“后疫情时代”我国地方政府治理能力的提升路径

谢 斌，杨晓军

(西北政法大学 管理学院，西安 710063)

一、提升治理能力是“后疫情时代”地方政府建设的根本任务

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，后来在党的历次会议上均多次谈到关于“国家治理能力现代化”的重要论述，国家治理体系与治理能力是一个有机整体，二者相互作用、协同推进。因此，治理能力所展现出的优势在地方政府建设过程中的作用可见一斑。我国地方政府，是指除了中央政府及其组成部门之外的各级人民政府，包括省、市、县、乡镇等四个行政层级的政府单位，地方政府治理能力作为地方政府制度执行的集中体现，是地方政府在所辖行政区域内，为公众提供公共产品与服务、维护公共利益、促进经济有效运行的能力总称，也是地方政府治理水平的综合反映。因此“后疫情时代”，提升地方政府治理能力在地方政府建设中有其必要性和特殊意义。

(一)地方政府治理作为国家治理的中层保障，在地方政府建设中发挥着承上的作用

地方政府在行政机关构成中居于中间位置，是中央政府与基层民众沟通的桥梁，向上主要承担着执行中央政府或上级政府任务的责任，其治理能力水平直接关乎地方政府建设与发展。在疫情防控常态化下，中央政府总体上把握施政方向，其政策往往具有全局性、根本性特点，这就要求地方政府必须提高治理水平，拥有充分的政策解读能力，理解并认同中央政策精神，根据本行政区实际情况，因地制宜地制定各种具体政策和实施细则，确保上级政策得到有效落实。

(二)地方政府治理作为国家治理的微观基础，在地方政府建设中发挥着启下的作用

尤其是基层治理成为政策执行的“最后一公里”，发挥着前沿性的堡垒作用，所以提升地方政府治理能力也是题中应有之义。地方政府向下与基层群众相连，是辖区内的一级政府单位，承担着管理公共事务、服务社会群众的职能，其治理效果直接与人民满意度相关联；另外，地方政府治理模式正由传统管制型向多元主体共治模式转变，市场、社会、第三部门及广大公民积极参与到地方政府建设当中，形成公民社会的良性互动，这对地方政府的综合治理能力又提出了新挑战。

(三)提升地方政府治理能力是服务型政府建设的内在要求

自21世纪初“服务型政府”建设提出以来，其理论基础不断创新发展并趋于完善，各级地方政府开始由原来的“官本位、政府本位、权力本位”逐渐转向“公民本位、社会本位、权利本位”为主的治理方式，成为“小政府大社会”的核心要义。人民满意的服务型政府不再局限于传统意义上公共产品与服务的提供，地方政府治理更多地承担起转变政府职能、优化公共服务、创新外部环境等职责，相应地要求地方政府要拥有更高的治理水平与服务能力，尤其是在当今国内国际复杂环境及疫情压力之下，地方政府治理能力成为地方政府建设的主要内容。

(四)提升地方政府治理能力是“疫”后经济复苏与发展的重要推力

经济基础决定上层建筑，随着积极向好的疫情态势，经济复苏成为“疫”后各级地方政府的首要抓手。根据国家统计局出版的《中国统计年鉴2021》显示，疫情发生以来，各个省份，各级地方政府在经济、社会等方面都受到极大冲击，经济增速放缓甚至出现负增长，进入“后疫情时代”，各方面总体上保持恢复态势，但经济自然恢复仍然缓慢，严重制约地方政府建设。因此，构建“后疫情时代”经济复苏和发展新格局，需要地方政府全面提升治理能力，以此推动“疫”后经济的复苏与繁荣。

综上所述，后疫情时代，全国疫情防控俨然是“全国一盘棋”的逻辑，疫情防控进入常态化形势，要求处于国家治理基础的各级地方政府常抓防控不松懈，加强地方政府建设，夯实属地责任追究制，这是对地方政府治理能力的严峻考验，也是检验国家治理效能的重要试金石。

