我国公共卫生外交的历史脉络、演进特征及启示

程 婷，谭志敏

青岛大学马克思主义学院，山东 青岛 266071

习近平同志在中国共产党与世界政党领导人峰会上指出：“中国共产党将积极推动完善全球治理，为人类社会携手应对共同挑战作出新贡献。”［1］公共卫生治理是全球治理的重要内容，也是我国外交的重要议题。中华人民共和国成立以来，我国积极融入国际公共卫生治理体系，在经济卫生条件允许下，为全球公共卫生治理作出了巨大贡献，逐步成为全球关注的焦点，进一步开拓了我国对外交往空间。而公共卫生外交对提升我国国际地位做出了不可磨灭的贡献。在百年未有之大变局下，梳理七十多年来公共卫生外交的发展历程，探究其演进特征与启示，把握其未来发展方向十分必要。

一、我国公共卫生外交的历史脉络

公共卫生是指“以保障公众健康与健康公平为导向的公共事业”［2］。随着公共卫生危机日益全球化，公共卫生与外交相互融合，只有世界各国积极开展有效的公共卫生外交才能实现全球公共卫生安全。公共卫生外交是“各行为主体为解决全球公共卫生安全问题所采取的一种全球治理行动”［3］。我国公共卫生外交较西方国家起步晚，历经曲折逐渐成熟，丰富了我国总体外交实践。参考不同历史时期的外交政策，结合我国开展公共卫生外交的主要活动，我国的公共卫生外交历程大致分为四个阶段。

（一）初步开创阶段（1949—1972年）：围绕社会主义国家和第三世界国家展开公共卫生外交

中华人民共和国成立初期，以西方国家为首的国际势力对我国进行了封锁与挤压，为了在世界范围内巩固和拓展社会主义阵营盟友，突破西方国家的孤立和封锁，改变恶劣的外交环境，中国共产党人实行了向以苏联为首的社会主义国家“一边倒”的外交政策，同时支持被压迫民族争取独立与解放的事业。

在开展公共卫生外交活动中，一是接受苏联的卫生援助。苏联对我国公共卫生领域的援助主要是医药技术和人才培养。例如，在第一个五年计划中，苏联向中国援建了2 家制药厂［4］。其中，太原制药厂和华北制药厂由苏联援建而成，厂里的研究和生产人员都受过苏联培训，工厂制药产能得到了快速提升，极大地改善了我国缺医少药的情况。除此之外，参照苏联模式，“在全国各省、地市和县三级全面建立卫生防疫站”［5］。二是援助其他社会主义国家卫生建设。例如，1950年抗美援朝期间，中国志愿军就为朝鲜人民治病188.39万人次，并且向朝鲜分享消灭血吸虫的全民卫生运动成果经验［6］；1955年援助越南医疗器械和药品［7］；1959年帮助蒙古建设了一所拥有100 张床位的结核病疗养院［8］。三是向第三世界国家提供卫生援助。例如，1963年中国派遣医疗队帮助阿尔及利亚走出医疗困境［9］。除此之外，几内亚、桑给巴尔、老挝、刚果等国家都在我国医疗队的援助下提高了人民的整体健康水平。我国通过同其他发展中国家的公共卫生合作与交流，获得了新兴国家的广泛称赞与支持。

由于国际政治形势，这一时期我国主要围绕社会主义国家和第三世界国家开展公共卫生外交，积极地通过向其他社会主义国家和第三世界国家输出医疗卫生人才和卫生设施建设援助等手段参与公共卫生合作，在国际社会中初露头角。

（二）变革调整阶段（1972—2003年）：加入世界卫生组织，参与全球公共卫生外交

20世纪70年代，在苏攻美守的冷战格局之下，我国外交战略为“一条线一大片”，同西方国家外交恢复正常。公共卫生外交方面也迎来了重要的转折点。1971年我国恢复联合国合法席位，1972年，我国重新加入了世界卫生组织，开启了卫生外交新时期，不断融入国际卫生体系。

在1978年改革开放之前，我国与世界卫生组织的合作主要在初级卫生保健和传统医学方面。例如，在第27届世界卫生大会上赤脚医生卫生模式获得了西方世界广泛关注；针灸也受到了发达国家与发展中国家人民的青睐。这一时期我国主要借助世界卫生组织这个国际性大平台展示社会主义制度在卫生领域的优越性，提供了一个适合发展中国家健康需求的卫生模式。改革开放之后，我国以世界卫生组织为平台开展公共卫生外交的空间变得更加开阔，不仅仅关注第三世界国家，也开始与西方国家展开卫生合作，如1979年与1990年分别与美国、澳大利亚签订卫生合作协定［10］，开始引入西方国家先进的卫生理念与技术，如美国公共卫生领域的监测方法及监测系统；1980—2000年引进国际化的监测理念和方法，建立综合疾病监测系统［5］。

