组织与合作：基层社区半正式治理体系下的居民自治构建

袁 明 宝

(西南大学 中国乡村建设学院，重庆 400715)

一、问题的提出

社区是城市治理体系的基础单元，城市社区治理又是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，构建基层社会治理新格局关键要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。城市社区治理承担着落实国家政策、行政任务和回应居民自下而上公共服务诉求、组织居民合作的双重任务，呈现出行政性和自治性的双重属性。城市基层社会公共事务的多样性和复杂性决定了社区基层组织对居民自治的需求和动力，虽然居民自治在当前行政体制结构下有弱化的一面，但通过与基层社区组织居民合作以解决小规模、多层次的公共事务仍然具有可行性和可能性。城市社区居民自治的实践既不是社区行政化主导下的控制，也不是完全发挥社区社会组织和分散化居民的作用，而关键在于社区基层组织发挥半正式治理的角色，实现对社区居民在合作事务上的有效组织和动员。

城市社区是最基层的社会组织单元和治理单元，通过社会服务供给、公共事务治理和纠纷矛盾化解实现社会秩序的建构，但在社区治理实践中却出现了行政整合过度和社区自治能力不足的困境①，社区居委会并没有有效发挥居民自治的功能，这也成为学界的主流共识。针对当前社区治理中出现的行政吸纳自治现象，学界主要从三个层面分析社区有效治理的可行路径。

第一是社区去行政化改革，恢复居委会纯粹的自治组织性质。社区居委会虽然既是群众性自治组织，又是国家政权的末梢，但因为国家权力对社区的过度介入造成了居委会更多地成为行政性的国家代理人和“准政府组织”②，社区组织的行政化挤压了居民自治和基层民主的空间③，进而导致基层自治组织出现“内卷化”的困境④。虽然国家与社会已经不再是之前的全能主义，但国家对社区仍然存在着“柔性控制”和“择机进入”⑤，社区自治总体上表现为一种自上而下的“建构型自治”和“行政性自治”⑥。社区居委会行政色彩强烈，成为政府的一条“腿”，自治功能弱，或者说是因为国家行政权力对基层社会的介入过多，造成行政吸纳自治，这成为社区去行政化改革的基础和动力所在。学界对于社区行政化思路和实践也有不同意见，向德平认为社区组织的去行政化有利于公民有序的政治参与和民主意识的提高⑦，还有学者提出去行政化能够促使基层对“行政一元化”治理模式作出调适，深层意义在于能够启动基层权力结构变革⑧。相应地，质疑或反对社区行政化改革的研究主要是剖析去行政化依然暗含着行政逻辑，并带来一系列负面后果，如彭勃认为社区逆行政化改革并没有跳出行政逻辑，带来的是有限共治和行政下沉⑨，刘太刚等则提出了社区去行政化只是一种追求组织纯度的错误选择，追求社区居委会完全自治所呈现的价值排序是“自”重于“治”⑩。在社区行政化改革的负面影响上，有学者指出偏执一端的去行政化切断了社区组织同居民的制度化互动渠道，同时又造成了居委会被边缘化、制度化交易成本增加和居民参与不足等困境。所以社区的行政化还是去行政化并不是关涉社区有效治理的关键变量，只要能够完成自上而下的行政任务和行政服务又能对居民个体化和公共性服务需求有所回应，就可以保持社区行政化的面向，核心是在行政主导的逻辑下同样能够实现自治秩序。

第二是培育社区自组织实现完全自治。城市社区社会组织是社区多元化治理主体之一，但因为国家权力介入和社区行政化严重造成了社区自组织在城市社区治理体系中处于“隐藏”状态。社区自组织的发育和生长不仅为居民提供公共参与的机会，也是公民社会发展的载体，比较重要的社区自组织包括业主委员会和各种公益组织。在参与社区治理的积极层面上，社会组织能够培养城市居民民主意识和公民权益观，成为基层民主发展、实现民主诉求的有效途径，在基层治理结构中可以形成组织主体的转换和服务型治理模式，但整体而言，社会组织参与社区治理的效果并不好，很多政府力推的社会组织只能起到“锦上添花”的作用，很难有实质性参与，同时也因为社会组织是在政府政策和资金支持下进入社会，并不能保持独立性，也没有带来社区治理能力和活力的增强。业主自治因为被限制在一定范围内，自治权利有限，也容易陷入结构性困境中。在社会层面上，城市社区居民利益关联度低，并不是真正的“共同体社会”，所以社会组织也难以通过社会活动等方式将居民有效组织动员起来。