二、治“疫”过程中我国地方政府存在的治理短板

自进入“后疫情时代”以来，疫情并未彻底消失，局部疫情反弹已经持续两年多时间，表明常态化的疫情防控工作还有大的提升空间，这反映出当前我国地方政府在治理能力方面仍然存在短板问题。

(一)政策层面：上有政策，下有对策，防疫措施走样

1.机械式执行。“三分战略，七分执行”，政策的出台到目标的落实，关键在于中间的执行环节。我国地方政府，尤其是基层政府处于政策执行与为民服务的第一线，是上级政策执行的“终点站”，也是基层民意反映的“始发站”，与人民群众联系最为密切，直接处理与人民利益相关的行政事务。当此次突发性公共卫生事件发生以后，一些地方政府在执行上级防疫政策时，没有根据当地实际情况和疫情扩散程度制定灵活的防范措施，而是采取形式主义和机械式的方法照搬上级政策，执行手段也多以刚性为主，习惯于用简单粗暴的办法处理当前复杂的人民内部矛盾。多地在一线防控过程中，出现的“小区铁栏杆硬核封门”“乡村道路私设关卡”“不管来源地一律劝返”以及“暴力执法砸毁麻将桌”等事件，还有安徽执法人员查处培训机构时，飞脚踹门、多次掐脖等不规范行为，是机械式执行的典型表现，严重损毁了政府形象。

2.应付式执行。“政令通畅，上传下达”，是最理想的政策落实状态，但由于我国行政层级过多，政策由中央落实到各级地方政府会产生一定的时间差，而地方政府在具体执行上级政策时也往往会错位，出现行政乱作为、行政执行变样或执行大打折扣等普遍问题，这些都是下级政府“应付式执行”的具体表现。在治“疫”过程中，有些地方政府阳奉阴违、敷衍塞责，甚至完全是走走过场、摆摆架子，只做表面工作而不干利民实事，使得执行效果随着行政层级的降低而逐步减弱，防疫措施根本没有得到贯彻落实。

3.曲解式执行。“上面千条线，下面一根针”，中央政府的千条政策经过逐级下达，要靠地方政府去落实，最终会落到最低一级的基层政府，千条线与一根针的关系本质上是上下级之间的博弈现象。在这种矛盾的博弈之下，地方政府的行政自由裁量权就会充分发挥作用，其裁量权所涉及的适用范围及可行条件，地方政府根据行政区实际情况也拥有最终解释权，这就导致地方政府在落实上级政策时，容易变通执行范围，曲解政策精神，脱离最初政策意图。比如，某市在疫情防控过程中，曲解上级政府“应检尽检”的政策指示，变通检测时间，擅自决定延期采样，致使多个小区核酸漏检，直至上级检查发现后才紧急安排检测工作，这样的做法是不顾人民生命健康安全的表现，与以“人民至上，生命至上”的宗旨大相径庭。

4.选择式执行。“只要不出事，宁愿不做事”，一些地方政府行政人员乐于当太平官，怕出事就不做事，认为没有大过，没有严重违纪行为，就可以稳捧公务员的“铁饭碗”，于是，便出现了身居其位不谋其政的行政人员。在防疫政策具体执行过程中，与本行政区利益息息相关的政策坚决落实，与本行政区利益毫不相干的政策便选择性执行或敷衍式执行，完全从自身的利益出发，考虑本行政区的利益最大化，这是“经济人”的表现，也是地方保护主义的典型。对于公共政策执行的选择性干预，其结果会造成公共权力的滥用，成为“权力寻租”的温床。“权力寻租”是一种无需投入纯粹的生产成本，通过对政策运行的干预，却可以获得财富的一种非生产性活动，是指公职人员把手中的执行权力商品化，以执行权力为资本参与不公平竞争，以此获取财富利益的现象。疫情发生以来，各级纪检监察机关发挥监督作用，查处并通报了一大批履职不力，滥用权力的干部。

