水利投资企业资金管理问题研究

张洪英

（云南省水利水电投资有限公司，昆明 650051）

1 引言

水利工作关系国计民生，水利建设是社会经济持续发展的重要基础之一。目前，很多省份仍然存在水利发展基础薄弱、水资源配置结构不合理、水资源开发利用低、水利投融资体制单一、项目配套资金难落实、资金使用效率低等困难和问题。另外，随着我国金融市场的快速发展，越来越多水利工程项目对股权和债权融资进行了有益的尝试，为实现多层次、多渠道的资本金筹措格局奠定了一定基础。为此，某省要求水利投资公司应当统一思想，提高认识，创新投融资方式，全方位多角度拓宽资金来源渠道，在积极争取中央资金的同时，积极筹措和落实省级水利建设资金，引入有实力的社会资本，为水利建设资金注入新鲜血液，确保规划中的各项重点水利工程顺利实施，为全省推进水网建设提供有力保障。

2 水利投资资金的来源分类

第一，中央、省级配套资金。中央资金、省级财政水利建设资金、一般预算资金、政府性基金和其他财政资金等，都是水利建设的重要资金来源。某省将该部分资金注入水利投资公司，再由水利投资公司作为水利项目的资本金，对照省级重点水利项目清单，对符合条件的项目按照“投、筹、建、管、运”一体化的要求投资到水利建设项目上，履行出资人职责，拥有相应的资产收益权。

第二，国家或上级部门或有关部门下拨水利投资公司具有专门指定用途，或按上级部门的要求由水利投资公司作为承贷主体的专项贷款资金。

第三，地方政府发行专项债。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；同年9月4日国务院常务会议进一步扩大专项债券可用于项目资本金的行业范围，其中包括水利建设项目。由此，地方政府专项债券也成为了一个资本金筹措的重要来源。

第四，社会资本投入。多渠道、多角度拓宽水利建设社会资本来源，采用PPP 模式、EPC 总承包、政企股权合作模式、特许经营等多种模式引入社会资本参与水利建设项目，确定项目主体地位，协商各方持股方式及股权退出机制，引导社会各方资本方参与公益事业，支持水利事业的发展。

第五，投资公司自有资金。投资公司采用市场化运作的方式，利用自有资金或者各种融资工具募资后投入项目的资金，如银行贷款、发行各类信用债券、利用资本市场融资等。这些资金对于项目来说具有以下几个特点：一是必须是非债务性资金；二是项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息；三是投资人获得资金的来源及方式合法合规。在满足这些条件的情况下，选取效益好的项目进行投资，通过投资获取项目收益和现金流，提升企业的盈利能力。

3 资金使用过程中存在的问题和困难

第一，争取中央资金、省级配套资金不足，相关配套资金未足额及时拨付到投资公司；有时是投资公司未收到中央拨付资金不能推动水利建设项目的投资；有时是中央投资资金到位不足、配套资金结构上比例失调等导致地方财政投入缺位，该由其出资的部分难以出资，导致项目推动困难。

第二，专向贷款资金审批程序复杂，合规要件要求多，融资提款难。项目专项贷款拨付的条件需为收到省级政府部门下发的资金计划文件，地方各州市财政和项目单位配套资金落实到位，投资公司项目单位具备银行要求的四项审批、工程结算等合规要件，项目投资测算现金流能够覆盖银行贷款还本付息的金额后，还能有一部分收益。但是，项目经常会出现合规要件不能同时满足、项目收益差、工程结算滞后等问题，导致提款困难，或者款项到账后不能及时使用，造成利息支付压力大，资金闲置，使用效率低下。

第三，地方政府专项债发行不到位。地方财政紧张，部分地方政府在前期谈投资合作协议时明确表示将以发行专项债的方式为项目筹集资金，但在实际操作过程中，一些项目由于可研、土地预审、环评意见、选址意见等合规手续不完善，导致发行专项债失败，进而导致政企合作中，地方政府出资的部分迟迟难以解决，资金链断裂，影响工程推进进度。

第四，各种性质资金使用未能遵守相关政策规定。例如，水利贷款转向资金，按照银行规定，必须遵守“严格程序、独立核算、预算用款、专款专用、责任明确”的原则，实行封闭运行管理，保证资金的有效和安全使用。但是在实际工作中，存在有些项目违规挪用其他项目的专项贷款资金、逃避监管或者与项目其他资金混合使用、核算不清等问题。