第三是合作治理路径。合作治理缘起于对社区组织准行政化的改造，通过政府行政管理、社会组织和市场组织等多元主体共同参与到社区治理过程。经典的合作治理强调的是中产阶级崛起后民间社会的横向连结，最终形成多元共治的局面，这暗含的假设仍然是建立在国家权力对社会的过度介入基础上，通过真正社会自组织的联合和参与“祛除社会对国家的依附性，建立自治原则”。

近几年的合作治理思路则并不完全追求基层组织自治的纯粹性，而是更多地探讨国家自主性力量、基层党组织参与到社区治理的路径。张振洋等认为社区领导力量可以通过一整套行动策略整合社会资源，建立起以社区党组织和居委会为主导者的社区治理结构，也能够成功实现有领导的合作治理。也有研究者强调发挥国家自主性力量的作用，实现国家对基层自治的有效介入，如卢学晖认为当前中国的社会自主性力量或市民社会发育并不充分，社区自治仍然要依靠国家自主性力量，以此构建政府主导型社区自治模式,叶敏探讨了社区治理能力培育中的国家有效介入方式，国家通过输入外部权威和组织力量、拓展社会自治组织网络以及分摊部分集体行动成本等，有助于社区自治组织生长。基于此种认识，有研究者主张社区自治不是追求完全的社会中心主义，而要找回国家，并成为基层民主发展的有效组织载体。与此相似的是一些研究者追求基层治理结构中行政与自治的衔接，即打破社区组织行政化和社区完全自治的单向维度，实现政府和社会合作的混合模式。政府行政管理体系在参与居民自治过程中要有明确界定的职能，更应作为宏观间接主导者而非微观直接参与者，还有研究者主张突破社区限制、改革街道体制并且建立中间衔接体。

合作治理成为当前基层社区自治的较好选择，其并不追求社区基层组织的行政化、去行政化以及自治纯度的单向度选择，而将目标设定在通过多元治理主体的协同和参与实现善治结果上，具有很强的理论价值和实践可行性，但关于合作治理的研究却呈现出两个不足：一是对合作治理的讨论大都是从应然角度出发，缺乏实然的实践机制分析，如认为合作治理的本质就是基层社会各个治理主体间及内部有效合作机制的形成，是政府各种触角与其他各类社区主体的协商、合作和集体决策过程；二是一些研究者虽然分析了有领导的合作治理策略和国家有效介入的方式，但并没有分析社区基层组织如何实现对居民积极分子和一般群众的动员机制。因此，笔者基于重庆市长寿区黄湾社区的调研经验，分析城市社区半正式治理体系下基层组织通过组织吸纳等方式完成居民自治的内在机制，核心是探讨基层组织与社会事务合作的链接机制，在此基础上形成对组织与合作、行政与自治的辩证认识。

黄湾社区是重庆市长寿区凤城街道下辖的建制社区，2014年从凤城街道三峡路社区分离出来，总共面积有1.1平方公里，辖区内总人口有1万1千多人，户籍人口和常驻人口各占一半。黄湾社区位于长寿老城区的核心，属于传统的老旧小区，有单体楼栋116栋，这些楼栋基本上没有物业公司。黄湾社区共有9名工作人员，分别是统筹管理的书记、主任、民政专员、综治专员、城市管理专员、宣传专员、计生专员、社保专员以及一名负责指纹打卡的专员。除了这些正式的社区工作者之外，社区还选拔了居民小组长、楼栋长和巡逻员等居民自治队伍来共同参与社区自治。

二、居民自治困境与半正式治理结构

1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这标志着城市社区居委会不是正式的政府行政组织，同时也明确了居委会是城市社区一部分社会公共事务的组织者和供给者，但在现实实践中，居民自治因为内嵌于城市社会结构和治理结构而产生了众多结构性的硬约束。

