锦州市农业水价综合改革实践与思考探索

孟庆宇

(凌海市水利事务服务中心，辽宁 凌海 121200)

锦州市位于辽宁西部，南临渤海之滨，总面积10 301 km2，截止到2020年末，常住人口为2 703 853人。锦州市属于北温带大陆性季风气候，年降水量450～580 mm。境内河网水系密布，主要有大凌河、小凌河、绕阳河、女儿河等河流，多年平均地表径流量30多亿m3，水资源相对丰富。现有耕地35.78万hm2，占总土地面积的34.73%，灌溉以渠道引水为主。

1 农业水价综合改革实践

1.1 建立节水奖励和精准补贴机制

实行农业用水奖励既要建立超定额累进加价、节水奖励机制还要明确奖罚对象[1-2]。建立农业水价精准补贴机制既要明确精准补贴的对象还要制定精准补贴的程序、方式、标准，在灌溉定额内用水的种植作物用水主体为锦州市改革实施区域精准补贴的主要对象，结合各地实际情况制定精准补贴的方式、标准，依照县镇审核兑现、协会申报、用水户申请程序进行补贴。

1.2 建立健全农业水价形成机制

农业水价形成机制改革主要有分档水价、超定额累进加价、分类水价制度建设，农业用水价格测算和水价定价机制确定等内容，依据管理权限各灌区对农业水价实施超定额累进加价、分档和分类水价制度[3]。目前，主要依据《定价目录》实施农业水价的制定和测算，逐步实行两步制水价。依据水价核定成果和水费承受能力，现状水价不足以维持运行成本，建立水价形成机制。

1.3 建立农业水权交易体系和分配制度

锦州市农业初始水权分配改革包括明确初始水权、作物灌溉定额修订、农业用水量分解、分配办法与原则、目标要求等内容，积极推进水权确权以及农业水权分配制度建设。各灌区初始水权分配必须全面考虑当地水资源管理要求和实际经济发展情况，重点落实大中型灌区用水总量控制以及定额管理制度，积极开展水权交易、确权和定额管理。根据县级区域控制目标实行用水定额和取用水许可管理，细化用水计划至大型农户、用水协会和集体组织等用水主体[4-6]。

锦州市主要从建立水权交易管理制度体系、明确交易类型与方式、制定水权交易的原则3个方面建立水权交易制度，其中水源交易包括用水户和区域水权、取水权，水权交易又细分成公开交易和协议转让2种方式[7]。

1.4 完善供水计量设施建设

供水计量设施是计量灌溉用水的重要载体，对收取农业水费具有极其重要的作用。在改革实施区考虑计量设施实际配备情况，遵循“方便管理、有利计量、有利节水”的原则，推进供水计量设施和计量点的建设，逐渐形成智能现代化管理系统[8]。

一般地，以设备类型、计量尺度、安装数量和计量点布设等作为配套建设的主要内容。信息化建设的主要内容包括“四个系统、一个中心”，即建设一套视频监控系统、一套信息监测与采集系统、一套应用软件系统、一套计算机网络系统，建立一个信息化总控中心(地方水利局)，从而实现灌区及其用水量信息的实时监控、灌区数据的实时采集与监测、“灌区一张图”，完成数据分析、水权交易、总量控制、水费收缴、用水计量等自动化管理和实时展现，更好满足水位(流量)监视、视频监控、水闸控制等数据传输共享的需求。

2 农业水价综合改革的创新经验

2.1 创新工程运管机制，引入多种管理模式

锦州市积极创新运行管护机制，积极推进产权制度改革，不断探索管理新模式。其一，实行确权颁证，明确建管责任。逐一摸底调查改革区域内工程，明确产权信息和保护范围，登记造册，实现农田水利建管护一体化。其二，推动用水协会的组建，实现水利工程的自我管护。用水协会遵循“按量收取、自愿原则”自主定价，将所收水费全部用于村级水利管护，并取得了显著成效。其三，创新管理模式。建立了“购买商业保险”“集中联片项目区政府购买服务”“协会+单位”建管、“先建后补、以奖代补”“面上工程到村+重点工程到人”的点面结合管护、“用水户+水管员+村集体+镇水利所”协作、“受益人及县、镇分级管护”等多元化管护模式[9-10]。

2.2 创新水权分配颁发，实行多级分配制度

水权分配以保障建制镇和生态环境需水量、主城区用水量为条件，将需水量细分至用水户、乡镇。初始水权的确定依据是改革实施区内最近年份的耕地面积占全县的比重，将经逐层分解后的改革灌区的用水总量依据不同作物的用水定额、不同灌溉方式分配到灌区，发放水权证。为尽快实现用水总量控制目标，锦州市按照可行性原则采取多级的水权分配方式。首先，在改革实施区各用水部门之间对全市可控水源由水利部门实行一级分配，然后将农业水量落实到各镇、各行政村、各用水户或用水合作组织，即二级、三级、四级分配。其中，一级、二级由县水利部门负责，三级由乡镇、灌区水管部门负责，用水协会、行政村负责四级分配权限，通过四级分配既能及时优化配置和水量调整，又能达到用水总量控制要求。