5.替换式执行。“偷梁换柱，投机取巧”，由于执行理念的欠缺，有些地方政府在执行过程中，以代表性活动或“土政策”替代政策的执行，以开会议、发文件、做宣传、重留痕的方式替换开展，这样的做法看似贯彻到位，实则弄虚作假，表面一套背地一套，对上没有发挥落实性成效，对下也没有起到指导性作用。比如，某市区政府在收到上级要求进行流调工作时，只是通过视频会议或者印发相关文件的方式通知下去，当上级检查时才临时上报数据，对于落实情况仅流于形式，这样的行政执行方式，严重损坏了决策的权威性。

(二)技术层面：先天不足，后天畸形，治理技术滞后

1.数据思维薄弱，智慧观念固化。随着第四次科技革命的到来，全球进入智能化时代，5G、大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴技术工具纷纷亮相，在各个领域发挥出传统治理工具所不具备的智慧化作用，给传统治理领域以巨大冲击，这要求地方政府在面对常态化下的疫情防控和非常态化下的疫情反弹时，都需要具备数据治理思维。但是，由于受传统行政文化观念的束缚，政府统揽一切的思维长期存在，对于大数据的运用持保守态度，地方政府不愿意接受新兴事物，这使得智慧治理囿于传统治理模式而失去活力。甚至有些地方政府对于智慧工具的运用产生了误区，他们从“经济人”的本质出发，认为大数据推广会冲击原有的科层制度，造成传统行政组织架构的分解，因而只将智慧化治理进行简单嫁接，这种固化的数据思维严重制约了政府的行政效率。

2.既有技术落后，治理方式传统。 我国对于大数据等智慧化工具的研究开始时间晚、技术基础落后、先天优势不足，加上传统政府管理模式的限制，使得智慧化工具在抗疫过程中未能发挥全面优势。传统的官僚体制曾在政府治理中发挥过积极性作用，但随着人类社会开始由信息时代向智能时代的转变，传统公共行政管理模式由于缺乏灵活性以及应对危机的滞后性，使它受到了严峻挑战，并在此次突发公共卫生事件的实践中逐渐失效或过时。在应对新冠肺炎疫情的过程中，由于先天性的技术壁垒，导致一些地方政府在治理过程中出现了诸如健康码崩溃的技术性问题。纵观西安市健康码两度崩溃，天津市健康码系统故障等大数据技术问题，我们却可以在其他省份找到智慧抗疫的正面案例，如河南省的硬核防控、浙江省的大数据追踪、北京市的科技防疫等，虽形式各异，但底层逻辑一致，所追求的政策目标也相同。

3.信息安全泄露，联动保障不足。大数据治理在智慧抗疫过程中发挥着不可替代的作用，从前期涉疫资料收集、疫情数据建模，到中期疫情风险评估、个人行程追踪，再到后期的疫情走势预判、流行病学调查，都离不开大数据等智慧工具的支撑。然而，随着疫情信息的不断公开和政府对涉疫人员的信息采集，公民个人的信息安全问题受到了极大威胁，此次新冠肺炎疫情以来，不仅出现多起公民个人隐私泄露的问题，而且政府部门的涉密文件也被提前泄露外流。成都的赵女士被确诊配合流调工作后，个人信息被泄露遭“网暴”，收到人身攻击短信；连云港某局副局长违反工作纪律，私自泄露涉疫内部信息，造成严重不良影响；广西某县人民医院检验科负责人偷拍确诊患者病历，将其发送至家族群后扩散，严重泄露涉疫人员信息；陕西某区政府内部“封控”文件提前外流，区政府深夜发文致歉。这一系列的信息安全问题，表明地方政府在运用数据治理时，没能做好相应的联动保障工作，致使地方政府形象严重受损。

4.数据人才缺口，队伍建设落伍。2021年，工信部发布了《“十四五”大数据产业发展规划》，规划到2025年，大数据产业规模将突破3万亿元，可大数据核心人才缺口也将高达230万人，造成数据人才的严重短缺，尤其是在行政层级越低的地方政府，数据人才缺口问题愈加明显。目前，我国高等院校正逐年加大培养计划，向社会释放数据人才，但人才的数量依然赶不上社会发展需求，人才的质量也参差不齐，这种供不应求、才不配需的差距在未来一段时间内还将持续扩大。同时，我国对于大数据人才的队伍建设还存在不足，这主要表现在人才培养模式守旧、教学评估体系缺乏、重理论轻实践等主要问题。

