新预算制度下高校预算绩效管理改革探讨

郭 畅

（贵州财经大学 大数据应用与经济学院，贵阳 550025）

0 引言

当前高校预算绩效管理工作进展比较缓慢，工作成效难以得到有效提升，高校内部的收支压力不断增大。新预算制度的实施，对高校的预算绩效管理工作提出了更高的要求。因此，高校应当积极实施预算绩效管理，不断提高资金使用效益，推动高校的长远稳定发展。

1 高校预算绩效管理的必要性

首先，高校内部管理的需求。随着市场经济的发展，高校的管理也在与时俱进，办学规模不断扩大，办学模式呈现多样化趋势。同时，高校办学资源出现短缺状况，尤其是国家公办高校。由于政府财政保障的能力是有限的，政府对高校的投入已经从保障供给转变为有效供给，而且高校预算绩效管理理念也发生了改变，要求将事、责、利统一起来，促使高校发展规划与资源分配相平衡。借助科学合理的绩效预算管理，能够将广大师生的积极性充分调动起来，增强预算主体的管理意识，实现经费预算与管理目标的统一，预算拨款与业绩挂钩，推动高校的可持续发展。所以，高校要想长远发展，需要进行预算绩效管理。

其次，政府管理的需求。高校需要政府拨款，政府公共财政预算中，财务预算是非常重要的构成部分。政府的公共需求要求政府预算要以保障公共财政收入的来源者为目的，最大化地实现纳税人利益，同时要求国家对政府预算的全过程进行有效的监督［1］。新预算制度下，要求预算管理进行绩效考核体系化建设，为预算资金绩效考核评价的有效性提供有力保障，将预算绩效管理在资源合理配置与资金使用效益提升方面的积极作用充分发挥出来。同时，政府对高校预算绩效管理非常关注。所以，政府管理需求是高校进行预算绩效管理的又一动因。

最后，新预算制度的要求。新预算制度对高校预算绩效管理提出了新的要求，高校预算应当将绩效作为依据，将绩效结果作为导向。构建预算绩效结果导向型机制，合理应用绩效评价结果，推动高校进行机制化建设。高校应当将绩效评价结果及时向预算主体单位反馈，促使预算主体单位合理应用绩效评价结果，并且将结果切实落实下去。绩效考核结果不仅是对当年预算绩效管理情况的真实反馈，而且还可以作为下一年度的预算资金安排依据，为高校调整预算支出结构提供可靠依据。

2 高校预算绩效管理中存在的主要问题

2.1 缺乏完善的预算绩效管理制度

当前一些高校的预算绩效管理内容分布在高校的各项规章制度中。比如，在预算制度、财政资金项目管理办法等规章制度中简单提到了绩效管理规定，但是缺乏统一化的预算绩效管理制度。同时，相关的绩效评价主体、绩效管理流程、评价流程等不够规范，绩效管理制度存在严重的碎片化现象，造成高校难以顺利开展预算绩效管理工作，相关工作内容也不够明确。在常规工作中，主要是被动接受上级分配的绩效管理任务，导致高校的预算绩效管理只存在于表面，相关管理工作难以得到有效开展。

2.2 缺乏合理的预算绩效目标

目前高校职能呈现多样化趋势，内部机构越来越复杂，资金来源也越来越广。在这种情况下，预算绩效目标管理出现了一些问题，具体表现在：首先，高校各个部门与总体的发展规划不够统一，绩效目标设置也不一致，使得绩效目标不够明确，而且缺乏协调统一性。其次，绩效目标缺乏合理性和有效性。部分高校尚未建立完善的绩效目标指标体系，难以将考核部门以及预算绩效目标的效果发挥出来。最后，绩效目标缺乏约束力，高校一些部门过于注重预算资金的使用情况，没有从全局的角度看待项目规划，相关论证也不够充分，在填报相关绩效目标时比较笼统，严重影响了高校预算绩效管理成效。

