江苏省畜禽屠宰行业安全生产监管的实践与思考

华绪川

江苏省农业农村厅 江苏南京 210036

近年来，各地多次发生重特大安全生产事故，带来了严重的社会影响和不良后果。特别是2013年的吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6.3”特别重大火灾爆炸事故的发生，引起了国家对畜禽屠宰加工领域安全生产工作的高度重视，以及社会各界的广泛关注。江苏是畜禽养殖大省和肉类消费大省，畜禽屠宰企业众多，截至2021年底，全省共有畜禽屠宰企业234家，其中涉氨制冷企业51家，涉氨制冷企业中有39家属于安全风险隐患较大的劳动密集型家禽屠宰和加工企业，安全生产监管任务十分艰巨。

本文在总结回顾全省畜禽屠宰行业安全生产监管探索实践的基础上，分析了当前存在的突出问题，并提出相应的政策建议。

1 探索实践

自2014年省农业农村厅接手畜禽屠宰管理职能以来，江苏省各级农业农村部门按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，认真履行行业主管部门的安全生产监管职责，进行了积极有益的探索和实践。

1.1 切实加强安全制度建设

按照《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》，农业农村部门负责指导畜禽屠宰企业安全生产工作。省农业农村厅坚持以制度建设、制度创新为切入点，建立健全畜禽屠宰行业安全生产制度，切实提升对畜禽屠宰企业的安全生产指导水平。

(1)在宏观政策上，推动省政府印发《关于加强畜禽屠宰行业监督管理工作的意见》，会同省市场监督管理局、省生态环境厅印发《关于加强牛羊家禽屠宰管理工作的通知》，将安全生产工作纳入行业管理工作统筹安排部署。

(2)在准入管理上，印发《关于做好生猪屠宰企业建设和验收工作的通知》，要求各地严格执行安全生产审批备案制度，加强对新建和改扩建企业建筑消防、液氨使用、特种设备和操作人员等资质许可的审核，严把审批准入关。

(3)在日常管理上，印发《生猪屠宰厂(场)监督检查规范》《生猪屠宰企业省级“双随机一公开”检查工作方案》《畜禽屠宰企业安全生产检查要点》等，将安全生产纳入各级农业农村部门监督检查工作的重要内容，建立了县级季度日常监督检查、市级年度全面监督检查、省级“双随机一公开”检查的机制，实现了监管全覆盖常态化。2021年，全省各级农业农村部门对234家畜禽屠宰企业进行了全覆盖检查，其中苏州市组织县级农业农村局开展安全生产工作交叉互查，并邀请第三方安全生产专家全程参与提供技术指导服务。

1.2 深入开展液氨专项治理

响水“3·21”特别重大爆炸事故发生后，为全面防范化解危险化学品领域安全风险，严防发生重特大事故，2019年12月江苏部署开展危险化学品安全综合治理，2020年11月又部署开展危险化学品使用安全专项治理。全省各级农业农村部门主动入位，将涉氨畜禽屠宰企业纳入治理范围，扎实开展专项治理工作。

(1)深入排查风险隐患。将全省现有的51家涉氨屠宰企业列入重点监管企业名录，按照“一企一册”的原则，对所有涉氨企业逐家登记造册，全面掌握涉氨企业的数量、储存量、使用方式、管理情况等，实行清单管理，做到底数清、情况明。

(2)落实企业主体责任。督促企业开展安全生产自查自改，全面辨识液氨使用等方面的安全风险，建立风险档案并采取有效管控措施，配合应急管理部门加强对重大危险源企业(液氨设计存储量10t以上)的风险管控。

(3)坚持问题整改闭环。在企业自查自改的基础上，组织开展专项大排查、大整治，其中省级于2021年9～10月，由行业主管部门联合纪检监察部门开展了三轮涉氨企业专项检查。专项检查创新检查方式，邀请屠宰企业安全生产管理业务骨干作为专家，检查了27家涉氨企业，共发现安全生产风险隐患226项，均在现场逐条提出整改要求，责令企业限期整改并做好整改跟踪工作。专项治理开展以来，全省已有2家企业通过改造不再使用液氨制冷，1家原来没有掌握的涉氨兔屠宰企业已纳入监管。目前，全省共有涉氨畜禽屠宰企业51家，其中构成重大危险源的15家。