(三)府际层面：条块分割，各自为政，协同治理不足

1.行政边界明显，跨域协作不足。随着全球化、信息化及网络化的推进，府际关系不再是传统意义上只强调政府内部之间的关系，而是以政府(第一部门)、市场(第二部门)、社会(第三部门)及公民之间的平等合作关系为主要内容，即网络化治理模式。我国传统的政府间关系，总体上呈现一种自上而下、垂直管理、严格控制的形态(条条关系)，该模式使政府在横向关系上联系少、阻隔多、行政边界明显(块块关系)，且“条条管理”总是排斥“块块管理”，导致地方政府之间彼此孤立，在本行政区域内形成一个以辖区利益为主的行政主体。由于地方政府间缺乏主动寻求合作的动力，常态化下的行政管理不会出现大问题，而一旦出现新冠肺炎这类突发性公共危机事件，传统的府际关系便不再适应跨域调动和异地支援的需求，进而影响全国的抗疫大局。例如，“湖北物资短缺与外界捐助困难”的事件、“武汉捐赠物资堆积与医疗资源急缺”的事件、“大理截留重庆口罩用于应急征用”的事件，都表明由于行政边界禁锢，跨域治理一直存在主体协作困难的问题。

2.利益分配不均，信息共享困难。由于地区间发展天然的不均衡状况，各地方政府间所掌握的人力、物力及财力资源大不相同，整体上存在隐性竞争关系，在面对新冠肺炎疫情时，出于自身利益考虑及利益分配的不均，使得不同地方政府在面对共同危机时采取差异化的应对措施，所取得的防控效果不尽相同，区域间的信息共享也困难重重。后疫情时代，疫情依然呈现零星散发态势，一旦疫情反弹，不只牵涉单一地方政府行政区划，反而会波及多个地区、多个城市，而突发性公共危机事件又具有紧急性、破坏性、共振性及不确定性，为了全面掌握危机信息及时预判走势，避免次生危机，就需要地方政府间畅通信息共享、建立合作关系，在平等协商的基础上交换资源，共同致力于危机事件的解决，否则便会适得其反。江西九江市不认湖北黄梅县一码通，引发两地警方冲突的事件，就是由于两地政府之间缺乏信息共享，以各自辖区利益为导向所致。

3.合作模式守旧，本位思想严重。政府治理模式的演进，从传统的统治模式，演化到管理模式，再到治理模式后转变为网络模式，这是一种由政府主导，私营部门、非政府组织和社会群体共同参与，多中心合作治理的新模式。一方面，各地方政府内部之间相互存在着“跨区域协同治理”方式，这主要包括同一行政层级的不同地方政府、同一地方政府的不同职能部门之间的“横向治理”，不同行政层级的各个地方政府之间的“纵向治理”；另一方面，各地方政府与外部之间还存在“网络合作治理”方式，这主要是指政府与外部的企业、第三部门组织及公民社会的互动关系。不管是政府内部之间的协作，还是政府与外部之间的合作，传统的治理模式已不适应新时代的治理需求，在面对突发事件时，原有合作模式展现出的机械性、守旧性严重制约了政府的应急处突能力。

