公共管理视角下城管执法行为失范及对策研究——以贵州省A 市为例

黎纯琴

（贵州财经大学，贵阳 550025）

0 引言

近年来，我国的城市化进程不断加速，城市管理水平也在不断进步，城管执法人员作为典型的基层公务员群体，虽处于政策执行的最底端，却拥有较大的自由裁量权，在城市管理过程中发挥着举足轻重的作用。因此，在执法过程中城管执法人员由于受逐利动机、执法压力等因素的影响所导致的执法行为失当、缺位等失范行为的产生，将直接影响政府的形象，城市管理也成为公众关注的热点。2015 年12 月24 日，中央城市工作会议围绕着城市管理制度的合理化、加强团队培训、提高城市管理立法的执行水平、改善城市管理、创新治理方式、改进执法保障机制、加强各组织的领导等主题进行讨论［1］。由此可见，加强城管执法失范行为的有效应对和控制已经成为当前城管执法过程中迫切需要解决的问题，其具有现实紧迫性和重要性。

1 A 市城管执法行为现状分析

城管执法行为规范化建设是整个城市管理规范化建设的重要内容。2018 年4 月20 日，贵州省A 市正式挂牌成立了市级综合行政执法局，现设有11 个内设机构，每个机构各司其职，分工相对明确。目前，市政府总共移交了3 035 项有关城市管理的权限，涉及9个市政府机构。自2017 年设立督查办以来，城市管理的行政执行效率大大提高。2019 年，A 市办理了一批在全国、全省具有代表性的优秀、典型案件，获得国家部级表彰3件、省厅（局）表彰12件。在人员配备方面，现A 市行政执法局机关行政编制人员共有21 名，其中：局长1 名，副局长1 名，正副科长（主任）11 名、机关工勤人员8 名。在对A 市城管执法进行实地调查后发现，基层城管执法人员的执法权限从80 多项到200 多项不等，执法工作任务繁多，人手却严重不足。城管工作职权与工作内容不对称等情况较为突出，城管执法工作的展开面临不少现实难题。通过对各监察支队、各科（室、中心）上班工作纪律进行参与式观察后，发现存在上班迟到、早退，签到代签、漏签、补签，公务公事外出人员备注不清等问题。车辆、人员出行无任何出差单或车辆派遣单等相关佐证材料的现象较为突出。

2 A 市城管执法过程中存在的主要问题

2.1 体制机制运行不畅，组织体系有待优化

从市级层面来看，城市管理事权下放不彻底，全市尚有10 余条主干道的综合管护由市级管理部门负责，但市管道路、景区、河道以及公路管护责任却交给A 市B 区，管理权责不统一，导致市管区域城市管理问题迟迟得不到有效解决。

从区级层面来看，虽然区级层面成立了城管委，负责全区城市管理工作的协同工作。但从实际运行情况来看，城管委的指挥协调作用还需进一步加强。A 市在市、区都设置了城管综合行政执法机构，导致区级城管部门受市级城管部门和区政府的双重领导。

从横向部门来看，城市管理的各类资源也未能有效整合利用，部门之间信息互通不及时，如数字城管监督指挥中心每年要承接上千起涉及各区相关职能部门的案卷，由于缺乏制度化、规范化的部门协调机制，数字城管监督指挥中心难以协调指挥各区职能部门，导致大量问题未能及时处理，问题积压较为严重。

2.2 难点治理的方向不明，管理瓶颈有待突破

第一，虽然A 市在监管新违规建设方面一直给予较大重视，但由于开发商擅自允诺、住宅物业源头管理缺失等因素的影响，商业住宅区域特别是别墅区违规建设较多。且市主管部门尚未制定明确的政策规定和处理措施，目前A 市拆迁面临较大阻力，影响了全区违法建设治理的整体进度。

第二，执法存在盲点和死角。A 市社区缺乏停车资源，停车供需矛盾十分突出，在学校、农贸市场尤为明显，马路成为停车首选，“街道停车场”随处可见。大部分小区内部道路、背街小巷由于缺少违停查拍道路代码而成为过往车辆停车首选，导致小区入口通道长期以来一直有车辆非法停放，形成了管理盲区。

第三，环城河无序垂钓现象严重。A 市环城河每年都发生垂钓者失足溺水死亡事件，以往环城河河边并无护栏保障民众的生命安全，而A 市热爱垂钓的群体为中老年，多为男性，且在晚上垂钓的人数偏多，加上入夏河边温度低，晚上在环城河边夜跑的人增多，这都在无形中增加了环城河的安全隐患。

