关于将水上运输船舶有关违法行为纳入危险作业罪入罪范围的思考

徐希鹏，马鸿飞，沈革新（连云港海事局，江苏 连云港，222042）

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，自2021年3月1日起施行。此次《刑法修正案（十一）》增设了危险作业罪，对事故发生前的违法或者违章行为加以禁止和规范。危险作业罪的设立将有利于遏制和避免水上运输船舶重大安全事故的发生。

一、危险作业罪立法背景及特点

（一）立法背景

收稿日期：2022-03-03；修回日期：2022-03-29

第一作者简介：徐希鹏（1988—），男，山东临沂人，本科，主要从事船舶交通管理工作。

近年来，一些重特大事故如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故等，使人们认识到等到事故发生后再治理为时已晚。有关方面提出[1]，对一些虽尚未发生严重后果，但具有导致重大事故发生现实危险的重大隐患行为，刑法也应当提前介入，预防惩治这类犯罪。在此背景下，结合有关方面意见和实践情况，本次刑法修正案（十一）增设了危险作业罪。[1]

（二）立法特点

根据刑法修正案（十一），危险作业罪系指“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制：

“1. 关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的；

“2. 因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的；

“3. 涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。”

本罪在立法上呈现以下特点：

1. 规范的对象非常明确。本罪是对事故发生前的违法或者违章行为加以禁止和规范。“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”是纳入本罪的前提条件。某违法行为若要纳入危险作业罪入罪范围，必须符合既已出现“现实危险”，但又未造成重大伤亡事故或其他严重后果的情形。“现实危险”包括重大险情，甚至已经出现一些小事故、重大事故前兆而极易导致重大事故发生的情形等。

2. 对入罪行为明确列举。本罪在总结司法实践经验的基础上，对三种入罪行为进行了明确列举。同时，本罪未设置兜底条款。不在已明确列举的三种入罪行为范围内的其他违法或违章行为，均不可纳入危险作业罪。

3. 本罪属于较轻的犯罪，刑罚设置为一年以下有期徒刑、拘役或者管制。这既体现刑罚对具有导致重大事故发生现实危险的重大隐患行为的震慑力，又符合《刑法》“罪责刑相适应”的基本原则。

二、水上运输船舶有关违法行为纳入危险作业罪入罪范围分析

水上交通安全是安全生产的重要领域。2021年，全国共发生一般等级以上中国籍运输船舶交通事故126件、死亡失踪150人、沉船46艘次[2]。危险作业罪是遏制和避免水上运输船舶重大安全事故发生的重要手段，因此对水上运输船舶有关违法行为是否可以纳入危险作业罪入罪范围进行分析十分必要。

鉴于危险作业罪在立法时对入罪范围进行了明确罗列，笔者对水上运输船舶有关违法行为是否符合危险作业罪罗列的情况进行一一分析，主要包括以下三种情况：

（一）水上运输船舶故意关闭、破坏AIS、北斗导航等安全生产关键设备冒险出海作业

在海事行政执法过程中，执法人员发现部分砂石运输船舶、泥驳船为追求暴利逃避执法监管，故意关闭船载AIS、北斗导航等安全生产关键设备冒险出海作业。在茫茫大海上，船舶之间主要依靠船舶自动识别系统（AIS）、北斗导航等设备交换船位、船速、航向、船名、呼号等重要信息，以便对方船舶可以迅速获取己方船舶的位置和动态。船载AIS、北斗导航等设备就像船舶的“眼睛”，是直接关系船舶航行安全的“监控”设备。若某艘船舶故意关闭船载AIS、北斗导航等安全生产关键设备冒险出海作业，其他船舶则无法获得该船的位置和其他信息，该船也无法获得其他船舶的位置和其他信息，这将给船舶自身和其他船舶带来极大的安全风险，极易导致紧迫局面的发生，甚至会造成船舶碰撞事故的发生，给船员生命安全和船舶财产安全带来极大的“现实危险”。

水上运输船舶此类行为符合危险作业罪第一种入罪情形。若水上运输船舶此类行为造成了船舶碰撞事故的发生，并达到重大责任事故罪等定罪量刑标准，则不适用危险作业罪。

国务院安委会办公室也多次对船舶此类违法行为纳入危险作业罪进行明确。《国务院关于近期水上交通和渔业船舶事故情况的通报》（安委办函〔2021〕62号）中明确要求：“要严格执行新修改的安全生产法和刑法修正案（十一），重点针对事故前违法行为实施处罚，对关闭、破坏AIS等安全生产关键设备冒险出海作业行为，及时移送司法机关追究刑事责任，并公布一批典型案例。”