（三）快速发展阶段（2003—2019年）：全方位参与全球公共卫生合作

2003年“非典”公共卫生危机的暴发，促使我国意识到单靠一国之力无法解决全球公共卫生问题，必须采取更加积极开放的对外政策参与全球卫生外交，以改进自身公共卫生外交某些落后的方面。因此，我国公共卫生外交在这一阶段全方位、多角度展开。2004年，中国卫生部与世界卫生组织就加强卫生合作与交流方面签署谅解备忘录，并将公共卫生优先事项与主要传染病，包括新发传染病的控制放在重点合作领域［11］。除了与世界卫生组织的国际合作之外，我国还进行了双边合作、多边合作与区域性合作。

在双边合作中，我国与法美英等国扩大了公共卫生合作范围，细化了公共卫生合作任务。例如，2004年在中法联合声明中表示要在传染病防治在内的公共卫生能力建设上加强科学合作与研究［12］。2005年中美签署了《中美新发和再发传染病合作项目合作谅解备忘录》［13］，并建立卫生合作机制。2008年“中英卫生创新伙伴”行动计划正式启动［14］。在多边合作中，不仅加强传统多边机构合作，而且与创新型非政府多边机制也加强了联系，如积极响应全球基金、流行病防范创新联盟、全球疫苗免疫联盟等非政府多边机制的卫生筹资。在区域性合作中，2010年上海合作组织召开了首届卫生部长会议，表明公共卫生合作的机制化迈入了新阶段［15］。2015年“健康丝绸之路”的提出将我国区域性卫生合作推向了新阶段，“一带一路”沿线国家公共卫生交流合作紧密程度前所未有。2016年，中共中央 国务院出台《“健康中国2030”规划纲要》，明确提出“实施中国全球卫生战略，全方位积极推进人口健康领域的国际合作”［16］，公共卫生外交迎来了新的发展时期。

（四）新发展阶段（2019年至今）：积极引领全球公共卫生合作

我国通过积极参与全球公共卫生外交，在一定程度上逐步完善了全球卫生战略和对外卫生援助工作经验，国际影响力不断提升。2019年末新冠肺炎疫情暴发，抗疫实践表明我国突发公共卫生事件应对能力显著提升。同时，我国尽己所能参与国际抗疫援助，在理念与行动上积极引领全球公共卫生合作。

从理念上看，我国秉持“人民至上、生命至上”防控理念，坚持“动态清零”策略，呼吁国际社会积极采取防疫措施，不要过早“躺平”。从行动上看，我国积极开展国际交流合作，一是同国际社会分享疫情信息和抗疫经验，二是向国际社会提供人道主义援助，三是有序开展防疫物资出口，四是开展国际科研交流合作［17］。以新冠疫苗供给为例，我国最早承诺将新冠疫苗作为全球公共产品，最早支持疫苗知识产权豁免，最早同发展中国家开展疫苗生产合作，迄今已向120 多个国家和国际组织提供了近20 亿剂疫苗，占中国以外全球疫苗使用总量的三分之一，成为对外提供疫苗最多的国家［18］。未来“将再向非洲国家提供10 亿剂疫苗，其中6 亿剂为无偿援助，还将无偿向东盟国家提供1.5 亿剂疫苗”［19］。并且按照二十国集团（G20）的共识，全面落实G20暂缓最贫困国家债务偿付倡议，从侧面减轻公共卫生体系薄弱国家疫后重建负担。总之，这一时期我国充分利用各种外交场合，已经由原来被动参与者变为积极引领者，积极发起公共卫生外交活动，以自身行动推动国际社会合作抗疫，构筑人类卫生健康共同体。

二、我国公共卫生外交的演进特征

纵观中华人民共和国成立以来我国公共卫生外交的发展历程，可以看出我国在不同阶段对全球公共卫生治理作出了独有的贡献，既满足了不同时期国家利益需求，又推动了全球卫生外交的转型。我国公共卫生外交起步晚、后劲足，已经成为特色大国外交的一面旗帜，凸显了我国公共卫生事业从无到有、从弱到强的变化。在这七十余年的发展历程中，我国公共卫生外交进程呈现出以下演进特征。

（一）公共卫生外交始终与党的外交方针政策保持一致

卫生体现了一个国家的软实力，是外交政策的组成部分。如前所述，我国公共卫生外交经历了一个逐渐开放、不断深化的过程，这是在我国外交战略指导下形成的具有中国特色的动态变化。