2.3 城管执法部门与其他职能部门之间存在权责不清的问题

我国城管部门主要处理与公众直接面对面打交道的琐碎事务，是最典型的“剩余部门”。一个社会问题的产生会涉及许多方面，只有涉及到的各部门联动采取措施才能形成有效的管理。解决城市管理中的实际问题，往往需要多部门分工协作、各司其职，才能达到理想的治理效果。在A 市城管执法过程中“踢皮球”、相互推诿的现象频繁出现，许多需要前期其他执法部门履行的职责被丢给了后段城管执法部门，需要前后段配合管理的问题也丢给后段的城管执法部门，这在很大程度上增加了城管部门的执法难度和执法压力。

2.4 执法手段相对单一，治理成效仍有待提升

在基层城管执法的过程中，主要的执法手段相对简单粗暴，机械性且缺乏人文关怀地达到执法目的，时常导致执法者和执法相对人矛盾不断。在行政处罚权限上，面对流动摊贩、占道、乱停车、违章建筑等违法违规行为，执法人员往往只能采取驱离、蹲守、责令等方式，抑或强制拆除违章搭建，执法方式过于简单，这往往会造成执法相对人与执法人员“打游击战”的现象，无法形成稳定有序的执法局面，执法效果不佳。

3 优化A 市城管执法行为的对策建议

3.1 严抓执法纪律，加大监督考核力度，提升执法行为监督的实效性

执法实践中存在执法人员以权谋私、思想松懈、认识缺位等突出问题，严重影响了城管部门在公众心目中的公共形象。为提升城管执法的效能，避免执法行为失范的现象产生，相关职能部门应严抓执法纪律，采取全方位、不间断的检查督导，全面加强城管队伍建设。

一是严抓执法纪律。A 市应制定执法规范，形成一套标准的流程，严格要求执法人员持证上岗，并在执法过程中佩带执法记录仪。一份网上调研报告显示，群众日常纠纷在社会矛盾中所占比例最高，约为64.5%，基层公职人员滥用职权引发的社会矛盾所占比例相对较低。此外，89%的基层工作人员认为，执法权益受损与公安执法能力减弱有直接关系，认为未受影响的仅占3.7%［2］。从当前的现实情况来看，大力推行执法记录仪的使用，在不可逆转的执法过程中，执法录像机记录的视频数据可以帮助公众还原当时的事实，减少不必要的猜疑和冲突。

二是建立严密的内部监督机制。A 市城管局，可以加强明察暗访和日常检查。通过这两种监督方式，第一时间了解基层一线城管队伍在工作中存在的执法失范问题，并对已经发现的问题紧盯不放、限期整改、严查处理，确保城管工作中可能出现的“不和谐”情况在萌芽状态下消除。其次，要加强行政机关内部监督，在A 市各县、区设立专门的监督机构，授予一定的监督检查权限，市级政府可以对下属城管部门的执法纪律、规章等进行不定期的监督检查。

三是加大考核力度。A 市可以全力推进对基层执法队伍的监督考核行动，强化对相关人员的考核与问责，从内部树立正面形象，落实相关工作监督条例，推动A 市综合执法工作的高质量发展。

3.2 精准施策，找准和破解城市管理的治理难题

第一，破解非法建筑难题。住宅小区违法建设一直是城市管理中的难题。A 市城市管理局可率先实行社区非法建设居民信息登记举报制度，从源头上控制住宅区违法建设。城市管理体制也要加强，制定并发布取缔违法建筑、打击“违章住房”的实施意见。对于不履行有效决策的违规者，不予办理交易确认和产权登记，促进全市违法建设治理。

第二，破解“僵尸车”顽疾。在A 市，废旧车辆长期占用公共停车场，严重影响城市风貌，还可能存在安全隐患。对此，A 市城管局可开展专项整治行动。首先，排查整个城市所有可疑的“僵尸车”。其次，经过多方联系后，指示可以联系到的车主自行驶出原有车位。最后，未取得车主联系方式的由城管实施拖移。这样全市对于僵尸车的处置率就会有明显的提升。同时，城管局也可联合交警、街道、社区等力量，按照处置程序开展整改行动。

