿在1976年出版的《难以抉择》一书中作出了精辟总结:这是“在技术统治模式下,贫富之间日趋扩大的裂痕连同对政治参与的压制最终导致的参与爆炸(participation on explosion)”[19]25。于是,作为应对,西方学者反思并检讨传统的议会制民主形式,并探寻新的民主设计来摆脱危机。其中,托夫勒(Alvin Toffler)、普兰查斯(Nicos Poulantzas)及佩特曼(Carole Pateman)等学者提出了“参与式民主”的解决方案[15]。但是,这些反思批判和解决方案仍然是建立在选举民主、代议制民主基础上的,仅仅是对选举民主、代议制民主的修正和补充。

(二)对民主“多数决”内涵的批判和重构

民主的涵义复杂多歧,但“多数决”是民主不变的所指和核心规则。问题是什么样的“多数”才符合民主的要义,是法定的、形式的多数还是事实的、实质的多数?西方民主对“多数”的理解有两条要旨,一是遵循法律规定的规则和程序而产生的法定的、形式的多数；二是强调“多数”是一个变动的多数。上文已经对西方民主法律形式上的多数决运行机制,在事实上形成的少数人统治结果进行了理论分析和揭示。实践中,美国2000年总统大选也生动呈现了依照法定票决机制选举产生的总统,并不一定是得到民众支持人数最多的。这意味着法定的多数决不仅不是事实上的多数统治,甚至也不是朴素的相对多数决策。

为了解释和掩饰形式上的多数决对事实上的多数统治的悖离,西方民主以“竞争性”选举为依托提出了“变动的”多数概念,并据此分析民主的数量与质量关系,形成判断民主的标准。在熊彼特的“竞争性选举”的民主定义中,所谓竞争性预示着今天的少数可以成为明天的多数,或者说今天被排除预示着明天被包括。也就是说，“多数”是一个变动的多数,民主的前景亦取决于多数可以变成少数和少数能够变成多数。如果多数标准异化成了绝对的多数统治,如果民主竞争中有个永远的多数,民主便不再有民主的前景。萨托利在《民主新论》中对多数的绝对统治权的反民主性质进行了分析,他反对把民主等同于单纯的,从而是绝对的多数统治,指出“民主就是多数统治这一口号是不正确的”,反复强调“多数原则要求的是可以改变的多数”。当民主的多数标准被理解成了“摆脱了质量特征的数量标准”,民主便失去了质量特征,剩下的也就是个“人头”尺度[20]27-36,154。借此,西方的民主理论家对社会主义民主阶级的、固定的、绝对的多数统治予以批判和否定。

全过程人民民主的制度实践和理论提炼,深刻揭示了西方民主“变动的多数”制度和理论中存在的逻辑矛盾和价值问题。全过程人民民主将民主的“多数”分为两个不同的领域和层次,即政权领域的权力归属问题和治权领域的权力运行问题。政权领域的权力归属问题是民主的根本性问题,是决定一个国家是不是民主国家的关键,这里的“多数”就是指国家权力归属于事实上的多数人,即多数人的统治。正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所强调的：“过去的一切运动都是少数人的,或者为少数人谋利益的运动,无产阶级的运动是绝大多数人的,为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[21]283列宁指出:“民主是大多数人的统治。”[22]273毛泽东指出:“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主。”[23]207邓小平同志强调,“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”是社会主义现代化建设的三大目标之一[24]322。中国特色社会主义民主,是工人阶级、农民阶级和全体人民当家作主的民主,是事实上的绝大多数人共同享有的民主。