(四)公关层面：舆情突变，回应迟滞，公众信任危机

1.舆情瞬息突变，风险预防不够。网络舆情是社会心理的直接反映，它以互联网为载体，对社会现象、社会热点问题及公众人物事件以多渠道方式进行传播，具有匿名性、突发性、变化性及群体倾向性，成为各级地方政府掌握社会民意的重要途径。疫情发生初期，武汉市疾病防疫部门从出现第一例不明原因肺炎到准确发布疫情信息，中间有10多天的舆情空档期，预警信息披露不及时，民众对于政府部门的信任危机没有引起政府足够的风险预防意识，加上后来的“封城”消息，将网络舆情推上了新的高地。即使在今天，多地疫情发生反弹之后，依然存在舆情风险预防不够的问题。目前，已基本形成了紧急封控小区、限制居民外出、隔天核酸检测的防疫体系，然而每当疫情发生后，经常会出现特殊群体就医困难、群众买菜困难、医疗用品购买困难等民生舆情，这些与群众日常生活息息相关的保障不足问题，往往比其他舆情传播速度更快、共情力更高、更易引发公民对政府的负面舆情。例如，“孕妇因核酸结果耽误而流产”“父亲心肌梗死求助多家医院被拒诊而去世”“群众出门买馒头被防疫人员殴打”等，这些事件由于前期预防不足而后在网上持续发酵，造成政府公信力直线下降。

2.信息公开单向，沟通渠道不畅。新媒体时代，信息发布、传递及获取的途径多种多样，不再依赖于传统的纸质版大众传媒，地方政府多以新闻发布会、微信公众号、政务微博、门户网站等新媒介发布官方消息。疫情发生以来，社会群众的普遍诉求上升，尤其是常态化疫情防控下，公民对防疫物资储备、生活用品供给、疫后经济复苏及人性化医疗服务的诉求持续高涨，这对地方政府与公民间的“二元”互动提出了挑战。地方政府虽然建立了新媒体渠道，但是其信息多以政府向社会的单向发布为主，只关注发布的权威性却忽视了普通大众的接受度。例如，“黄冈卫健委一问三不知”事件就给网络舆情的发酵留下了空白区间。同时，政府与公民“二元”主体间的沟通渠道也不畅，首先是地方政府出于趋利避害的“经济人”特性，导致自上而下发布消息的渠道有所选择；其次是由于管理层级的桎梏，公民自下而上反馈情况的渠道受到制约，不畅通的沟通渠道成为负面舆情的真空地带。

3.舆情监管错位，诱发公众危机 。网络舆情发展阶段是一个完整周期，主要由潜伏期、形成期、高潮期和消退期四个方面构成，而舆情监管作为地方政府治理中的重要环节，贯穿于整个网络舆情发展过程，前期主要发挥预防性作用，中期发挥公关性作用，后期则发挥修复性作用。但是，我国地方政府在疫情防控中对舆情的监管还存在一定漏洞：一方面，地方政府的硬件设施——网络数据平台还未完全建立，地方政府对于舆情信息的搜集及负面舆情的研判存在滞后；另一方面，地方政府的软件——专业性信息人才相当欠缺，对网络舆情的内在规律和衍生机制把握不准。而且，网络舆情的潜伏期和形成期是舆情处置的最佳时间，但地方政府对舆情监管的错位，导致舆情任由发展，诱发公众对政府的信任危机。

4.疫后回应缓慢，公关意识不强。当真相还在穿鞋的时候，谣言就能走遍半个世界。网络舆情尚不明朗时，最好的做法便是快表态度，慢讲事实，当网络舆情明朗时，则要快讲事实，慢讲性质。首先，地方政府对于舆情的回应力度不够，“双黄连可抑制新冠病毒”的谣言事件表明地方政府披露信息不及时，“省红十字会对于物资发放乱象回应官方化”的事件表明地方政府回应问题不全面。其次，地方政府的公关意识也不强，对于新冠肺炎疫情这种非常态下的政府公关，其首要宗旨是传递官方信息，恢复政府形象。而在某省人民政府的一场疫情防控发布会上，一位发言人照本宣科却还出现“口误”，造成民众对疫情的恐慌和政府的质疑；同样的在另外一场新闻发布会上，三位发言人中有人没戴口罩、有人口罩戴反、还有人口罩下拉，这与特殊时期政府要求全民口罩的规定自相矛盾，在网上掀起了一波“政府怀疑论”舆情。如何快速回应社会关切，提高地方政府公关意识，成为消弭负面舆情的关键所在。