第五，资金筹措决策不当，引发资本结构不合理或无效融资，可能导致企业筹资成本过高或债务危机。水利投资公司融资多为债务融资，很少有权益性融资，融资渠道单一；融资限制条件多，融资成本高，还款压力大。

第六，资产负债率高，融资能力差。水利投资公司承担了很多公益性水利项目的“投、融、建、管、运”的职能，具有很强的公益性属性，难以获得收益，难以获得现金流。例如，为攻坚脱贫地区修建的水库及供水设施，为防灾减灾、民生水利、水生态修复等公益性工程，这些项目要么是政策性要求投资，无法收取水费，要么是有权收取水费，但由于生活本身贫困，用水户用水意识差，认为水是来自自然界的产物，不应当收取水费等多种原因，导致水费收取困难，难以覆盖投资成本，形成巨大的亏损，进而提高了公司的资产负债率，造成负债较高，现金流不足，难以融资。

第七，投资决策失误，引发盲目扩张或丧失发展机遇，可能导致资金链断裂或资金使用效益低下。水利投资公司应当做到有所投有所不投，因为水利投资多为公益性投资，但是企业作为独立的法人，是以盈利为目的的，又具有市场化行为，因此投资公司应合理选择项目，对上级政策没有强制要求的效益好的项目积极进行投资，为企业盘活资产，创造现金流。

第八，资金活动管控不严，可能导致资金被挪用、侵占、抽逃或企业遭受欺诈。水利投资项目公司财务人员和管理人员缺乏，可能存在不相容岗位未进行适当分离、授权审批不当、随意超范围列支建设管理支出、违反“中央八项规定”的报销相关费用等问题。资金监管不严，资金监管存在漏洞，导致人员舞弊，侵吞项目资金，违规甚至走上违法犯罪的道路。

第九，资金调度不合理、营运管理不畅，可能导致企业陷入财务困境或资金冗余。资金的分配有的是投资公司可以控制的，有的是投资公司不能控制的。有时会为了完成某个节点目标，优先给部分项目划拨资金，而该部分地区又因为一些特殊问题，如占用临时耕地手续办理困难等问题，导致工程停滞不前，进而使拨付的资金趴在账上，难以发挥其应有的效益。

第十，水利投资公司资金管理规章制度不健全。水利资金点多面广，金额较大，意外突发情况较多。投资公司资金使用未能严格执行预算管理制度，与预算相结合，不偏离预算；资金分配未按照科学、规范的程序，而是以完成业绩目标为前提；未编制统筹的资金使用方案，或者资金使用未按照统筹方案进行，盲目使用资金，造成“假统筹”现象，未及时监管资金的流向；没有互为约束与监督的制衡制度，必将带来资金使用安全隐患；财会人员不熟悉基本水利财务业务，有的照搬企业管理规章制度，没能按照水利工程具有公益属性特点及基本投资程序要求有针对性地建立完整的财务管理制度。

4 解决各项水利资金问题所采取的措施

第一，要积极争取中央资金，拓宽各级政府筹措渠道。水利作为国家“两重一新”的重要内容，特别是重大水利工程项目，中央投资一直是资本金投入的主要来源之一。考虑当前水利基础设施建设在扩大有效投资有关举措中的重要地位，未来一段时期仍将是国家基础设施投资领域的重中之重，因此要充分把握当前有利形势，积极争取中央资金支持，保障稳定投入。另外，应协助完善水利工程相关受益区各级政府事权和支出责任划分，协同推进地方政府投入体系，特别是要利用好“十四五”期间土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上的有利政策。

第二，提升水利投资公司融资能力，引导发挥项目资本金筹措主体潜力。通过注入资本金、划入优质资产、强化市场运营等方式，支持各级水利投资公司做大做强，扩大股权和债权融资规模，充分发挥其在水利工程建设中的投融资主体作用。鼓励省级水利投资公司采取股份合作、兼并重组等方式与地方加强合作，通过整合盘活涉水存量资产和其他可开发资源，多渠道筹措水利建设资金。

第三，用足金融政策，拓展各类水利项目资本金筹措渠道。加强与金融机构的沟通交流，创新合作模式，针对不同水利项目特点开拓更丰富的项目资本金筹措途径。鼓励符合条件的水利投资公司通过上市融资、发行信用债券等方式为新建水利项目筹措资本金。对于经营状况较好的存量水利资产，可灵活采取转让项目经营权、收费权质押和采用移交－经营－移交模式（TOT）、开展资产证券化（ABS）、发行不动产信托投资基金（REITs）等多种方式进行盘活，回收资金用于新建项目资本金。

