海绵城市专项规划管控的践行与思考

史慧婷

（广州市城市规划勘测设计研究院，广州 510060）

1 引言

海绵城市是习近平总书记提出的推进生态文明建设的重要举措，是基于生态基础设施支撑的生态型城市。2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），在建设海绵城市的过程中，可通过排、净、蓄等方式尽量降低建设开发城市对生态环境造成的影响，同时给出了建设目标，要求利用和就地消纳的降雨需要达到70%，2030年达到目标要求的面积需要超过80%。

在技术水平、基础条件等因素的影响下，各地区在建设海绵城市方面取得的规划成果并不相同，而在建设海绵城市的过程中，管控规划属于较为重要的内容与核心，因此，本文梳理在海绵城市规划管控方面的践行与思考，供城市建设和管理者借鉴。

2 海绵城市专项规划在现行规划体系中的地位

建设海绵城市主要指在建设管控城市规划的过程中，通过对城市雨水进行系统管理的方式，确保其可以自然渗透和自然积存，促使城市在发展过程中可以做到自然净化雨水。从本质上看，其并非简单地建设市政设施，需要在转向统筹规划要求与理念的同时，将水资源、水安全以及水生态等因素考虑在内，确保城市建筑在有机衔接各要素（如绿地、广场与道路）的过程中，通过相互配合的方式实现系统运行。

海绵城市专项规划的核心是综合管理雨水，主要通过结合灰色设施、绿色设施等方式协调、统筹规划末端、过程与源头，使相关问题（如水体黑、城市内涝等）得到有效解决。因此，在专项规划过程中，需要随排水防涝、城市水资源、城市总体规划以及土地利用规划等进行评估，基于评估结果开展统筹研究后，向相关规划部门反馈规划要点，并根据要求落实上述规划方案。若城市已制订规划，但缺少指导性或质量不高，或并未制订相应规划方案，则需对相关内容予以完善，或对相应规划进行补充编制。海绵城市专项规划与其他规划的关系，如图1所示。

3 海绵城市专项规划纳入法定规划体系的要点

将海绵城市建设要求的规划内容纳入修建性、控制性的详细规划和城市总体规划中，同时根据相关要求逐步、逐层落实相关工作。在此过程中，可以将其基本原则——“总规定目标、控规定指标”凸显出来，在开展各层级规划的过程中，将海绵城市目标要求作为主要内容。

3.1 国土空间规划编制要点

从国土空间规划层面上看，可以将海绵要点归纳为下述几点：

1）生态空间格局纳入四区划定。在城市规划中，可以对生态资源（如湖、林、水等）进行分析，同时将生态敏感区（如沟渠、湿地、湖泊等）作为分析和识别重点，并在限建区、封禁区等非建设用地纳入分析内容。

2）规划指标体系构建。主要指在国土空间规划指标体系中纳入关于海绵城市如年径流总量控制等指标。与此同时，可基于城市发展目标确定各阶段的目标值，如远期、中期和近期目标值。

3）用地空间布局。在城市规划中，可将存在内涝风险的区域避开，不得在此类区域中建设重要用地类型，如主交通干道、政府办公、医院或者学校等。根据实际情况布局污染控制设施，如城市雨水调蓄设施、泵站等，并将用地需求落实到位。

4）竖向规划。为了保证城市竖向规划和排涝、防控等相协调，在具体规划时要综合考虑年均降雨量、水文条件与地形特点等，同时根据要求将雨水径流通道预留出来。

5）蓝线、绿线划定。在规划原水管渠、水库以及重要河流的过程中，要将水生态敏感区（如滞洪区、湿地等因素）以及山水生态格局考虑在内，在此基础上确定的蓝线控制宽度更为合理。在城市绿线的规划制定中，注意保护城市河湖水系及其周边对于生物多样性保护和水环境保障有重要作用绿地。

3.2 控制性详细规划编制要点

在控制性详细规划层面，可以将海绵要点归纳为下述几点：

1）明确各地块的海绵城市控制指标。通常情况下，可按照城市用地分类基本特点与比例对相应的控制指标进行分解分类细化。在条件允许的情况下，利用水文模型进行模拟计算，进而实现对地块中低影响指标的优化[1]。

2）合理组织地表径流，不得人为破坏汇水分区。对开发区域内的绿地、道路、建筑等进行合理布局和统筹规划，促使道路、地块的径流和按照预期要求流入城市水系和周边绿地系统中，进而与城市中的超标雨水径流排放系统和雨水管渠系统进行有效对接，将海绵城市设施功能有效发挥出来。

3）统筹落实和衔接各类海绵设施。对块内的海绵城市设施规模和类型进行明确划分，将各地块的设施设备进行有效对接，并对规划区内的海绵设施区域进行合理分布。

4）做好关于海绵城市基础设施的规划工作，其中，不仅包含城市生态设施规划工作，而且也包含城市基础设施规划工作。基于水资源、水安全等多方面管控要求下，合理划分和配置重大工程设施，确定集中式调水池、污水处理厂等相关设施设备的规模和要求，明确截污干管等设施布局。在遵循水资源、水安全等多方面管控要求的基础上，制定生态设施规划标准，合理分布湿地、大型公园绿地的基建设施，并提出相应的管控要求。