治权领域的权力运行是“全过程”民主的特质和优势所在。全过程人民民主在我国已经有成熟的制度体系和丰富的参与实践。人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,在国家和社会治理的各方面各环节都享有充分的民主权利,保证了人民当家作主具体地、现实地落实到国家政治生活和社会生活之中,实现了人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的全覆盖,实现了过程民主和结果民主、形式民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一。具体而言,人民通过多种形式,在人大和政府的各项决策过程中,在国家和社会治理的各个方面,充分表达意见，积极建言献策，提出合理诉求，形成广泛共识。在这里,民主一方面表现为针对不同事务的变动的多数决,另一方面体现了民主治理中对多数人利益和意志的协调和兼顾,是更加充分的“变动的多数”。

综上,西方民主理论没有厘清权力归属和权力运行问题，没有区分政权领域和治权领域,因而用民主决策领域的“变动的多数”来批判社会主义民主中作为权力归属的政权领域的“阶级的”“固定的”多数,犯了偷换概念的逻辑错误。反之,全过程人民民主通过分层次、分领域阐释和重构民主的“多数决”内涵,形成了一套价值鲜明、层次分明、逻辑完整、结构科学的民主制度体系。

(三)对民主“选举”局限性的批判和超越

西式民主将复杂的政治民主简单化为一套选举程序,这种“票决制”选举民主本质上是精英政治,存在两个自身无法克服的弊端:一是事实上是少数人统治,悖离了民主的本义;二是选举的周期性导致选举之间存在民主空档期,即人民在选举时有权,而选举后则陷于无权,民主沦为投票的形式。从运行机制上说,脱离民主决策施政全过程,将“民主”限制在“民主选举”环节,不可能产生真正能够代表人民集体意志的政府。肯尼斯·J.阿罗(Kenneth J.Arrow)在《社会选择与个人价值》一书中,深刻揭示了按照个人偏好或意志进行投票的简单“多数决原则”的内在逻辑矛盾,提出了著名的“阿罗不可能定理”,即奉行“多数决原则”的“程序民主”在结果上会远离实质民主[25]。对此,马克思主义者也予以了深刻的批判。马克思、恩格斯认为,资产阶级民主只不过“是容许被压迫者每隔几年决定一次究竟由压迫阶级中什么人在议会里代表和镇压他们”[26]190。列宁指出：“资产阶级民主无论在何时何地都保证公民不分性别、宗教、种族、民族一律平等,但是它无论在什么地方也没有实行过。”[26]700

与西方自由民主理论和实践不同,人民民主追求的民主价值不是单纯地体现在某种特定形式上,而是全面地体现在国家和社会治理的各个领域和层次。列宁曾提醒俄国革命者：“无产阶级的或苏维埃的民主则不是把重心放在宣布全体人民的权利和自由上,而是实际保证那些曾受资本压迫和剥削的劳动群众能实际参与国家管理。”[27]85习近平总书记对选举民主与选举前后的参与民主、协商民主的关系进行了深刻的阐释,指出：“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”[28]由此要求：“既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。”[29]290同时强调：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前和决策实施之中进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。”[30]171总言之：“一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[28]可见,全过程人民民主重视选举,同时也强调国家和社会的日常治理,强调把人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

事实上,古典时期的古希腊民主,所有的决策在公民大会表决前都在剧场、市场、廊柱等公共场所进行过充分讨论,从民主决策到民主监督公民都是参与其中的。全过程人民民主是政治参与的创新性理论,它超越了以选举活动为主的政治参与认知,一方面它将政策参与提升到民主的重要位置；另一方面它将对政策参与的零散认知上升为一个整体化的理论[31],是对西方“票决制”选举民主的有力批判和实际超越。在全过程人民民主制度下,人民既可以通过选举产生自己的代表组成各级人民代表大会,管理国家和社会事务,也可以通过丰富多样的民主形式,全覆盖、全领域、全周期地参与国家生活和社会生活的管理。

三、全过程人民民主的辩证思维

全过程人民民主的辩证思维体现在民主的外部关系和内部关系两个方面。外部关系包括全过程人民民主与全面依法治国的辩证统一关系,国体与政体的辩证统一关系,党的领导、依法治国和人民当家作主三者有机统一关系等。关于内部关系,习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中指出：“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。”[28]限于篇幅,本文拟重点阐释全过程人民民主制度体系内部的辩证统一关系。