1.3 率先推进风险报告工作

为了防范化解工业企业安全生产风险，推动落实企业安全生产主体责任，2020年底江苏出台了《江苏省工业企业安全生产风险报告规定》。省农业农村厅积极推动将畜禽屠宰企业纳入首批风险报告范围，将其作为落实企业安全生产主体责任，提升本质安全水平的关键措施加以推进。

(1)科学编制风险目录。在征询全省畜禽屠宰企业意见和召开专家论证会的基础上，报请省安委办印发了《畜禽屠宰行业工业企业较大以上安全风险目录》，具体的5条风险目录为：液氨制冷系统氨气泄漏、燃气储存使用设施燃气泄漏、冷库动火作业、有限空间作业、经企业辨识后确定为较大以上的其他风险。

(2)强化部署推进落实。印发《关于做好畜禽屠宰企业安全生产风险报告工作的通知》，在各类会议上进行专门部署，邀请第三方安全生产专家对重点地区进行督导，建立风险报告工作情况月调度制度，推动各地压紧压实企业开展安全风险辨识、落实管控措施、报告较大以上安全风险的主体责任，全面辨识管控液氨使用等方面的安全风险。着力管控报告质量，省级重点抽查了51家涉氨企业的风险报告，对发现的风险点应报未报、风险管控措施不实、信息填报错误等问题，点对点印发4期通报给所在设区的市农业农村局，要求限期完成整改并上报整改结果，确保工作进度和质量。南通市对全市畜禽屠宰企业风险报告进行了集中复查复核和问题跟踪督办，责令不到位的企业重新开展风险辨识管控和报告工作。截至2021年11月底，全省234家畜禽屠宰企业已全部完成安全风险网上报告工作，完成率100%。

2 存在的问题

2.1 液氨制冷是最大风险

液氨是液化状态的氨气，具有价格低廉、能效高、传热性能好，对臭氧耗损潜能值为零等优点，在工业上作为制冷剂被广泛应用于制冷系统。但液氨具有腐蚀性且容易挥发，当空气中氨气的浓度达到16%～25%时，遇明火会引起燃烧和爆炸。畜禽屠宰企业中使用液氨制冷的大多为劳动密集型的家禽屠宰和加工企业，一旦发生液氨泄漏爆炸事故，后果不堪设想[1]。2013年6月3日，位于吉林省长春市的肉鸡屠宰和加工企业吉林宝源丰禽业有限公司发生液氨泄漏爆炸事故，共造成121人死亡、76人受伤，直接经济损失1.82亿元，教训极其惨痛[2]。目前，江苏共有涉氨企业51家，其中家禽屠宰和加工企业39家，占比76.5%；液氨设计存储量10t以上构成重大危险源的企业15家，其中家禽屠宰和加工企业11家，占73.3%，此外还有5家虽未构成重大危险源但设计存储量9t以上的企业，风险隐患非常突出。

2.2 企业主体责任落实不到位

虽然国家三令五申要重视安全生产，但有些企业还是置若罔闻，安全生产管理还停留在“要我安全”的被动阶段，还没有形成“我要安全”的自觉主动意识。部分企业负责人还没有从思想上真正重视安全生产管理工作，重效益、轻安全的情况仍然存在。个别企业制定的安全生产责任制、安全操作规程、事故应急预案等管理制度，没有结合企业实际，主要是为了应付检查，没有实际执行和落实。日常工作中，安全培训、应急演练、风险隐患自查自改等工作流于形式，问题整改不到位，检查未形成闭环，离本质安全要求还有较大差距。在针对畜禽屠宰企业安全生产风险报告工作开展情况的线下抽查中，就发现个别企业只是在系统上进行了零报告，但实际并没有开展风险辨识管控工作。

2.3 部门监管责任落实不到位

当前，基层农业农村部门在畜禽屠宰行业安全生产管理上“没人查”和“不会查”的问题较为突出。基层负责畜禽屠宰行业管理的畜牧兽医体系较为薄弱，普遍存在人员配备不足、年龄结构老化、专业人才缺乏等情况，特别是部分苏北地区的乡镇畜牧兽医站只有1～2名工作人员，承担了辖区内畜牧技术推广、动物防疫检疫、无害化处理和畜禽屠宰监管等繁重的工作任务，再开展安全生产监督指导工作往往是力不从心。同时，安全生产涉及的知识专业性强，大部分工作人员不具备相应的专业知识体系，导致对企业安全生产的监管指导难以深入有效地开展，监督检查工作容易出现走过场、流于形式的现象。

