对我国基本公共服务均等化立法问题的思考

石一杉

党的十八大以来，在总结我们党坚持和发展中国特色社会主义实践经验的基础上，习近平坚持和发展了对中国特色社会主义本质属性的认识，始终坚持把实现共同富裕作为中国特色社会主义的根本要求[1]。共同富裕是建立在消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕，中国人多地广，共同富裕不是同时富裕，而是一部分人、一部分地区先富起来，先富帮后富，逐步实现共同富裕。党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”作为2035年国民经济和社会发展目标之一，并将基本公共服务均等化作为实现共同富裕的重要内容。

基本公共服务均等化是指使全体公民公平地获得大致均等的基本公共服务，涵盖医疗、养老、教育等多个方面。持续推进基本公共服务均等化是我国实现“两个一百年”奋斗目标的重要内容。近年来我国基本公共服务均等化取得重大成就，但存在的城乡差距、群体差异等短板不容忽视。孔子有言，不患寡而患不均，不患贫而患不安。基本公共服务如果不能均等化分配，将会阻碍共同富裕战略目标的实现。

在福利政策改革的背景推动下，日本、美国等出台了相对完备的法律以推动基本公共服务的均等化。反观我国，目前尚缺乏完善的立法对其予以明确规定，学界对基本公共服务均等化立法方面的问题讨论不多，主要从某个单一的方面对基本公共服务均等化进行研究。为弥补上述不足，本文旨在以立法为视角，分析基本公共服务均等化的社会现状与法律现状，阐释立法体系建构的可行性并对完善基本公共服务均等化的立法提出建议。

一、基本公共服务均等化的社会现状

(一)城乡基本公共服务资源配置不均

我国的城乡二元结构长期影响着农村和城市在教育、医疗、养老等方面的政策。以医疗卫生举例，截至2020年，城市地区每千人口医疗卫生机构床位数是8.81个，农村地区每千人口医疗卫生机构床位数是4.95个[2]。除此之外，医疗保险方面也存在城乡差距。我国实行由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险构成的社会医疗保险体系[3]。但在看病就医时，新农合报销比例是：镇卫生院报销60%；二级医院报销40%；三级医院报销30%。城镇医保住院报销比例是：根据费用不同，一级医院报销比例在90%—97%之间，二级医院报销比例在87%—97%之间，三级医院在85%—95%之间。

城乡之间基本公共服务资源配置上的差距还体现在教育上，优秀的师资大多集中于城市，政府的财政拨款也更加偏向于城市，根据教育部于2019年发布的《全国教育经费执行报告》中的数据，全国普通初中生的生均经费为17319.04元，而农村地区普通初中生的生均经费为15196.86元①。农村地区学生的家庭收入较低，许多家庭难以负担更多的教育支出，长此以往，城乡之间的教育差距将会被拉大。

(二)不同身份的国民享受的基本公共服务不同

社会结构的多元使每个人属于不同的单位，有不同的身份，身份和单位的差异使不同主体享受着不同的基本公共服务。以养老金为例，截至2019年，我国已退休的人数高达一亿两千万人，给国家财政造成了不小的负担。1997年时，政府将城镇职工的养老金划分为企业退休人员和机关事业单位退休人员两个主体，企业职工的养老金按照其缴纳的养老保险费及当年社会平均工资等因素计发，而机关事业单位的养老金则依据其工龄和退休前工资计发。该政策实施后，机关事业单位职工和企业职工的人均年退休金分别是16532元和8081元。这就使得享有同等职称、职务的人，因单位性质的不同，得到的养老金大不相同。2012年，部分代表、委员在“两会”时对这一制度表达了反对意见，取消“退休金双轨制”的讨论空前高涨。在2014年实施养老金并轨制改革后，企业退休金与事业单位退休金的差距在逐步缩小，但事业单位人员退休金仍占到在职期间工资的70%—90%，而企业单位退休人员基本上只有在职期间工资待遇的40%—60%。

二、我国基本公共服务均等化的立法现状

(一)基本公共服务均等化的现有立法

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)是我国的根本大法，基本的人权被载入《宪法》。例如《宪法》第十九条规定，国家发展社会主义的教育事业；第二十一条规定，国家发展医疗卫生事业，第四十二条规定了公民有劳动的权利与义务，第四十四条规定了我国公民的退休制度，这些条文使得基本公共服务均等化在根本法的层面上有法可依。