(五)应急层面：居安思危，缺乏战略，全局观念危急

1.危机预警失灵，防范意识淡漠。梳理我国应急管理机制的发展历程，从2003年SARS事件开始，到2008年汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，成为我国应急管理实践的三个“阵痛期”，同时也是“机遇期”。2018年，为提高风险预警和应急处突能力，打破风险信息孤岛问题，我国成立了应急管理部，从国家层面保障了应急管理事业的发展。纵观我国地方政府在此次新冠肺炎疫情中的应急治理实践，其中位于前期阶段的危机预警与防范还存在着诸多短板问题。一方面，地方政府对危机临界点的设置不合理，针对不同程度的危机无法准确衡量响应等级，致使危机预警系统运行不畅；另一方面，我国处于新时代下的和平稳定时期，已多年没有出现诸如新冠肺炎疫情这类全国性公共危机事件来引起全民重视，地方政府的危机防范意识逐渐淡漠，对公共危机事件的诱因缺乏敏感性，使得处于应急管理前端的预警工作落空。

2.危机响应迟缓，应对策略偏差 。在突发性事件中，当危机的发生已经无法避免，危机的延展便来到中期的危机响应阶段，此时最有效的措施便是快速响应，以最小的代价保障公共损失，反观我国部分地方政府在面对疫情发生或反弹时的动作，其中的措施实在乏善可陈。首先，地方政府对于危机响应的不及时与危机处置的黄金时间段产生矛盾，危机发生后的45分钟、6小时、3天和2周是危机回应的黄金时间，随着时间的推移，危机的潜在危害会呈现几何级数递增[1]，然而部分地方政府在疫情发生之后，出于避责动机，对上级出现瞒报、误报或缓报的情况，对外界出现仅公开部分信息的情况，严重影响了危机响应的时效性；其次，地方政府对于危机应对的失范与危机处置的合法性要求产生了矛盾，部分地方政府在应对过程中不顾民众实际诉求，采取硬性封控措施和暴力执法手段，给民众增加了人为性的衍生危机。

3.危机处置不力，应急保障短缺。根据危机生命周期理论，后期的危机处置是抑制危机持续发展、挽回政府形象的重要一环。本次疫情充分显示，我国地方政府及其行政人员在公共危机事件处置上存在诸多短板。一是部分地方政府领导组织不力和个别党员干部履职不力，造成疫情外溢，给疫情防控工作造成严重压力；二是部分基层政府及社区组织未严格落实核酸、体温、健康码查验及登记工作，造成疫情蔓延，给基层工作带来潜在风险；三是地方政府公共危机战略物资储备不足，对应急物资的投入过低，在面对突发性危机事件时应急资源容易被挤兑；四是地方政府的应急资源过于分散化，虽然各级政府都设有应急物资储备库，但部分地方政府的应急资源不集中，短时间内难以统一调度，使得广大一线工作人员面临各类风险耦合的挑战。

三、“后疫情时代”提升我国地方政府治理能力的建设路径

突发性公共危机事件中政府治理能力的建设是一个综合性问题。根据前文述及的治理问题，地方政府在政策执行、智慧抗疫、府际协同、舆情公关和应急治理等五个方面还存在诸多短板，因此，后疫情时代，我国地方政府迫切需要加大改革力度，提高自身的综合行政能力，笔者主要从以下几个方面就地方政府治理问题提出应对措施。