(一)居民自治的组织基础弱

城市社区不同于农村社区，城市社区的开放性、复杂性和无结构性使得其社会性质是一个陌生人社会，即使居住在同一个小区或同一楼栋的居民都可能互不认识，因此城市社区居民呈现出个体化强、异质性强和组织性弱的特点，而且社区人口还存在着很强的流动性和匿名性，如外来流动人口进入城市社区、社区人口搬迁到新城区等都增加了社区人员结构的复杂性，这就使得社区组织面对的是更加分散的居民，在做工作时就没有可以动用的社会资源和治理资源，组织动员居民达成集体行动的难度就更高。农村社区是一个具备生活生产共同体、人情价值共同体的熟人社会，相互之间的关系更加紧密，有互助合作的需求，而且基层干部可以利用人情面子、威望等非正式治理资源实现对村民的组织动员。

(二)居民自治的利益关联低

城市社区是人为划定的行政单元，是根据地理位置、方便管理的原则划定的物理空间，城市社区的行政划分设置使得治理单元并不是一个有着利益相关、社会边界清晰的社会合作单元，而是一个基于行政管理划分的功能性单元，所以城市社区在治理单元上只具备行政空间划分的意涵。农村社区是一个在历史发展过程中因为血缘、地缘关系而建构起来的内生性共同体单元，村庄边界清晰，其不只是物理边界，也包括人际关系、社会交往和伦理价值上的边界，而城市社区并没有清晰的边界，居民对社区的认同感并不强，只是一个行政单元，居民有事可以找到固定的责任对象和责任承担者，如可以找到所属社区办理社保、就业、低保和医疗保险等公共服务，也可以找到社区调解纠纷等。城市基层社会通过这种行政划分建立起政府与居民的行政和政治关联，因此是属于后天建构起来的权利责任关系。城市居民之间公共利益关联低以及干群之间政治利益关联少，使得居民自治缺少足够的利益动员基础。

(三)居民自治缺少有效治理资源

城市社区人员构成的复杂性和异质性造成社区组织体系与居民的关系相对疏离，因为居民之间的陌生化、社区干部与居民关系的陌生化使得社区工作中的干群关系成为一种个体与个体的关联互动，不同于农村社区村干部与村民所形成的既有公共关系又有私人关系的类型，村干部在农村社区治理中的治理对象、治理空间都很确定，可以动用的治理资源也很多，如人情面子、权威威望等。城市社区的行政化、制度化设置使其没有产生权威的基础，也就没有更多的治理资源可以利用，所以，城市社区治理就要解决如何与分散的陌生人社会对接的难题以及在此基础上如何实现居民自治。

虽然城市社区的复杂性构成了阻碍居民自治的不利因素，但现实中因为社区仍然存在小规模、多层次的公共事务，就会产生对居民自治的强烈需求，城市社区基层组织也有足够动力推动社区居民在公共事务上的合作。城市社区的复杂性还决定了社区治理结构更加多元和健全，不仅有半行政化的社区居委会组织以及社区下辖的小组和楼栋(管理机构)，还有公益性岗位设置和巡逻队，自上而下形成了一套嵌入在城市社区的组织体系和多元主体，并且每个主体的责任分工清晰，成为对接陌生人社会治理工作的基础，但是在这一完备的组织体系内，最关键的是社区的半正式治理机制。

半正式治理的内涵是社区基层组织在交易成本高、信息不对称的陌生人社会中，识别并筛选出那些与其他居民能够建立起相对熟悉关系、具有热心肠的积极分子，并赋予其小组长、楼栋长等公共性的组织身份，将其嵌入到社区基层治理结构中。理查德·博克斯将公民分为“搭便车的人”“积极分子”“看门人”三种， 认为社区中大部分居民属于“看门人”和“搭便车的人”，真正需要发挥作用的是社区中的“积极分子”。以社区小组长为代表的半正式治理力量因其内嵌于社区日常生活和社区居委会组织中，就具备了较强的治理能力，他们不仅可以协助街道、社区完成常规治理任务，如政策宣传和解释，反映和解决居民的公共服务需求，还能依靠自身群众性和公共性的身份组织居民实现自治，如解决下水道堵塞、停车难等小微事务。