第四，在融资环境恶化、投资项目经济效益差、存量债务大等条件下千方百计提升投资公司的盈利能力及融资能力。最近几年，金融政策灵活多变，融资环境持续恶化，各类金融机构对效益不太好的项目贷款投放速度缓慢，项目贷款审查标准趋于严格，金融机构对市场化运作的项目的收益能力、经济性信心不足。在此背景下，投资公司要加强与金融机构的沟通，通过频繁地与机构沟通，积极宣传政策改革方向，引导金融机构树立信心；加强政策研究与学习，将政策学以致用，入脑入心，寻求最大利好支持；寻求各地财政、水利部门的支持，将公益性投资部分资产确权到投资公司，盘活投资公司资产存量，克服经济效益差的问题，创新新兴融资模式，降低资产负债率，提升企业融资能力。

第五，完善专项贷款申请拨付流程，满足水利建设资金专项贷款提款要求。水利投资公司向政策性银行进行水利建设专项贷款，提款需提供：投资合作协议书，前期工作要件批复文件，政企双方同比例的项目资本金到位凭证及银行回单，开立专户，《资金监管协议书》《专项贷款资金拨付有权审批部门及审批人备案表》《专项贷款资金拨付申请书》，项目建设行政许可文件、招投标资料、建立合同、工程量清单、施工合同、税务发票等材料。以上材料涉及多方投资人及参见单位配合，投资公司应当调动各方积极性，发挥联动作用，协调各方积极配合提供资料，以免在银行授信额度很高的情况下却出现提款难，造成项目资金短缺。

第六，积极与地方政府对接，督促其尽快落实其应承担的项目资本金部分。地方政府资金到位不及时或者不到位，都将影响项目建设推动。地方政府资金难落实的一个重要制约因素为其可研批复、环评批复、初设批复、用地预审意见等前期审批文件未取得，故而无法申请地方水利专项债，或者是项目未纳入同级财政预算，导致地方政府没有相应的资金进行项目的投资。因此，投资公司应积极与地方政府对接，督促他们尽快报批四项审批要件，落实资金筹措方案，尽快推动项目，避免出现“半拉子”工程。

第七，严格制定资金使用计划，科学做好资金预算。科学合理地编制资金预算，调整和优化资金支出结构，严格控制预算外的支出。在保证生产经营正常运行的同时，将有限资金向重点建设、投资回报率较高且风险可控的项目倾斜，着力强化资金预算管理功能，注重财务风险的有效防范，不断提高投资资金安全性和高效性。

第八，合理调配资金，减少融资成本。做好项目投资资金需求测算，根据项目确定投资比例和额度，合理筹集资金，最大可能地降低融资成本。既要防止资金长时间闲置，又要不影响项目支付资金短缺，要合理控制筹资投资规模和成本，提高资金使用效率。同时在债务风险可控的前提下，投资公司要用足水利贷款优惠政策（利用国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行等支持水利基建项目的低息贷款政策）。

第九，加强资金管理内控建设，完善各项规章制度，利用大数据、信息化提高资金监管水平，严守财经纪律，防范舞弊风险。完善资金管理相关内控体系及规章制度，尽快修改与现行实际不相符的规章制度，切实提高规章制度的协调性；明确水利投资项目测算依据，确保测算经济效益更科学合理；完善资金使用授权审批、不相容岗位相分离等信息化流程，做到事前、事中、事后的资金使用多流程多节点控制，做好资金使用监督，规避舞弊，使资金管理内部控制不发生重大偏差，有效运行。

第十，充实项目公司财务人员，组织财务人员业务能力培训，提升统筹运作资金能力。加强资金使用与管理必然要求项目管理人员及财会人员了解和熟悉国家财经法律、法规、规章和方针、政策，掌握本行业业务管理的知识，自觉遵守财政纪律，严格执行专款专用原则。利用在线网上教学或者线下培训，或者到上级单位进行跟班学习、参加研讨等多种形式，开展规范使用处理各项资金的培训，提升资金管理能力。

5 结语

水利建设资金的使用任重道远，水利投资公司既要按照现代企业管理制度的要求，良性运作企业，又要承担公益性职能，满足国计民生的需要。如何找到公益性与市场性的平衡点，管好用好水利资金，将是一项重要的研究课题。