(一)监督政策执行

造成地方政府行政执行偏差是多方面因素综合的结果，因此对行政执行的纠偏也需要多措并举。首先，转变执行理念，增强服务意识。地方政府要改变以往简单粗暴的行政执行方式，倾听民声民意，急民之所急、解民之所需，真正为民服务。同时，加强行政执行主体的学习与培养，提高行政人员的综合素质，包括思想道德素质与专业技能修养，为政策执行及贯彻落实建立良好的人才基础。其次，培育行政文化，强化执行意识。加强新型执行力文化建设是地方政府治理的重要内容，能有效发挥导向、凝聚、激励及调控等功能。为此，要促进以公民本位、社会本位为核心的文化服务理念建设，不断提高行政执行能力与水平，营造一片风清气正的地方政治生态，打造有法必依、执法必严、违法必究的执行文化氛围。再次，优化执行环境，简化执行程序。地方政府要以流程为导向，深化简政放权，放管结合，优化服务能力，规范行政行为，从地方政府原有办事流程入手，探索行政执行权力清单制度。同时，加强地方政府基础设施建设，创造良好执行环境。最后，完善执行制度，优化监督体系。一是要持续发挥监督机制的约束性作用，对于监督方式，除了政党、人大、政协、审判机关、检察机关、纪委监委等内部监督外，还需针对地方政府特点，畅通社会群众民主监督的外部渠道，利用“互联网+监督”的方式，充分发挥互联网交互性、时效性和便捷性的特征，建立地方政府行政执行的全方位监督体系。二是要优化执行问责追究制，责任落实到具体个人，加强事前监督、事后问责力度，保障地方政府及执行人员在落实过程中常怀远虑、居安思危。

(二)改善技术治理

互联网是战胜新冠肺炎疫情、加强地方政府治理的第二战场。在传统治理模式和落后治理技术的引导下，地方政府治理效能与大数据等智慧工具产生了断层， 如何更好地依靠科技赋能，抓住数据洪流时代，在数据思维、治理方式、联动保障和数据人才上做好功课，成为地方政府亟待解决的重要问题，笔者给出参考路径如下：其一，转换数据思维，加强技术更迭。治理思维影响着行为动作，地方政府首先应该在思维方式上转变到数据治理上来，摆脱传统行政文化观念的旧时束缚，主动接受新兴事物，重视大数据等智慧工具的效用，这可以通过政策引领、数据培训、考核评价的方式来调动地方政府主动转换大数据思维；同时，地方政府在互联网基础设施建设上应加大投入力度，推动大数据优化升级，以技术创新推动地方政府治理能力现代化。其二，保护数据安全，精细治理方式。大数据是一把“双刃剑”，地方政府在推动技术治理，实现信息共享的同时，应该建立健全隐私安全保护制度，设立相应的保密级别和泄露追究机制，避免技术性灾害；而且，传统官僚体制下的政府“包揽型”治理方式，已不再适应数据治理要求的及时共享原则，应该转换治理方式，推进政府治理以服务、共享、灵活为准则，建设服务型政府。其三，优化师资队伍，创新人才培养。针对我国大数据人才缺口问题，地方政府应探索与高校和企业签订长期合作培养协议，学校负责筛选和培育一支优秀教师队伍，从源头上向社会输送一大批创新型数据人才，地方政府和企业则提供实习或实训场地，既重视理论学习也强调实践需要，共同培育出高质足量的大数据人才，满足地方政府的技术治理需要。

(三)推进府际协作

新形势下的府际关系是各地方政府间合作的基础，如何将协同治理和跨域治理有效结合起来，实现公共利益最大化，对地方政府提出了重大挑战，笔者给出如下思路：一要打破行政边界，推动跨域协作。纵向的垂直领导与横向的水平管理，将各个不相隶属的地方政府之间划分成了许多“条”与“块”，而地方政府要提高治理效能就必须突破固有的行政边界，持续推动“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制改革，避免垂直领导排斥水平管理。同时，一级地方政府还要与“横向关系”和“纵向关系”中的其他地方政府加强合作，促进交流，在发生新冠肺炎疫情这类突发性公共危机事件时，能实现跨域资源调动、跨域相互支援。二要实行“PPP”模式，畅通信息共享。新公共服务理论指出，政府的职能应由“掌舵”转为“服务”，政府是公共产品与服务的提供者，对于各地方政府间利益分配的不均衡状况，应该更多引入市场力量，推动公私合作(“PPP”模式)以弥补地方政府的失灵，政府在纯公共产品的供给中要发挥主导性作用，在准公共产品的提供上要发挥市场的决定性作用，对于具有私人性质的公共产品供给，则要更多借助“PPP”模式进行有效弥补；另外，各地方政府间及地方政府与外部之间要在合作的基础上共享信息资源，形成区域间利益共同体，在重大公共危机事件及新冠肺炎疫情反弹之后，能快速反应、有效应对。三要更新合作模式，推行“斜向”治理。传统的合作模式强调主体意识和本位意识，这种多以经济人利益为出发点的合作模式，已不再适应新形势下的政治环境，地方政府要及时更新合作模式，推行新的协作方式，“斜向治理”是以多主体互动为出发点，强调不同行政层级、不同地方政府、不同职能部门之间的不定向沟通，它打破了传统府际中“纵”“横”两层关系，给无直接隶属关系的地方政府间开展合作提供了新思路。