2.3 缺乏事前绩效评估管理

一些高校在预算绩效管理方面缺乏前瞻性，在申报预算项目、调整预算项目等过程中，没有与高校的战略目标需求或者发展规划有机结合起来，也没有对预算支出进行有效的事前绩效评估管理，导致论证预算项目缺乏一定的科学性，高校预算管理存在严重的短视化情况，使得高校的专项资金预算没有得到有效的执行，进度也比较缓慢。此外，高校项目库排序比较随意，主观性比较强，相关预算项目缺乏科学性，存在专项资金紧缺的现象与预算项目浪费现象并存。在高校管理中，定额预算方法等没有得到推广和使用，预算绩效管理的作用没有充分发挥出来，导致高校的资源难以进行合理配置，相关资料调动存在问题，严重影响了高校的长远稳定发展。

2.4 缺乏有效的预算绩效监控

高校现行的预算管理在执行过程中，调整范围比较大，存在资金提前使用或者在月底、年底突击使用的状况，这些情况表明高校对预算绩效管理运行过程中的监控不到位。在监管过程中，绩效运行监控不仅要对项目资源使用情况进行有效监督，还要对预算执行的全过程进行分析与评价，保障预算资金使用与项目预算执行进度保持协调一致。目前，高校预算执行监督不到位，具体表现在以下两点：一是监督方法不合理，缺乏实质性的监管措施，当高校项目管理中相关项目的执行出现偏离绩效目标的状况时，不能及时应对［2］。二是一些高校对信息化技术的应用不充分，没有将信息化平台中的功能挖掘出来，难以对预算绩效过程进行动态监控与管理，只是利用核算系统监控预算执行情况，无法实时反映预算执行目标，相应的预算执行进度也比较缓慢。

2.5 缺乏科学的预算绩效考核体系

关于预算绩效管理制度，国家已经出台了很多相关文件，比如关于推进预算绩效管理的指导意见等。相应地，各省财政厅也出台了与之相配套的文件，但是唯独没有专门针对高校的预算绩效管理制度。此外，近年来高等院校的办学目标呈现多元化趋势，高校的资金来源也走向多元化，办学层次呈现多样化等特点。在这种背景下，高校难以制定出一套可行的、统一的、科学的绩效管理体系，相应地，也难以对预算绩效目标的实现情况进行合理的分析与评价。当前预算绩效评价方法有多种，主要有平衡计分卡、横向比较法和问卷调查法等，在对预算绩效基础信息进行采集和整合时，缺乏专业化的人才，技术方面的支持也不够，难以针对高校的实际情况建立一套完善的预算管理信息系统。

3 新预算制度下高校预算绩效管理改革的建议

3.1 优化高校预算绩效管理制度

新预算制度下，高校在构建预算绩效管理制度时有了科学的指引，明确了构建该项管理制度的方向。所以，高校应当在新预算制度的指导下，积极整合当前的预算绩效管理规定，将碎片化的规定有机整合起来，在整合过程中渗透绩效理念，将该理念渗透到高校预算绩效管理的各个环节，从而建立科学合理的预算绩效管理制度，并且在后续工作过程中不断调整和完善。通过这种方式，为高校预算绩效管理的正常运行提供强有力的保障，推动绩效管理目标尽快实现，将预算绩效管理的效能充分发挥出来。

3.2 构建科学的预算绩效管理目标体系

预算绩效目标管理是否科学有效，对高校预算绩效管理的效果有重要影响。要想确保预算绩效管理目标的规范性，必须要建立科学合理的绩效目标指标体系。对相关目标指标的选择，可以通过三个方面来细化，分别是产出、效益与满意度。以目前财政部门使用的细化指标为参照，产出方面的细化指标是成本、质量等指标；效益方面的细化指标主要有经济效益、生态效益等指标；满意度方面的细化指标主要是接受服务的满意度等指标。此外，高校应当重点对预算绩效目标纵向与横向之间的关系进行协调：纵向上应当协调好总体绩效目标与个体之间的关系，将绩效目标的导向作用充分发挥出来，保障高校预算绩效管理的顺利开展；横向上应当实时监测高校各个职能绩效目标，确保它们的合理性，同时要协调好各个绩效目标间的关系，避免绩效目标之间出现矛盾，推动高校发展战略目标更好地实现。