2.3 创新农业水价管理，开展水价计收试点

锦州市深入分析农户经济承受能力和农业灌溉心理水价，积极创新农业水价管理和分档、分类、分级水价试点。将农业用水量实行阶梯水价，按照1∶1.2∶1.5标准确定一阶梯、二阶梯、三阶梯农业水价，即实行累进梯阶水价作为超定额部分农业用水价格：(1+超定额水量/农业用水定额)×该类作物水价，水价最高不超过1.5倍[11]。

2.4 制定选型原则和计量尺度，优化设备配置

经不断探索，锦州市合理设置点位和持续优化设备选型，制定设备选型选择与计量尺度，如表1。

表1 安装布设计量设施尺度 hm2

针对不同规模下各灌区渠道断面、流量、用水方式等共性，结合计量设备特点和适用性条件建立选型原则，如表2。

3 农业水价综合改革的难点

3.1 资金难落实，渠道来源窄

资金投入是实现节水奖励、配套计量设施和精准补贴的根本保障，而政府财政作为资金主要来源，由于无法保证持续投入、资金投入总量有限等，很难满足实际资金需求。虽然，已改革区域形成了节水奖励和精准补贴机制，但因水权交易制度不完善、水价形成机制不健全，农业节水变现很难实现，因此必须统筹财政安排[8，12-13]。然而，地方政府资金投入已无法满足持续改革需求，为保证农业水价改革的有序进行和持续推进有必要为后续奖励资金和补贴来源开拓渠道。

表2 计量设施选型原则

3.2 农户参与积极性低，水权交易困难

2015年，在义县、凌海等部分地区就已经实施了产权制度改革和创新运营机制试点，并积累了一定经验，但就开展情况而言用水户的参与度不高，产权制度改革大多是政府主导。其一，补充灌溉为锦州市农业灌溉的主要方式，正常年景下依靠降雨基本满足粮食作物的用水需求，加之全市河网水系密布，农业取用水也比较容易，故对农业水价改革用水户的认同度偏低。其二，农业水权分配到用水户后，就目前而言利用水权交易将节约灌溉水量转化成经济效益难度较大。

3.3 计量收费困难，水费收缴率不高

通过抽样调查全市样点灌区发现，灌区现状计量计价方式主要有按年和按方两种。其一，结合水费收缴情况，参与调查的灌区中执行水价收缴水费的灌区仅占总数的25.18%。其二，结合水费收缴标准，对于收缴水费的灌区仅有少量运维成本与执行水价持平，其他灌区运维成本价明显高于执行水价。

3.4 用水户缴费意识薄弱，观念转变困难

考虑灌区地理位置、农业生产状况以及地区经济发展水平等因素，2020年课题组广泛调研了锦州市典型灌区，样本覆盖凌海市、北镇市、义县等地，涉及18个乡镇、25个自然村，发放460分调查问卷，收回有效文件437份。调查显示，农户大多数不认为水是商品，对农业水价改革积极性较低，用水缴费意识欠缺且节水意识薄弱[14]。因此，应加快转变农户用水观念，加强农业水价改革、用水户节水宣传和用水缴费意识。

4 农业水价综合改革对策

4.1 加快推进农业水价改革

依据有关文件要求加快推进水价改革，保证改革目标的完成和各项工作顺利进行。按照要求各地水利部门要确定水权、核定用水总量以及组建用水协会，制定水价改革方案和水价形成机制，加快推进配套计量设施建设，明确产权主体以及管护责任，切实改善灌溉条件，为实现精准计量提供可靠保障[15-16]。

4.2 强化实施业务指导，加强人员培训交流

农业水价综合改革涉及资金补贴、制度建设、成本核算、水权分配以及工程设施建设等多个环节，其面临的任务重、范围广、工作量大。因此，对实施区域必须加强业务指导，对参与改革的人员加大学习交流和培训。针对锦州市特殊的地理环境和经济社会条件，充分考虑当地情况出台指导性文件，依托科研平台加强对农业水价改革业务人员的指导、座谈交流、学习培训，为顺利改革提供技术支撑。

4.3 拓宽资金筹措渠道，加大资金投入

通过整合、调整涉水涉农相关和制定出台农业水价改革资金筹措办法，拓宽资金渠道来源，增加水价改革资金投入。此外，鼓励和支持社会资本的参与，尝试探索通过拍卖、入股合作、购买服务、出租等方式创新建管机制，对用地、产权归属和工程用电给予倾斜。此外，为促进节水增粮与经济效益的转变，加快形成资金投入机制确保改革工作的稳步实施[17-19]。

4.4 完善考核体系，实行绩效考核挂钩

根据具体改革内容实施奖金、考核、绩效挂钩制度，以完善的考核指标体系促进各项工作的全面落实。依据考核指标对各地改革实施进展、完整质量和执行情况，实行监督检查和实时跟踪，将改革成效定期通报，并给予相应的奖惩。同时，将绩效评价、日常考核与资金安排相挂钩，重点对进展快、积极性高、改革效果好的给予财政资金倾斜，为有效落实改革工作提供保障[20-22]。

5 结 语

水价是一种有效的经济措施，对实现用水总量控制和有效节水目标的重要性不言而喻，农业水价改革对保证用水安全、提高节水与用水效率、维持水利工程长效运行等具有重要作用。本文全面介绍了锦州市农业水价综合改革的主要内容及其经验和做法，针对现存困难提出稳步推进改革工作的有关对策，旨在为其他城市农业水价改革提供一定参考。