在半正式治理结构中，起到关键作用的是小组长这一制度设置，通过将小组长的群众性、公共性和半正式性身份统合起来，发挥他们在日常生活中与居民建构起来的私人化情感关系和在此基础上的道德声望和道德资源的积累，从而可以转化为有效治理资源。

第一，半行政化的社区与个体化、异质性的居民存在着交易成本高、信息不对称的结构性难题。城市社区组织虽然在制度定位上是自治组织，但因为现实工作的需要而呈现出较强的半行政化，自上而下的行政任务繁多，有限的社区干部难以有足够的时间、精力、动力和能力去做群众工作，而且社区居民人口多又呈现出流动性、个体化特点，造成很多社区工作难以直接对接分散化的居民，如政策宣传、信息掌握等。社区干部对社区居民的认识和了解主要依靠为居民提供相关公共服务获得，但这种认识并不深刻，只是短暂的一次性交往，社区通过正式化的技术治理手段去解决问题时往往收效不佳，很容易与居民产生对立情绪，而居民的个体性需求又需要在短时间内得到解决，社区却难以较快介入，所以，半行政化的社区在治理工作中就要找到合适准确的接点来承接与居民的关联，小组长、楼栋长就成为最佳组织选择。

第二，标准化的城市管理与弥散化的社区事务之间的矛盾。城市社区管理在制度上大都针对一些标准化、程式化的问题，而社区事务却又是不规则、无规律性的，城市社区的开放性和隐蔽性就会有众多突发性、不易掌握的事件发生，如上访、精神病患者闹事等小概率事件。社区组织如果按照严格的技术治理方式就难以解决这些弥散化且不确定的事务，治理成本也会很高。组长设置则可以嵌入在这些事务中，依靠其群众性身份和半正式的组织身份介入到小微事务的公共治理和基层社会信息的收集过程中，治理成本低，又能起到好的效果。城市社区本来是一个异质性和复杂化的社会，但因为能够将社区中的积极分子充分动员起来，就形成了对全息社会的掌握，依靠这一完整的组织体系就可以有效对接复杂的城市社会。社区治理中的多元主体在日常生活中就可以做到对城市社会信息的掌握、政策的宣传和矛盾的化解，即将信息员、矛盾化解者和政策解释者等身份集中于一体。

第三，合作单元的碎片化使得半行政化的社区组织难以应对。城市社区并不是封闭的物理空间，而是嵌入在整个城市空间和城市体系内，在基础设施、公共品供给和公共服务等很多方面都要依附于城市市政系统、城市公园等功能系统，与城市居民密切相关的公共事务可能存在于社区之外，但与此同时，城市社区因为公共事务的类型差异而产生不同的合作单元，如单体楼栋、单元内出现下水道堵塞、化粪池堵塞以及小区范围内的外墙脱落等，就型塑出楼栋、单元和小区等不同层次上的合作单元。合作单元的多样化且合作事务不规律意味着需要组织动员的居民群体存在差异，涉及整个楼栋、单元或小区的事务不同，就要动员不同规模的居民参与。对于半行政化的社区组织而言，因为资金、能力有限和行政任务繁多，难以出面解决所有的合作需求，而且社区组织面对的是异质性和差异化的合作单元，社区干部在组织动员居民时就会面对很高的沟通成本，组织难度大，半正式的小组长、楼栋长等角色则可以有效介入到利益关联度较高的合作单元中。

三、半正式治理与组织吸纳

城市社区组织的半行政化限制了自治功能的发挥，但社区中又有一些细小琐碎的公共事务需要整合居民自我供给，这就需要选择社区半正式治理的渠道。半正式治理是社区基层组织将筛选出来的积极分子赋予小组长、楼栋长以半正式的组织身份，通过组织赋权吸纳到社区治理结构中，成为城市社区重要的治理资源，因此，组织吸纳就成为半正式治理的核心。