（二）水上运输船舶因存在重大事故隐患而被依法责令停止施工或要求限期整改而拒不执行

“重大事故隐患”是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患[3]。目前，除《水上客运重大事故隐患判定指南（暂行）》外，交通运输部尚未制定其他类型船舶重大事故隐患判定指南或标准。但《水上客运重大事故隐患判定指南（暂行）》中重大事故隐患标准对其他类型船舶重大事故隐患判定具有重要借鉴意义。

水上客运重大事故隐患标准主要包括以下6个方面：一是客船安全技术状况、重要设备存在严重缺陷；二是客船配员或船员履职能力严重不足；三是客运码头重要设备及应急设备存在严重缺陷或故障；四是水上客运生产经营单位违法经营、作业；五是水上客运生产经营单位安全管理存在严重问题；六是其他重大事故隐患。

依上所述，水上运输船舶下列违法行为符合危险作业罪第二种入罪情形，在符合“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”的前提条件，同时未达到重大责任事故罪等定罪量刑标准时，应该纳入危险作业罪入刑范围：

1. 水上运输船舶因安全技术状况、重要设备存在严重缺陷而被依法责令停止施工或要求限期整改而拒不执行；

2. 水上运输船舶因配员或船员履职能力严重不足而被依法责令停止施工或要求限期整改而拒不执行。

（三）水上运输船舶未经依法批准或者许可，擅自从事水上施工作业

在第三种情况中，与水上运输船舶相关的是水上运输船舶未经依法批准或者许可，擅自从事水上施工作业。在此需要弄清楚“水上施工作业”是否属于“建筑施工”的概念范畴，或者“水上施工作业”哪几种情况属于“建筑施工”的概念范畴。

建筑是建筑物与构筑物的总称，是人们为了满足社会生活需要，利用所掌握的物质技术手段，并运用一定的科学规律、风水理念和美学法则创造的人工环境。建筑物有广义和狭义两种含义。广义的建筑物是指人工建筑而成的所有东西，既包括房屋，又包括构筑物。狭义的建筑物是指房屋，不包括构筑物。通常情况下，所谓构筑物就是不具备、不包含或不提供人类居住功能的人工建筑物。但这个定义不是绝对的。在水利水电工程中就把江河、渠道上的所有建造物都称为建筑物，比如水工建筑物。在港口工程中，港口水工建筑物一般包括码头、防波堤、护岸、船台、滑道和船坞等。

水上运输船舶从事水上施工作业，技术难度大，危险程度高。《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》分别对在中华人民共和国管辖海域内和内河通航水域或岸线上进行施工作业，应当经海事管理机构许可或批准进行了规定，并将具体需要许可或批准的事项在《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》中予以明确。具体为：

1. 在管辖海域内进行下列施工作业，应当经海事管理机构许可，并核定相应安全作业区：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）构筑、维修、拆除水上水下构筑物或者设施；

（3）航道建设、疏浚（航道养护疏浚除外）作业；

（4）打捞沉船沉物。

2. 在内河通航水域或者岸线上进行下列水上水下作业或者活动，应当经海事管理机构许可，并根据需要核定相应的安全作业区：

（1）勘探，港外采掘、爆破；

（2）构筑、设置、维修、拆除水上水下构筑物或者设施；

（3）架设桥梁、索道；

（4）铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道；

（5）设置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施；

（6）航道建设施工、码头前沿水域疏浚；

（7）举行大型群众性活动、体育比赛；

（8）打捞沉船沉物。

结合上述分析，水上运输船舶下列违法行为符合危险作业罪第三种入罪情形，在符合“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”的前提条件，同时未达到重大责任事故罪等定罪量刑标准时，应该纳入危险作业罪入刑范围：

1. 未经海事管理机构许可，擅自在管辖海域内进行构筑、维修、拆除水上水下构筑物或者设施和航道建设等施工作业；

2. 未经海事管理机构许可，擅自在内河通航水域或者岸线上进行构筑、设置、维修、拆除水上水下构筑物或者设施，架设桥梁、索道，铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道，航道建设等施工作业。

（四）水上运输船舶危险作业罪入刑典型案例

“祥盛××”轮故意关闭AIS导致碰撞事故沉没案：2021年8月3日，“祥盛××”轮关闭AIS在舟山海域航行，与渔船发生碰撞沉没。在当地海事部门和地方政府的推动下，该案相关责任人以故意关闭、破坏AIS等安全生产关键设备冒险出海作业行为纳入危险作业罪入刑，移交当地海警部门。舟山市应急管理局在2021年9月24日《全市海上船舶专项整治取得阶段性成效》一文中对该案情况进行了通报。