(四)加强公关响应

政府的公众舆论管理，作为政府公共关系中最重要的一环，成为政府与社会双向互动、发布官方消息、治理网络舆情的有效机制。常态化下的政府公共关系以塑造政府形象为主，非常态化下的政府公共关系则以疏导网络舆情、恢复政府形象为首要。因此，加强政府公关响应势在必行。一要加强风险监测，贯通舆情监管。大数据时代，人类行为并不是毫无踪迹可循，巴拉巴西在《爆发：大数据时代预见未来的新思维》一书中指出，在大数据时代，人类行为的数据可以被系统化、规模化地掌握，研究和预测人类的行为变为可能，大数据时代产生如此多的电子踪迹让研究每个人，每个群体，甚至整个人类的习惯成为可能[2]。因此，地方政府要将各类智能搜索引擎及网络搜索软件统筹起来，根据网民搜索的关键词、敏感词汇、热点事件，加强前期的风险监测，综合研判舆情风险及走向。除此之外，地方政府还要将舆情监管贯穿到整个舆情发展周期，这不仅需要强大的网络数据平台支撑，还需要专业的技术性人才保障。二要多向发布信息，拓宽沟通渠道。地方政府应完全以公共利益为准绳，走出传统的“经济人”特性和地方保护主义的桎梏，建立多个渠道以促进地方政府与私营部门、非政府组织和公民的沟通，真正畅通地方政府与外界的互动和社会外界对政府的反馈，其中要重视与媒体建立合作关系，通过新媒体向社会多向发布官方消息，引导舆情走向。三要树立公关意识，加强政府公关。美国学者丹尼斯·A.荣迪内利认为，全球化、技术创新和通信技术的发展，给政府带来巨大压力的同时，公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失[3]。所以，地方政府要牢固树立公关意识，提高公关交往能力，针对民众诉求及时披露信息；另外，对于政府的过失不回避、不否认，及时召开新闻发布会紧急公关，加大回应力度，化解群众负面情绪，营造良好的舆论环境。

(五)保障应急建设

为有效防范化解重大风险、预防危机延展、降低社会危害，保障紧急状态下的应急管理能力水平，地方政府应该在危机管理的前期、中期以及后期阶段开展不同应急工作，发挥出不同治理效能。前期，强化危机预警，筑牢防范意识。著名的海恩法则告诉我们，任何危机的发生都是有前期预兆的，并可以提前预防，这就要求地方政府将危机管理的重心前移至预警阶段，树立危机防范意识，明确各类危机的临界点设置，对危机的萌芽具有敏锐性。中期，加快危机回应，规范应对策略。地方政府在面对诸如疫情这类突发性公共危机事件时，首先要加快回应的速度、其次是表明官方的态度、最后是提升回应的高度，即政府回应的权威性。同时，各级地方政府从此次疫情中应充分认识到，要完善省、市、县三级上报制度，尤其是提升乡镇级基层政府的应急反应能力。在危机响应过程中，面对各类突发情况，地方政府要以合法性为界限，规范行政主体的执法行为，塑造良好的舆论口碑。后期，增强处置力度，保障应急储备。坚持“宁可备而不用，不可用而无备”的原则，建立起统一领导、综合协调、分类管理、分级负责的应急物资储备体系，加大对应急物资的储备投入，促进地方应急资源的集约化建设。