在专项法律方面，我国陆续出台了多部法律，对基本公共服务均等化进行了规定。如1986年施行的《义务教育法》，保障适龄少年儿童接受义务教育的权利。《义务教育法》第六条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。由此可见，为了使教育这一基本公共服务均等化，使所有适龄儿童和少年都能受益，法律尤为关照弱势群体的利益需求，这不仅体现了法律的人道性也实现了法律的公平正义。

在医疗方面，我国于2021年8月通过了《医师法》，规范了对医务人员的管理。最近几年我国医疗卫生事业快速发展，城乡医疗水平大幅度提升，但乡镇在医院规模、医务人员专业水平和素质上还与城市有着较大差距，国务院于2016年出台的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》这一规范性文件对解决该问题指明了方向。

除此之外，我国还颁布了《社会保险法》和《退役军人保障法》等一系列专项法律。国务院和各地政府根据现实的需要，制定了有关行政法规和符合当地发展需要的条例，如《军人抚恤优待条例》《云南省失业保险条例》《湖北省工伤保险实施办法》等。

(二)我国基本公共服务均等化立法存在的问题

一是立法层次较低，缺乏权威性。目前大多数基本公共服务均等化的立法没有特定的专项法律，多以行政法规、部门规章、地方性法规的形式出现。在一些领域，政策甚至发挥了比法律更实际的作用，这虽然能促进地方政府根据实际情况制定符合需求的本地法规，但存在全国范围内不统一的问题，增加了不确定因素。立法的层次较低会导致法规的执行难和遵守难，也难以规避部门利益保护主义和地方利益保护主义。以医保问题为例，虽然在《社会保险法》中有专门的一章对基本医疗保险进行了规定，但内容不够具体，在实践中多是依靠行政法规、地方性法规予以调整，阻碍着医保制度的统一推进。二十多年来，由于法律的缺位，医保制度一直处于试点阶段，各地发展极不均衡，无法很好地履行基本公共服务均等化的功能。

二是立法存在空白，覆盖面不够。目前，我国的《宪法》在宏观层面进行了规定，指明了基本公共服务均等化的大方向，但依然存在立法空白。例如关于幼有所育问题，托幼机构的标准和规则体系不健全，托幼机构的资质没有统一标准，托幼机构如何监管、如何处罚和退出，所有这些空白，都呼唤学前教育标准和规则的出台[4]。在老有所养方面，除了养老保险分配需要完善之外，由于各种新型养老模式的兴起，需要立法及时作出前瞻性的回应。除《义务教育法》以外，当前我国其余基本公共服务法制内容的主要功能在于保障公民享有上述领域的基本权利，并没有明确规定国家和政府必须给公民提供均等化的基本公共服务[5]。

三、基本公共服务均等化立法体系构建的可行性分析

(一)现实环境的有力推动

首先，促进基本公共服务均等化立法完善有坚实的政治基础。2021年印发的《国家基本公共服务标准》充分考虑了我国目前的国情，提出既要坚持尽力而为，最大程度保障公民的基本生活服务，又要量力而行，从各级政府实际财政情况出发。国家发改委明确指出推进基本公共服务均等化应遵循“承诺必达”和“应有尽有”两大原则，对于人们所必需的基础性服务应当做到全覆盖。

其次，完善基本公共服务均等化立法有强大的经济基础。自改革开放以来，我国的经济总量大幅增加，稳定的经济环境和不断积累的社会财富为完善基本公共服务均等化立法提供了物质可能。基本公共服务的推动主要依靠政府的财政支出，目前的经济情况完全可以由政府从部分财富积累中拿出所需的专项资金予以支持。

最后，国外的成熟经验为完善立法提供了充分的借鉴。一些发达国家进行了基本公共服务均等化立法，如美国的《平衡预算法案》、日本的《地方交付税法》、德国的《财政平衡法》。这些法律内容成熟、机制健全。我国应适当借鉴其他国家优秀的法律法规，推动基本公共服务均等化立法的高质量发展。

(二)现有政策和法规奠定了立法基础

首先，部门规章和有关规范性文件为立法提供了资源支持。我国基本公共服务均等化的部门规章虽然存在立法分散、层级低等问题，但并不能否认其在制定相关立法时的资源性功能。综合性的行政法规和部门规章可以作为过渡性文件，为下一阶段推动基本公共服务均等化的立法进程提供基础。