从“一边倒”“一条线、一大片”到“建设和谐世界”、构建人类命运共同体，公共卫生对外工作也随之做出了调整。例如改革开放之前，我国开展公共卫生外交活动的对象主要是社会主义国家和第三世界国家，形式主要是进行单边卫生援助。改革开放之后，以世界卫生组织为平台，公共卫生外交对象逐渐扩大，参与全球公共卫生外交的形式逐渐多样化，合作共赢占据主导地位。进入新时代，我国的外交理念是人类命运共同体，因为人类社会需要守望相助，整个国际社会是你中有我、我中有你。2016年，习近平首次提出“健康丝绸之路”倡议，2020年又提出“人类卫生健康共同体”倡议，从整体层面推进人类命运共同体理念在公共卫生领域的实施。总体上看，我国公共卫生外交始终与党的外交方针政策保持一致，始终维护国家和人民利益，以卫生视角顺应不同时期国家外交发展战略的需要。

（二）公共卫生外交逐步由局部交往向全面交往转变

回望过去七十多年来我国参与全球公共卫生治理的历程，可以看出我国参与全球卫生外交的范围由局部交往向全面交往转变。全面交往主要是指对外公共卫生的广度和深度不断扩大与提高，呈现出两种表现。

一是表现为对外公共卫生内容日益全面与丰富。从中华人民共和国成立到改革开放前，我国对外公共卫生内容主要是举办少量跨国卫生交流活动、向第三世界国家提供卫生人才与卫生基础设施援助。改革开放后，我国举办国际性卫生交流活动频率变高，对外卫生援助规模也在扩大，甚至制定国家公共卫生安全战略。进入新时代，我国继续加大对外公共卫生援助力度，提供中国方案，为全球提供更多公共卫生物品。

二是表现为对外公共卫生由物质层面向精神层面拓深。我国公共卫生治理能力在国际社会中有目共睹，但只凭借人力、物力等物质性合作是不足以构建全球公共卫生新格局的。因此，我国参与全球公共卫生事务的重心由重物质调整为重思想，更加重视卫生软能力的提升，以世界卫生组织为领导主动创建更加公正合理的全球公共卫生体系。在维护全球公共卫生稳定的前提下，提出全球公共卫生机制存在不公平、不合理的地方，并在重大全球流行性疾病问题解决上提出中国方案。

（三）公共卫生外交逐步由硬交往向软交往转变

改革开放以来我国成为世界第二大经济体，国际社会中关于“中国威胁论”不绝于耳，而公共卫生外交活动是塑造一个国家良好国际形象的有效途径之一。随着我国在全球公共卫生外交中影响力提升，授人以鱼不如授人以渔，公共卫生外交交往方式也由硬交往向软交往转变。

硬交往指的是通过基础建设、物质援助与人力援助等途径提升卫生硬实力的交往方式。软交往指的是通过技术合作、经验输出与人才培训等途径提升卫生软实力的交往方式。上世纪六七十年代，我国就开始对外援助建设卫生院、卫生站等基础设施，以及捐赠医疗物资和设备，“自1963年向阿尔及利亚派出第一支援外医疗队起，50 多年来，中国先后向亚、非、拉、欧和大洋洲累计71个国家派遣医疗队员2.6万人次，诊治患者2.8亿人次。”［20］虽然这些援助总体成效不错，但难以解决根本的公共卫生困境，比如医药研发技术落后、公共卫生制度不完善和公共卫生人才短缺等。而且，我国发起的公共卫生外交活动还饱受有些西方国家的无端指责。2016年我国明确提出要“提升健康领域国际影响力和制度性话语权”［21］，提高卫生软实力。如毫无保留地与国际社会分享疾病防治、基层卫生服务体系和人才培养等方面的实践经验，以及据理力争驳斥不实言论都在一定程度上捍卫了我国外交话语高地。传统医学是我国医药卫生对外交流的品牌，世界卫生组织关于中医药治疗新冠肺炎专家评估会的报告指出，“中医药能有效治疗新冠肺炎”“鼓励成员国考虑使用中国的中西医结合模式”，由此可见我国中医药对外话语传播的信服度和号召力经由多年中医药对外软交往的努力有所提升。