(一)目的和手段的辩证统一

从词源学来说,民主的概念出自古希腊文的“demokratia”,demo意指“人民”,kratia意指“权力”“统治”。可见,民主的本意是人民统治。也就是说,民主制度首要的是国家政权形态的民主,即：“多数人的统治。”恩格斯说:“民主是什么呢?它必须具备一定的意义,否则它就不能存在。因此全部问题在于确定民主的真正意义。”[32]304在中国,“多数人的统治”落实在制度上就是人民当家作主。切实保障人民当家作主,是中国民主的本质,也是全过程人民民主的根本目的。

为了实现保障人民当家作主的民主目的,全过程人民民主必须构建治理形态的民主，而且,作为手段的治理形态的民主越广泛、越管用,国家政权形态的人民当家作主的民主目的就越真实、越有效。由此,全过程人民民主必须致力于建设最广泛的“人民”民主、最完整的“过程”民主和最“全面”的治理民主。首先,民主的概念随着人民的变化而变化[33],由此最广泛的“人民”民主，一是要不断扩大人民的范围,特别是选举民主、参与民主、协商民主中的人民的范围;二是要坚持以人民为中心,坚持人民至上,既要做到“一切为了人民”,要始终将实现最广大人民根本利益作为民主政治建设的出发点和落脚点,又要做到“一切依靠人民”,全过程人民民主是全体人民都能参与的一种民主形态[34]。其次,最完整的“过程”民主就是要保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,让人民参与到民主的全流程中。最后,最“全面”的治理民主就是要让人民参与中央、地方、基层各个层级,人大、政协、政府各个领域,政治、经济、文化、社会各个方面的国家治理和社会治理。

综上,只有把人民当家作主体现在全过程人民民主的各个方面、各个环节、各个流程中,只有让人民通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务,人民才能真正成为国家、社会和自己命运的主人,才能体现民主目的和手段的辩证统一关系,才能实现真正的人民当家作主,从而实现真正的民主。

(二)形式民主和实质民主的辩证统一

全过程人民民主将民主的实质与程序统一于国家权力运行之中,不仅注重政治运行过程的民主性,更把以人民为中心作为根本出发点和落脚点,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,着力解决人民群众普遍关注的热点、难点问题[35]。这是形式民主和实质民主辩证统一关系的一个面向,实际上就是民主手段和目的的关系。

全过程人民民主形式民主和实质民主辩证统一关系的另一个面向,体现在作为其重要制度载体的人民代表大会制度中。无论是西方代议制还是我国的人民代表大会制度,都是在民主政治结构下的一套复杂系统,其依托的代表身份正当性理论都是多元的,所不同的是各代表身份正当性理论与要素在代表制度系统中的地位和作用有差异。西方代议制更多地基于选举与委托关系提供代表的合法性基础,同时又认为选民无法也不必控制代表,于是从伯克(Richard Bourke)、密尔,到熊彼特、米尔斯、达尔、萨托利,再至福山,民主不仅被简化为“竞争性选举”,更一度认为以选举式民主为核心的自由民主在人类制度史上到达了“历史终结”的顶点。当然,在委托代表制之外,以皮特金(Hanna Pitkin)为代表的西方代表理论学者也认为,描述性代表具有使那些并“不在场”的被代表者的关键信息得以呈现的功能,同时基于群体身份构建代表与被代表的“同情”关系的描述性代表理论,也被认为是对以选区选举为基础的自由主义代表身份正当性理论提出的根本性的挑战[36]。因此,在西方的代表制实践中,描述性代表制度的建立和运行是非常审慎和有限的,往往通过在选举制度中实行比例代表制来“竞合”描述性代表与选举代表,进而调和自由主义代表理论与描述性代表理论的紧张关系。