其次，基本公共服务均等化的立法体系建设离不开政策的支持。如福建省在2020年出台的《关于深化户籍制度改革促进基本公共服务均等化的若干措施》，致力于构建更加科学、完善的公共资源配置机制。该政策提出福建省的发展应突破户籍限制，进一步开放部分城市的落户政策，以保障民生为宗旨，使基本公共服务均等化、全面化。这有助于有限的社会资源发挥最大的功效，缩小基本公共服务与紧缺公共资源供给之间的待遇差。

四、完善基本公共服务均等化立法的建议

(一)审查、修订相关法律法规

一是提升立法层次，提高权威性。目前，我国基本公共服务均等化领域的立法主要是法规和政策，立法层次较低，权威性较弱，难以成为国家立法体系的基本架构。今后对基本公共服务均等化的立法完善应以制定在全国范围内普遍适用的法律为主，对全国的基本公共服务均等化建设统一规划、统一立法。同时，对于那些具有普遍性、创新性、切实可行的地方性法规、政策等，经过国家立法机关研究论证、修订完善，可以通过法定的程序将它们上升为法律。

二是促进专项立法，弥补立法空白。以《国家基本公共服务标准》的九项基本服务来看，在多个领域还存在着立法空白。例如，“病有所医”方面存在立法空缺，现存的医保制度零散地存在于决定、通知中，彼此之间缺乏联系性，也缺乏实践性。目前，我国的医疗保险立法需要完善保障体系，建立起以基本医保为主体，大病医保为延伸，慈善医疗保险、职工互助医疗为补充的多方位的专项法律。在“老有所养”领域，如何规范化地筹集养老金、运营养老金、发放养老金都还处于无法可依的状态，使得养老金的公平落实成为了一个现实问题，因此，立法机关应促进专项立法，彻底破除退休金双轨制，构建城乡平等的养老金法律规范体系。

(二)健全基本公共服务均等化监管的配套制度

2016年审计署发布了关于40个县财政扶贫资金的审计结果调查报告，报告中显示基层扶贫资金有1.38亿元被骗取套取或违规使用。其中：29个县的59个单位和28名个人通过伪造合同、重复申报等方式，虚报冒领扶贫资金5573.13万元；14个县的财政、扶贫等部门和乡镇政府等20个单位违规将6091.35万元扶贫资金用于平衡预算、宾馆改造等非扶贫领域②。这不仅浪费了国家的财政支出，也阻碍了基本公共服务均等化的进程。实施基本公共服务均等化战略，需要制度为非人格化活动提供保障，需要良好的政治经济体制及完善的均等化制度支持，需要以制度约束公权力，平等公正地分配“公共利益”。因此，在立法体系中完善监督制度至关重要，可以从以下方面着手：

一是完善信息公开制度。基本公共服务均等化的信息公开对于加强监管有重要作用。如果相关信息公开不及时，公开面不广泛就很容易造成公共财政流向不明和内部人员贪污腐败。因此，要尽快建立完善基本公共服务均等化领域的信息公开制度。首先，公开制度应该坚持及时性原则和真实性原则，公开的内容应包括政府的财政拨款和资金的具体落实情况。其次，政府应定期公开相关信息，基本公共服务均等化是一个持续性的过程，只要有财政的支出就应该及时将信息公开，便于公众监督。再次，政府所公开的信息应该及时发布于网络、报纸等便于公众查阅的地方。最后，各级政府应开设有效的投诉渠道，便于接收公民的意见并及时反馈。

二是健全问责制度。首先，问责制度应以承担方式为前提，明确责任的种类、承担责任的情况以及如何承担责任。例如，可以将推进基本公共服务均等化的考核结果与晋升相关联，成为晋升与否的主要衡量标准之一。其次，问责程序的启动应该是常态化的，现有的问责启动机制是权力化和政治化的启动机制，其基本特征是在民众的压力下，行政机关的主要领导人员启动问责程序。这种问责机制既与法律无关，也去民主甚远[6]。对于问责事由，应当坚持“用权必担责，滥权必追责”的理念，问责事由的设定应当遵从问责的本意，将问责与行政职责紧密结合，主要针对行政机关领导干部的懒政怠政和不正确履责的行为，以此来对基本公共服务均等化的推进与落实进行切实有效的监督管理。

注 释：

①教育部国家统计局财政部《关于2019年全国教育经费执行情况统计报告》，教财2020第[8]号，2020年10月28日。

②中华人民共和国审计署《2016年第7号公告：审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果》，2016年6月29日。