三、水上运输船舶有关违法行为纳入危险作业罪入罪范围在实际执行中存在的困难

（一）海事行政执法与刑事司法衔接缺乏顶层设计

目前，海事部门根据《海事管理机构移送违法案件程序规定》要求，对海事行政执法过程中发现的依法须追究刑事责任的船舶违法行为，按照就近和同级移送的原则向公安机关移送。2020年，公安部修正《公安机关办理刑事案件程序规定》时，进一步完善了公安机关管辖的刑事案件范围：海警部门管辖的海（岛屿）岸线以外我国管辖海域内发生的刑事案件。对于发生在沿海港岙口、码头、滩涂、台轮停泊点等区域的，由公安机关管辖。该规定未针对海警和公安机关管辖权进行细分。

目前，海事部门与海警、公安、法院、检察院等部门尚无具体清晰的海事行政执法与刑事司法衔接工作办法。海事行政执法与刑事司法衔接缺乏顶层设计，无章可循。《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》也不适用于海事部门。

（二）海警等部门对船舶危险作业罪立案意愿不强

由于海警和公安机关在是否接收和由哪个层级接收由海事部门移送的刑事案件没有明确标准和依据，且目前海事行政执法刑事移送案件相对较少，司法机关普遍缺少精通海事业务的人员，缺乏处理海事领域刑事案件的经验，海警等部门对接收船舶涉嫌违反危险作业罪等刑事案件司法移送立案意愿普遍不强。在“祥盛××”轮故意关闭AIS导致碰撞事故沉没案中，是在当地政府多次出面协调下，海事部门才成功将涉嫌违反危险作业罪的相关当事人移送海警部门。

（三）除水上客运船舶外，其他类型水上运输船舶“重大事故隐患”标准有待明确

目前交通运输部仅印发了《水上客运重大事故隐患判定指南（暂行）》，其他类型水上运输船舶如施工船舶、砂石运输船、危险品运输船和载运易流态化固体散装货物船舶等尚无明确的重大事故隐患判定标准。当海事部门认为某水上运输船舶违法行为符合危险作业罪第二种情形实施司法移送时，海警或公安部门可能会因为这些类型船舶没有清晰的重大事故隐患判定标准而不予立案。

四、相关工作建议

（一）加强海事行政执法与刑事司法衔接顶层设计

推动交通运输部联合公安部、中国海警局、最高人民检察院、最高人民法院制定出台水上交通行政执法与刑事司法衔接工作办法，明确日常执法中的案件移送与法律监督、事故调查中的案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制等事项，对全国海事行政执法与刑事司法衔接进行指导，同时进一步修订细化《海事管理机构移送违法案件程序规定》。

（二）充分借助各级地方政府力量，用好水上交通安全工作协调机制

目前，在海事部门的推动下，多地建立了由地方政府牵头，多部门共同参与的水上交通安全工作协调机制。在发挥好现有水上交通安全工作协调机制作用的同时，建议积极推动在全国范围内建立覆盖省市两级的水上交通安全工作协调机制。将危险作业罪司法移送有关事项纳入该机制议事范畴，在强化海事行政执法与刑事司法衔接顶层设计的同时，各级海事管理机构充分发挥主观能动性，努力推动出台各省市水上运输船舶危险作业罪刑事案件移送具体管理办法，积极构建水上运输船舶危险作业罪刑事移送平台和渠道。

（三）推动出台极易发生重大安全事故的船舶重大事故隐患判定标准

2022年1月，交通运输部印发了《交通运输部关于进一步加强交通运输安全生产体系建议的意见》，明确要求“研究制定和实施重点领域重大事故隐患判定标准或指南”。建议海事部门积极跟进，推动陆续出台施工船舶、砂石运输船舶、危险品运输船舶和载运易流态化固体散装货物船舶等几种类型船舶重大事故隐患判定标准或指南。

（四）做好危险作业罪典型案例收集公布工作，发挥影响力，增强示范性

目前，水上运输船舶危险作业罪入刑典型案例数量还非常少，可借鉴的成功经验不多。建议海事部门及时总结提炼“祥盛××”轮故意关闭AIS导致碰撞事故沉没案刑事移送等相关经验，加强宣传引导，不断增强全国海事系统海事行政执法与刑事司法衔接的意识和能力。

五、结语

《刑法修正案（十一）》新增设危险作业罪为遏制水上交通重特大事故的发生提供了强有力的手段。海事部门应以此为契机，上下联动，共同发力，争取多方支持，出台《水上交通行政执法与刑事司法衔接工作办法》，用好海上交通安全工作协调机制，加强与海警和公安部门沟通联系，构建海上船舶危险作业罪行刑衔接畅通渠道。