我国的人民代表大会制在探索和建立之初就以追求真实的民主为目标,以实现人民当家作主为最高价值法则,以切实保障人民的利益为行动指南。在解决“谁代表”这一代表制的首要制度设置问题上,人民代表大会制度下的代表选择,既要通过程序上的选举环节,以委托代表制实现被代表者形式意义上的在场，又要以描述代表制度和兼职代表制度保证选举的代表与被代表者具有相似性和“同情”关系,并使得各级人民代表大会如“镜像”般忠实反映社会各民族各阶级各阶层的地位、关系和生产生活,进而在结果上保证代表真实地了解、反映和实现被代表者的利益。由此,人民代表大会制度就形成了基于“选举”与“同情”双重路径的二元代表身份正当性理论,并依托二元代表正当性理论来保障代表在形式上和实质上都具有合法性,保障全体人民利益的有效实现。

与此同时, 在选举制度和代表理论之外, 我国的人民代表大会制度还构建了两个重要渠道来保障实质民主:一是以“同情”为基础, 通过代表兼职制度与代表联系群众制度, 在选举之后继续保持代表与被代表的相似性, 进而保障代表切实“知道”并回应选民和人民的利益与意志; 二是以民主立法为桥梁,通过立法草案征求意见制度、 立法听证制度、 立法规划计划和评估中的公民参与制度、 立法基层联系点制度, 在立法中结合直接民主与间接民主、 人民民主与协商民主, 准确高效地体现和保障人民的意志和利益。

(三)民主过程和治理效果的辩证统一

民主以人民统治为本义, 以实现人民主权、 人民当家作主为目的, 在目的与手段的统一关系中, 民主过程的运行理应包含对治理目标和成效的追求。 全过程人民民主通过实践创新, 在国家和社会事务的决策和管理中, 最大程度地吸收各方意见, 兼顾各方利益,凝聚社会共识, 进而将制度优势转化为治理效能。 可见, 全过程人民民主既重过程更重结果, 是民主过程和治理效果的辩证统一, 其目标指向“善治”。

全过程人民民主从效果论来说,要具有回应性[37]。一方面,在全过程人民民主的运行过程中,要通过征求意见、听证、调研、函询、协商等多种途径和方式扩大公民有序政治参与,尽量广泛地将各方面的意见建议纳入到决策程序中。另一方面,决策结果要充分回应人民群众的诉求和利益,并及时反馈公民意见建议的采纳情况。正是在这一政治输入和政治输出的良性互动中,全过程人民民主能够不断优化公共决策,使公共决策有效回应人民的现实诉求,解决人民面临的现实问题,体现民主性和以人民为中心的政治伦理和治理效果[38]。

尚需强调的是,要实现“所有人最大程度的参与”的理想,“需要一个支点和一个详细的行动计划,即以政治效能感为轴心的参与民主运行机制”[39]6-9。对人民利益诉求和意见建议的采纳和反馈,是提升公民参与政治效能感的有效举措,是全过程人民民主持续运行和良性发展的关键所在。

四、全过程人民民主的体系思维

对纯粹历史性体系的阐释将通向构成其基础的某种统一性、某种理念。在体系中给予素材科学形式,揭示并完成其内在统一性,体系便通向了哲学[40]18。全过程人民民主坚持用制度体系保障人民当家作主,在这一意义上,其认识论基础是系统论,是用系统论观察中国民主实践的理论成果[41]。由此,以保障人民当家作主为其内在统一性,对全过程人民民主完整的制度程序和完整的参与实践进行考察、分析和提炼,是构建中国民主理论和民主哲学的重要路径。具体而言,全过程人民民主在制度设计上包含着各个领域的民主制度、不同层次的民主机制和丰富多样的民主形式,并通过多领域、多主体、多层次地构建民主运行的完备体系,充分实现人民当家作主。