第三，破解环城河无序垂钓现象。A 市城管局要联合交通局、农业农村局职能部门以及各辖区政府，展开环城河两岸垂钓问题的专项整治行动，增加执法队伍人数，发放禁止垂钓通告和安全告知书，通过耐心教育和劝导改善环城河无序垂钓的现象，同时，还可以多方面听取群众和垂钓爱好者的意见，给环城河两岸加上防护栏，在环城河上游开辟全市首个“市民垂钓区”。

3.3 厘清部门之间的权力关系，防止多头管理、无人管理现象的发生

城市管理常常需要多个部门联合行动，但是在各系统内常出现无人管理或者多头管理的现象，严重影响了城管队伍的工作效率。

第一，精简管理职责。A 市城市管理局可以科学地整合、建设、规划执法权责清单，改变以往的“单一”执法模式，转变为“一站式”执法模式。大力推行体制改革，开展跨部门、跨领域集中行使执法权的试点工作，将城管、市监、交通运输等部门的行政处罚权和相对应的强制措施权统一交由市级综合行政执法部门行使。妥善处理政府与社会、政府与市场的关系，A 市的城市管理部门也需要充分明确城市管理部门应当承担的责任，取消那些不合理且与改革发展要求不一致的职责事项，精简行政执法机构，从而利用有限的执法资源来履行城管部门应尽的义务和责任。

第二，明确职责边界。A 市市委和政府可以从法律法规、政策制度和政策保障三个方面统筹规划，要划定A 市城管执法部门与其他职能部门的权责界限，编制并公布权责清单。制订综合行政执法体制改革实施方案和工作方案，明确市城管局的主要职责、内部机构和人员编制，实时更新权责清单，并公布相关执法主体和执法范围。同时，要明确执法与管理的界限，建立联合会议制度，规定协作配合程序，真正实现管理与执法的无缝对接，解决联合部门磨合过程中可能出现的各种问题。

3.4 创新执法管理手段，实现市容市貌的有序管理

实践证明，单纯依靠行政干预和强制取缔已经不适合社会的管理现状，容易引发矛盾。因此，我们必须与时俱进，换位思考。

以随处可见的户外烧烤为例，其最大的危害来自烟尘污染，由此导致的公共卫生问题一直是管理过程中的难题。对于烧烤业者和广大公众来说，主要是出于经济利益和食品需求，而这两点就是妨碍执法工作的关键因素，因此，在这两者之间寻找一个交会点对于解决露天烧烤问题至关重要。A 市城管部门可以不断组织展开集中整治行动，各区行政执法部门可结合实际情况，加大夜间检查力度，实行不间断控制，重点是对区域、街道、道路进行调整，反复检查，采取错时执法、拖延执法，对区内户外烧烤易反弹地区进行持续依法整治。

3.5 强化执法行为的法治化建设，以舆论引导，营造良好执法环境

第一，成立互联网舆情研究中心。配备一定数量的专职舆情监督员，以便第一时间了解事件的真相，澄清公众舆论的核心问题，对待网络舆论不逃避不敷衍了事，对待问题不躲避不推卸责任，及时回应公众质疑，还原事件的真相，引导群众理性回复。

第二，充分利用各种各样有效的途径切实加强对公众的宣传教育工作。A 市城管局应积极利用微信、微博等线上移动客户端方便快捷、覆盖人群广、传播速度快的特点，加大对舆情的监测和引导。同时A 市综合行政执法局还可以开通市民热线、举报信箱和公众微信号等，将公众具体投诉的问题第一时间反馈到对应的职能部门和责任单位，限时处理、立即反馈，待问题解决后对公众进行回访和满意度调查。通过各种不同的互动渠道，实现双向互动，让民众近距离了解基层执法人员的工作流程，以得到更多市民的理解和支持，大大降低网络上对基层执法人员的负面舆情。

第三，适当地使用一些社交媒介，反复播放城市管理的相关法律法规，使公众充分了解城市管理的基本意义和核心内容，进而充分了解城市管理的相关政策法规，全面树立和传递“城市管理人人负责”的认知理念。

4 结语

城市管理综合行政执法是我国助推城市建设，加快城市化进程的探索道路之一，由于部分基层执法人员出现的执法行为失范现象，导致基层执法人员的执法行为一直处在舆论争议之中。本文从城管执法行为失范的问题入手，从公共管理视角，着重探讨A 市城管执法过程中存在的问题，探析其成因，然后对症下药，提出相应的对策建议，以期为城市管理职能部门决策提供参考意见。