2.4 部门之间工作协调不够

抓好安全生产工作，离不开相关部门的协同配合。畜禽屠宰企业一般涉及屠宰设施、压力容器、建筑消防、环保设施、液氨制冷等安全生产内容，管理部门包括农业农村、市场监管、公安消防、生态环境、应急管理等，按照法律授予职能部门的管理权限，各部门行使安全管理职责时必然会涉及到其他部门，需要相关部门的配合。但是，目前各部门的安全生产管理工作基本上还是各自为政，各行其道，没有进行很好的综合协调，没有形成监管合力。特别是涉氨制冷的畜禽屠宰企业，往往都涉及食品生产加工，液氨冷库主要是为食品生产加工服务，江苏39家涉氨家禽屠宰企业均有食品加工业务，基本上都是劳动密集型企业。按照国家食用农产品分段管理的要求，前端的屠宰环节行业主管部门是农业农村部门，后端的食品加工环节主管部门是市场监管部门，目前按照“管行业必须管安全”的要求，两个部门均对企业安全生产工作进行监管，在液氨制冷系统安全管理上存在重复监管、多头管理的情况。在一些重要时间节点，甚至出现多个部门各自同时检查一家企业的极端情况，提出的要求也不尽相同，让企业疲于应付、难以适从，严重干扰了企业的正常生产经营。

3 对策与建议

加强畜禽屠宰行业安全生产，要坚持问题导向，突出液氨使用治理这一重点，系统梳理企业责任和部门监管两个清单，压紧压实企业主体、部门监管和属地管理三大责任，全面提升安全治理水平，确保畜禽屠宰行业安全生产形势稳定向好。

3.1 突出液氨使用专项治理

液氨制冷系统的安全风险是当前畜禽屠宰行业安全管理工作的重点和难点，抓好安全生产工作必须牢牢牵住这个“牛鼻子”，通过精准管理、综合施策，实现靶向破题。

一是严格资质管理。督促所有涉氨企业，每年至少应聘请具备国家规定资质的安全评价机构开展一次安全评价，取得评估合格报告，构成重大危险源、消防重点单位的要按规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报政府有关部门登记备案。

二是严格风险报告。将落实风险报告制度作为提升企业本质安全的关键措施，督导企业每年至少开展一次安全生产风险报告辨识、管控和报告工作，全面辨识液氨使用等方面的安全风险。坚持结果导向，把解决实际问题作为开展风险报告工作的落脚点，确保风险报告工作的组织方式、辨识方法、管控措施等符合企业实际，避免风险报告工作流于形式。

三是严格监督检查。农业农村部门要会商市场监管、公安消防、应急管理等部门加强对涉氨企业的监督检查，通过部门联动、专家参与等方式，确保县级每年对所有企业至少开展一次全面细致的安全生产专项检查，省市按比例进行抽查，对构成重大危险源的确保逐一过堂。

四是严格问题整改。对检查过程发现的问题，必须提出限期整改的要求并跟踪落实，督促企业落实整改责任、措施、时限，实现闭环管理，坚决做到“不查清问题不放过、不整改到位不放过”。对风险隐患大、责任不落实、整改不到位的，依法从重顶格处罚，直至停产整顿。

3.2 系统梳理编制两个清单

针对当前畜禽屠宰企业安全生产管理内容众多繁杂，以及行业主管部门安全生产“管什么”和“怎么管”的困惑，有必要组织编制企业责任清单和部门监管清单，为企业和行业主管部门答疑解惑。

一方面，编制企业责任清单。组织畜禽屠宰行业中不同规模、不同类型具有代表性的企业，系统梳理现行法律法规标准体系对企业安全生产硬件设施设备和软件管理制度及执行方面的规定，特别是要结合日常不同政府部门的监管实际情况，突出资质许可、应急管理、政府部门具体监督检查内容，起草畜禽屠宰行业安全生产责任清单，并征询所有畜禽屠宰企业的意见。在此基础上，提请安委办广泛征求相关部门和社会各界的意见，召开畜禽屠宰企业、政府相关部门和第三方机构等参与的专题论证会，形成并正式印发《畜禽屠宰企业安全生产责任清单》，进一步明晰企业安全生产责任和具体内容。