4 海绵城市规划管控机制

结合海绵城市专项规划，对年径流总量控制指标进行分解，细化到地块规划管理控制单元，使其要求和指标成为区域建设的法定组成部分，将要求指标全面纳入《法定图则》。

4.1 融入现有国土规划管理体系

结合现行管理体制，在不增加许可环节的基础上，将海绵城市建设主要指标体系（雨水年径流总量控制率等指标）纳入“一书两证”管控流程，构建区域海绵城市管理机制。

1）在制定建设项目设计要求时，要从建设海绵城市要求角度出发。在出让土地条件的制定上，国土部要将建设和控制海绵城市的规划明确到土地出让合同或相关公告中。

2）在发放“一书两证”的过程中，要严格按照建设海绵城市的有关要求。为了更好地实现“一书两证”表述方法的对接，城乡规划部要在建设许可证、建设选址意向书中增加管控要求和相关指标，如年径流总总量控制等指标。

当所处阶段为工程规划建设许可阶段时，要计算年径流总控制率等指标，如果所得结果并未达到相关要求，则不可发放建设许可证。对于海绵化建设不符合经审查通过的施工图设计文件，应当定位不合格，不予办理规划验收合格证。规划国土部门对建设项目不同阶段的海绵管控要点，如图2所示。

4.2 多部门联合，全过程管控

4.2.1 多部门全流程审批

在审查方案设计技术时，同样要将海绵城市内容纳入其中。在审查海绵城市建设内容时，要由城乡规划部门主导，交通、环保等部门作为配合部门一同进行。

审查方法要具备模型化、定量化的特征，同时要构建易操作、高精准的计算模型，以此计算年径流总控制率等指标，检验结果是否满足规划条件和要求。

作为前置条件的海绵城市建设要求，其主要影响国土和规划部门的两项工作，一项为项目建设与规划许可，另一项为城市土地出让，同时要将海绵城市建设的刚性指标和要求纳入“一书两证”审核范围。

在海绵城市建设项目审查上，由水务、住建等部门作为审查主体，整个审查工作要按照建设要求来开展；在工程竣工验收后，各审查主体还要验证工程措施是否按照要求落实。

4.2.2 强化施工及验收管理

要求施工图审查中，施工图审查单位应按规划建设主管部门要求，将与海绵城市工程有关内容作为核查的主要内容，同时根据城市建设要求提出相应的核查建议。在审查工作过程中，由交通、环保等相关部门作为审查主体。

在招投标工作完成且施工图通过核查后，即可获得施工许可证。施工许可发证机关，在发放许可证书后要立即制定相应的监察机制，如果施工单位的施工行为并未如实按照海绵城市施工要求，则可勒令进行整改。对于参与施工的各主体，要严格按照施工职责履行各自任务，不仅要做到全过程监督，而且也要确保施工行为如实按照施工图纸进行。

基于海绵城市建设的阶段性要求，在工程规划建设的不同阶段（规划设计阶段、施工阶段、竣工运行阶段），要实行差异化的验收方式和计划。当所处阶段为规划设计阶段时，因为项目尚未实施，所以，可利用模型方式进行核查；当所处阶段为施工阶段时，可利用抽查方式配以辅助模型来进行项目核查；当所处阶段为竣工验收阶段时，要将验收工作分为两部分进行，其中一部分是在竣工后进行，查验项目工程质量是否达标，另一部分是在竣工后的首个雨季进行，查验实际情况与模型计算是否相符，从而了解项目是否满足相关要求。规划国土、建设、水务、审图机构全过程管理流程图，如图3所示。

4.3 完善制度机制，保障规划实施

从组织、制度、资金、技术保障和能力建设5个方面提出了具体的措施和实施建议，促进各项政策的出台，保障规划的有效落地实施。

组织保障方面，应建立海绵城市建设工作领导小组、制定建设任务分解表、建立信息报送制度、落实工作目标责任制。

制度保障方面，应建立城市河湖水系的保护与管理，低影响开发控制和雨水调蓄利用、城市防洪和排水防涝应急管理、自然海绵体的保护与管理、规划建设管控制度、绩效考核、规范运作模式、项目监管等长效体制机制。

资金保障方面，应建立健全融资机制、持续稳定的投入机制。

技术保障方面，规划和建设海绵城市时要利用评估、监测等多项技术手段来进行，然而我国目前在这些技术领域上的发展水平一般。因此，应积极开展教育宣传、强化推行公众监督[2]。

能力建设方面，应在应急能力建设、技术能力建设、监测评估能力建设和教育宣传方面加强培训和指导。

5 结语

在建设与规划海绵城市过程中，因为涉及市政、水利等多项专业，所以，各个主管部门间的相互配合与协调尤为重要。因此，海绵城市规划需从管控机制和保障措施方面加强统筹，才能确保实施效果综合效益最大化，避免项目间的矛盾冲突。