（四）公共卫生外交逐步由参与地位向引领地位转变

中华人民共和国成立以来，我国公共卫生外交的角色定位总体上呈现出从参与者向引领者转变的特征，逐步成为推动全球公共卫生治理的重要力量。

一是理念引领。改革开放以前，我国参与全球公共卫生治理的空间较小，主要与第三世界国家开展公共卫生交往，在全球公共卫生事业中发挥的作用相对较弱。但重返联合国，加入世界卫生组织后，我国开始真正走向世界公共卫生交往舞台，积极拥护世界卫生组织的领导，频频举办国际性卫生交流大会，扩大对外卫生援助。虽然我国积极拓展国际公共卫生发展空间，但主要在西方国家主导下参与全球公共卫生治理，国际公共卫生法制偏颇，导致我国在全球卫生外交上创造力和引导力不足，国际话语权较弱。针对新冠肺炎疫情全球大流行，我国多次在国际场合呼吁构建人类卫生健康共同体，呼吁生命生态安全一体化。西方部分国家认同我国提出的积极防控观点，先后实施口罩令、停工令等防疫举措，相较于持有消极防控理念的国家，病毒感染率与死亡率有效降低。这表明生命至上的积极防控理念更适合指引防疫行动，更利于团结国际社会的各个国家共同抗疫。

二是行动引领。新时代，我国积极开展公共卫生外交，积极推进建立公平合理的全球卫生治理体系，积极支持发展中国家推动全球公共卫生治理。国际社会普遍认可我国引领全球公共卫生治理的作用，如世界卫生组织新冠肺炎疫情防控特使大卫·纳巴罗认为，中国支持世界卫生组织发挥领导、协调作用，大力支持各国尤其是发展中国家抗击疫情，在分享防控经验、提供抗疫物资、传播抗疫技术等方面作出巨大贡献；俄中友协第一副主席库里科娃表示，团结抗疫充分体现了中国在应对全球挑战时的大国担当［22］；尼日利亚阿布贾大学政治学与国际关系教授谢里夫表示，中国始终践行人类命运共同体理念，积极推动并参与抗疫国际合作，为非洲国家抗击疫情提供了宝贵支持［23］。

三、我国公共卫生外交演进的启示

随着百年未有之大变局下我国不断接近世界舞台中央，我国作为对外开放的社会主义发展中大国，结合全球公共卫生治理目标，在世界外交新形势下进一步推进公共卫生外交，推动形成全球公共卫生治理新格局。七十多年以来我国参与全球公共卫生治理领域的号召力和影响力在不断提高，这得益于中国共产党领导公共卫生事业筚路蓝缕，领导对外公共卫生事业披荆斩棘。以史为鉴，总结我国公共卫生外交演进历程中的启示，有益于我国公共卫生外交迈向新台阶。

（一）坚持中国共产党的领导，服从党的外交大政方针

中华人民共和国成立以来，在党的坚强领导下，扫清了旧中国的屈辱外交，开辟了我国与世界关系的新纪元。不管国际形势如何变幻，只要坚持从党的路线、方针和政策出发推进对外工作，就能使外交始终保持正确的发展方向。公共卫生外交是外交事业的一部分，我国始终以维护国家和人民利益为首要目标，在开展公共卫生外交活动中始终与党和国家的外交大政方针保持一致，在不同时期都维护了国家和人民的利益。后疫情时代变局之下，公共卫生外交只有坚持中国共产党的领导，以人类卫生健康共同体理念作为指导才能进一步维护人民利益和国际形象。

公共卫生外交坚持党的领导，一是要以人类卫生健康共同体理念指导全球公共卫生治理新实践。这是因为党的十八大首次提出构建人类命运共同体理念以来，全党的外交工作以构建人类命运共同体为目标。而人类卫生健康共同体理念是人类命运共同体理念在公共卫生领域的应用，构建人类卫生健康共同体是新时代公共卫生外交的旗帜。因此，我国参与全球公共卫生外交必须秉持人类卫生健康共同体理念，驻外卫生机构由党中央统一部署，各项对外公共卫生活动在党中央的集中统一领导之下共商共建共享，实现国家利益与国际利益最大化。二是要提高全党卫生与外交理论水平。党自成立以来就不缺少外交人才，也不缺少卫生人才，但缺少卫生外交方面的人才。只有提高全党关于卫生工作和外交工作的理论水平，才能在实践工作中将卫生与外交密切结合，从而增强党的卫生外交能力，统揽全局，协调各方。三是要发挥党员先锋模范作用。虽然我国公共卫生外交以政府行为为主，但各种民间组织、社会团体在公共卫生国际交往中发挥了积极的作用。党员在民间组织及社会团体中的数量不在少数，要自觉将习近平关于构建人类卫生健康共同体重要论述内化于心，外化于行，在跨国公共卫生民间交往中挺身而出，积极发挥党员的先锋模范作用。