3.3 强化事前绩效评估管理

新预算制度对高校预算绩效管理提出了新的要求，而事前绩效评估管理可以符合新预算制度的要求，因为其是一种创新性的评估方法，是高校预算绩效管理改革的一项重大举措。事前绩效评估管理是高校构建完善的预算项目库的重要方式［3］。高校在进行评估管理的过程中，需要坚持成本控制理念，以绩效为导向，根据高校中长期发展规划和年度计划，综合考虑各项影响因素，结合高校预算评估内容，建立起健全的预算事前绩效评估管理体系。通过因素分析法、对比分析法等，对预算项目的投入与产出进行科学评估预算。同时要重视评估结果，将评估结果视为项目入库的主要依据，与预算安排联系起来，从而提高高校预算管理的科学化水平。

3.4 加强绩效运行监控管理

首先，高校可以将预算绩效运行监控与内部控制管理结合起来，在管理过程中渗透绩效理念，从而构建出完善的绩效运行监控机制。严格按照“谁支出、谁负责”的原则，将高校内部相关部门的职责加以明确，增强各个部门及人员的责任意识。其中，业务职能部门主要负责对预算绩效运行进行常态化监控，并对绩效信息进行整合与分析，及时发现预算绩效运行过程中的问题，及时指出并整改，从而确保高校绩效目标更好地实现。财务部门在高校预算绩效管理中起着关键性作用，作为高校预算管理机构，应当定期将高校的绩效监控信息汇集起来，并分析相关绩效目标、预算执行状况等内容，产生一定的预警作用，对预算绩效运行的全过程进行监控管理。其次，高校在实施绩效运行监控的过程中，应当积极利用先进的信息技术，不断提升监控的信息化水平。通过制作相关监控内容的规范化表单，把预算数据等纳入财务信息管理系统中，利用数据预警等信息化手段，对预算绩效管理进行实时监控，明确管理内容，进一步提升监控的效力。

3.5 完善预算绩效考核体系

到目前为止，高校开展绩效评价已经积累了一些经验，绩效评价正在逐渐走向标准化与规范化，为了提升绩效评价质量，可以通过以下两个方面进行：一方面，应当创新评价模式。当前财政部门对高校绩效评价工作提出了更高的要求，高校开展绩效评价工作通常有两种模式，分别是绩效报告模式与绩效评价报告模式。其中，绩效报告模式指的是对实施部门展开的评价，主要评价内容是实施部门对提前设定好的绩效目标的完成情况，通过考察与分析，明确绩效目标出现偏差的原因，并采取有针对性的措施进行改进。绩效评价报告模式指的是将绩效报告变成自评表，主要对项目基本情况、绩效工作开展状况、绩效目标完成状况与完成结果等进行的自评，不会提前设定相关评价指标，也没有建立指标体系，通过简化的方式来分析绩效情况，突出绩效评价报告的重点内容［4］。所以，高校需要积极探索更加简便的绩效评价模式，比如通过绩效报告模式进行绩效评价，主要评价各个项目的预算绩效目标，重视收集和统计基础数据，保证相关数据信息的真实性和准确性。根据高校的实际情况编制绩效自评表，积极进行绩效评价工作，不断提升高校绩效评价工作的质量和成效。另一方面，要创新结果监督，在评价完成之后还要再评价。新预算制度下，高校预算绩效管理工作得到了越来越多的关注，尤其是财政部门与教育主管部门。绩效评价覆盖的资金范围逐渐扩大，已经由部分项目支出变成全部项目支出，由单个项目支出变成整体支出。不过，当前高校的绩效管理工作刚刚起步，对相关的管理体系与考核方法仍然在探索中，同时绩效评价工作的质量还需要进一步提高。比如，当前评价方式比较单一，评价结果缺乏真实性。要想提高部门自评工作的标准化水平，有效提高评价质量，确保绩效评价结果的真实性与客观性，财政部门需要在评价的基础上开展再评价工作。

4 结语

综上所述，新预算制度下，高校应当积极进行预算绩效管理方面的改革。将新预算制度作为指引，不断深化预算绩效管理改革，通过优化高校预算绩效管理制度，构建科学的预算绩效管理目标体系，强化事前绩效评估管理，加强绩效运行监控管理，完善预算绩效考核体系等，保障高校的长远稳定发展。