另一方面，编制部门监管清单。农业农村部门要认真学习研究《畜禽屠宰企业安全生产责任清单》，理清责任清单中哪些内容主要是由行业主管部门监督落实，哪些内容是配合相关部门监督落实的，厘清职责边界，并邀请安全生产专家结合部门监管和行业实际，制定具体的监管程序和方法，形成《农业农村部门畜禽屠宰行业安全生产监管清单》，指导、规范部门安全生产监管工作，确保履职尽责。

3.3 落实企业主体责任

企业发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线。要弘扬生命至上、安全第一的思想，坚持把推动企业主体责任真正落实到位作为安全生产管理工作的关键。

一是严格落实第一责任人责任。火车跑得快，全靠车头带。企业主要负责人、实际控制人是安全生产第一责任人，其安全生产意识直接决定了企业的安全生产管理水平。要坚持通过普法宣传、以案释法、签订责任状、强化监管执法等方式，切实提高企业负责人的安全生产意识。对于存在重大安全生产风险的要责令停业整改，对存在违法违规行为的依法予以处罚，倒逼企业安全生产主体责任落实。

二是严格落实全员岗位责任。督促企业根据工作岗位的性质、特点和内容，明确各岗位的责任人员、责任范围、责任清单，制定从企业主要负责人到一线从业人员的安全生产职责。强化安全生产教育培训，未经培训合格的从业人员一律不得上岗，确保从业人员具备本岗位安全生产和应急处置的基本知识和操作技能。严格安全生产责任制落实情况考核，强化警示教育，激发全员参与安全生产的积极性和主动性，真正把安全生产的责任落实到每个环节、每个岗位、每个人。

三是严格落实安全防控责任。扎实推进畜禽屠宰企业安全生产风险报告工作，科学组织实施风险辨识，依据风险程度，加强对薄弱环节和重点部位的管控。对液氨制冷、高压容器、消防设施等易导致事故发生或影响人员疏散、组织扑救的风险点，要逐一制定防范措施，做到一风险一预案，切实提升风险事故防范能力。

3.4 落实部门监管责任

针对基层畜禽屠宰行业安全生产管理“没人查”和“不会查”的突出问题，各级农业农村部门要积极探索，主动破题。

一是借助专业力量。积极探索建立第三方专家参与畜禽屠宰行业安全生产监管的模式，通过邀请专家参与监督检查、委托专业机构开展检查评估、要求重点企业定期进行第三方安全评价等方式，让专业的人来做专业的事。

二是强化跟踪监督。将安全生产纳入畜禽屠宰行业管理工作统筹安排推进，日常监管中要因地制宜、结合管理机构和人员实际，重点对企业涉及的安全生产相关资质条件、应急培训演练、风险报告工作、问题整改落实情况等进行现场督查督办，确保取得实效。

三是强化部门协作。安全生产工作涉及众多的部门，各级农业农村部门作为畜禽屠宰行业主管部门，要破除单打独斗的思维，主动加强与市场监管、公安消防、生态环境、应急管理等部门的协同配合，形成监管合力。特别是对于涉氨的劳动密集型家禽屠宰和加工企业，要加强与市场监管部门的沟通协调，厘清双方责任和分工，既要避免出现监管盲区，也要避免多头管理、重复监管。

3.5 落实属地管理责任

落脚点在于督促地方政府加强畜禽屠宰行业安全生产工作的组织领导，推动基层农业农村、市场监管、公安消防、生态环境、应急管理等部门强化协同配合，积极探索建立畜禽屠宰行业安全生产监管共享信息、共同检查、共用结果的“三共”机制，形成监管合力。

一是共享信息。明确企业应按照《畜禽屠宰企业安全生产管理责任清单》建立安全生产管理档案，将各部门的监管内容和监督检查等材料，分类归档，确保所有监管部门都能查阅。各部门日常监管中发现企业存在较大安全风险隐患的，要及时通报给其他相关部门，实现齐抓共管。

二是共同检查。在重要关键时间节点，多部门要协同配合，围绕重点单位和液氨制冷、高压容器等关键环节，共同对企业开展联合监督检查，切实提升监管实效，也尽可能减少对企业正常生产经营活动的干扰。

三是共用结果。深入推进畜禽屠宰行业安全生产治理，必须用好用足执法这个利器。相关部门要加大畜禽屠宰领域安全生产执法力度，对严重违法企业实施多部门联合惩戒，并加强警示通报，让违法者付出应有的代价，推动所有畜禽屠宰企业认真吸取教训、引以为戒，倒逼企业提升本质安全水平，坚决防范遏制重特大事故的发生。