(一)多领域共同推进的制度体系

依照宪法和法律构建的中国特色社会主义制度体系,既是人民民主存在的制度形态和制度载体,也是人民民主运行的制度轨道和制度保障[42]。在由中国共产党领导的本质特征、人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、多党合作与政治协商制度、基层群众自治制度等构成的民主政治总体制度框架下,全过程人民民主是在党、国家与社会三方力量的交互作用下,保障和实现人民政治、经济、社会、文化、生态等广泛权利的一种全要素、全链条、全方位的民主。

其一,作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党党内民主的完善是建设全过程人民民主的关键内容。2018年12月,习近平在中共中央政治局民主生活会上的讲话中强调：“要把我们这样一个大党大国治理好,就要掌握方方面面的情况,这就要靠发扬党内民主而来,靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意而来。”[43]1924-1925建设全过程人民民主,必须坚持党内民主带动国家和社会民主。

其二,全过程人民民主的内容是全面的。列宁指出,在实际生活中“民主制度永远不会是‘单独存在’,而总是‘共同存在’的”[26]181。毛泽东强调,劳动者要有“管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利”[44]129。邓小平提出,要使宪法“能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利,享有充分的公民权利”[45]47。现行宪法第2条规定,人民能够“依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。可见,全过程人民民主既体现在国家层面的民主选举、民主参与中,又体现在社会层面的微观工作和日常生活中;既包含政治领域的民主制度,又涵盖经济、社会、文化等各个方面的民主机制。

(二)多主体有效衔接的制度体系

全过程人民民主应覆盖政党、人大、政府、政协、基层组织、人民团体、社会组织等各主体的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督行为,通过多方主体积极参与决策、协商、议事、听证、咨询、对话、监督等民主过程和环节,实现全方位保障人民当家作主的目标。

其一,共产党领导的多党合作和政治协商制度是在革命与建设实践中形成的新型政党制度,既强调中国共产党的领导,也强调发扬社会主义民主。政治过程是一个充分整合多方意志和利益的意见表达与共识生成过程。协商民主以人民广泛多层次参与为基础,坚持“众人的事情由众人商量”,广泛凝聚各政党、各团体、各群体、各阶层的意志,充分考量社会各方面因素,找到最大公约数,达成共识。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计,同选举民主相互补充、相得益彰[46]。当前,协商民主已经形成了包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商在内的政治协商体系。

其二,人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督融合贯通,保证了过程民主和结果民主、形式民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一,使人民民主生动地、具体地体现在人民当家作主的全过程各环节,实现了人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的全覆盖,为全过程人民民主提供了制度载体,是全过程民主实践的主渠道。因此,要不断发展完善人大代表选举制度、人大代表联系群众制度、人大立法的公民全流程参与制度、立法协商制度,发展完善人大的组织制度、会议制度、工作程序、运行机制,确保党委、人大、政府、社会、公众、专家等不同主体都参与到立法中,各司其职、各尽其能,形成“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法格局,达到各方主体相辅相成的耦合效果[47],实现立良法、促善治,在法治的轨道上保障人民当家作主的实现。

(三)多层次协同共治的制度体系

人民民主的“全过程”从纵向来看体现在国家层面、地方层面和基层层面的协同共治,即让民主领域覆盖党政机关、事业单位、国有企业、城乡社区、新社会组织、新经济组织等人民群众基本生活单元和生产单位,实现国家治理与基层治理相促进[48]。

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[49]82人们往往最关心与自己利益息息相关的事。全过程人民民主从基层治理、社会治理乃至日常生活入手,通过以村民自治、居民自治为核心的城乡社区基层群众自治制度,以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度,以座谈会、听证会、恳谈会、评议会、议事会等决策议事协商会议民主制度三大基层直接民主形态[50]，把国家层面的民主形态和社会层面的民主形态有机结合,把人民当家作主具体地、现实地体现到国家治理和人民生活的方方面面。