（二）坚持与时俱进，提升公共卫生领域对外交流水平

封闭导致落后，开放带来进步。我国公共卫生领域对外交流的深度和广度与日俱增，一方面，知识、人员、技术和信息逐渐与国际接轨，另一方面，我国传统中医药走向世界成绩斐然。截至2016年，中医药已传播到183 个国家和地区，中国政府在海外支持建立了10个中医药中心［24］。

公共卫生危机全球化的深度和广度前所未有，坚持与时俱进，进一步提升公共卫生领域对外交流水平刻不容缓。首先，要积极参与国际卫生组织活动。国际卫生组织是全球卫生治理的重要机制，不以一国的利益为重，而以全人类的健康优先。且通过加入国际卫生组织机构，参与卫生法制法规的制定，加强卫生技术的合作，能有效维护我国的权益。其次，要主动融入“一带一路”建设。“一带一路”自提出以来就获得100 多个国家和国际组织的支持，推动了沿线国家和地区的经济社会发展。其中的健康丝绸之路正逐渐成为世界各国就卫生问题进行深入交流合作的重要平台，我国开展公共卫生外交活动要主动融入“一带一路”建设，宣传好健康丝绸之路，为“一带一路”建设贡献公共卫生力量。最后，要推广中医药走向世界。我国中医药事业治瘟疫、保民生历史悠久，积累了丰富有效的实践经验。通过开展中医药交流会议、扶持相关企业对外中医药贸易等方式进一步深化中医药对外发展。

（三）坚持以我为主，掌握公共卫生外交话语权

“外交话语权就是通过外交话语而表现出来的权力”［25］，尽管我国已经为增进全人类的健康福祉作出了不可磨灭的贡献，已经为补齐全球公共卫生治理短板提出了自己的方案，但是仍然遭受某些话语霸凌。基于此，要拒绝接受某些西方国家的强势性卫生外交话语，逐步建立和完善自身的话语体系，从而掌握公共卫生外交话语权，更好地维护我国公共卫生外交形象。

一是要融通中外。坚持开放包容、融通中外，反对闭目塞听、自说自话，是中国共产党对外话语体系建设的一条重要经验。党的十八大以来，中国共产党提出“人类命运共同体”“全人类共同价值”“人类卫生健康共同体”等一系列融通中外的新概念、新范畴、新表述，为解决全球性问题提供了中国主张和中国方案。进入新时代，迫切需要提出更多国外受众听得懂、听得进、听得信的中国话语，努力实现中国声音的世界表达，推动中国话语权迎来历史性跃升。二是打破当前国内公共卫生治理遇到的各种“瓶颈”，不断增强卫生科技实力。卫生科技实力领先的国家说出来的话才会硬邦邦，才会有更多的话语朋友。三是在中华传统文化基础上打造真诚重义的公共卫生外交风格，有效加强公共卫生外交话语的公信力、影响力与说服力。除了发挥文化理念的指导作用，还可利用丰富的文化资源，以青蒿素治疗疟疾为标杆，大力挖掘中医药等文化资源，造福人类健康，打造厚重的卫生外交文化底蕴。

（四）坚持独立自主，创新传统公共卫生治理模式

全球公共卫生外交实践一个世纪以来，“安全化”跨国卫生治理模式并没有取得令人满意的成果，南北卫生差距依然很大。我国开展公共卫生外交以来，不迷信以西方国家为主导的卫生治理模式，坚持探索符合自身国情的卫生治理模式。例如中华人民共和国成立初期，采用全民参与的长期跟踪式卫生人口普查方式弥补精贵医疗设备不足的困境，最大限度地降低了卫生成本。如今，在推动“一带一路”沿线地区各项卫生事业可持续发展的同时，中国在卫生领域中的治理能力也在不断提升，卫生治理的“中国模式”日渐成型［26］。

创新传统公共卫生治理模式，是参与全球卫生外交的题中应有之义。一是要坚持独立自主的原则，我国有自己的特殊性，在遭遇重大公共卫生危机时，盲目寄希望于别国援助或者邯郸学步都不能解决自身难题。同时，不强求他国照抄、照搬我国的公共卫生治理经验，以免水土不服。二是要坚持自下而上地摸索。许多病毒都是通过宿主接触传播，人际接触传播范围广、影响深。因此，仅靠中央与地方政府统筹协调卫生资源、企业提高自身医药科研与生产能力还远远不够，必须以城区、社区为单位提高个人卫生防护意识与卫生绩效，落实基层群众实时动态报告工作。三是要坚持互学互鉴的态度，积极参与先进医药技术与疾病信息的交流合作，打破知识产权保护和疾病信息保护的人为壁垒，最大限度降低公共卫生治理成本。