(一)社区居民选举的程序认可

社区居民中的积极分子能够进入治理体系的关键是通过居民选举小组长获得半体制性的身份。选举过程由社区居委会主持负责，通过召集不同管理片区的居民开会选举，基本上能将片区中本来就很积极、有热心肠以及善于交往的居民选出来，而选举这一程序实现了小组长身份具有合法性与认同感的目标，整个片区的居民都知道小组长是大家共同选举出来的，其就能代表全体居民做事情，因此选举的内涵是身份确认和告知。居民小组长的选举程序实现了社区全体成员对小组长自治权力的让渡，具有了自主性和合法性，但城市社区小组长的选举并不含有政治派系内涵，社区小组长角色不承载像农村小组长那样的利益期许、派系期许等政治内涵，因此社区小组长的角色就是服务本片区的群众，所以就少了很多竞争性，社区居民也愿意支持积极分子成为小组长。

(二)政府财政补贴的正式身份确认

社区积极分子被选举成为小组长后就具备了社区工作者的身份，而财政补贴的发放、纳入政府财政范畴就更确认了小组长“公家人”的身份感。长寿区黄湾社区小组长每个月的补贴是440元，比过去上涨了很多，而且有的小组长还兼任楼栋长，其收入就能多得220元补贴。财政补贴对于小组长来说，一方面是增加了家庭经济收入，但更重要的是公共性身份的确认。

(三)积极分子多重身份的统一

通过选举和财政补贴赋予社区群众中的积极分子以半正式身份，成为社区治理体系的组织部分，而不再是单纯的一般群众。在组织吸纳过程中，小组长的群众性、公共性和半正式三重身份可以实现有机结合。群众性身份是小组长的基础身份，其在社区里比较热心、善于与居民打交道，使其能够嵌入到陌生人社会中，能够及时发现情况、掌握信息，也可以利用这一身份开展工作。公共性身份使小组长区别于一般群众，能够超越个人利益，在社区内做一些具有公共性、有利于集体利益的事情。半正式性身份使社区积极分子身份具有合法性，使其与社区组织关系更加紧密，成为社区治理结构中的一员，所以小组长就不仅仅是社会性的积极分子，而是有了组织身份。

社区基层组织对积极分子的组织吸纳，一方面是基层治理体系对社区积极分子主动选择的过程，因为积极分子自身禀赋与社区治理要求最为契合，所以就会主动将这一群体纳入到治理结构中；另一方面，组织吸纳也是一个被动的过程，因为社区是一个开放性的、边界缺失的陌生人社会，缺少组织的基础，就无法依靠社区自足性来自我选择小组长。社区的性质决定了其不能像农村社会那样能够自发地将积极分子筛选出来，社区积极分子自发承担公共责任的动力也不足，所以就需要通过政府外部供给治理主体，并由政府承担其中产生的成本，这样就能在边界模糊、组织性弱的社区中配置合适的组织力量，并能在产生合作事务时被激活，即小组长介入到不同合作层次的需求事务中，引导带领居民达成集体行动。社区的陌生化以及组织成本不好分摊往往难以产生内生性的带头人，但通过政府外部化的制度供给组织力量并承担成本，社区公共事务可以将这一主体激活，使其带领居民实现合作，撬动不同层次上的合作事务。在社区治理结构中因为对积极分子的动员，就形成了“居委会-典型群众(积极分子)-普通居民”的传统“二次动员”路径。

半正式治理主要是发挥小组长在陌生社区中的关系优势，参与到社区治理事务中。最主要的治理内容有三种，一是利用半正式身份解决开放性、流动性和强异质性社区中所出现的偶发性、琐碎性和弥散性的小事，如在日常生活锻炼中顺便打扫白色垃圾、铲除牛皮癣以及协调居民之间的纠纷等。城市社区中的琐碎事务具有小微细碎的特点，半行政化的社区组织难以有效应对，但半正式化的小组长、楼栋长因为嵌入在社区生活中，就能实现对这些琐碎事务的简约化解。二是对流动社会的信息收集与监控，这是国家基础信息能力的重要内容。小组长和楼栋长依靠身份优势能够在日常化生活中完成对片区信息的收集和掌握，如对片区内精神病障碍患者、“两劳”释放人员和流动人口的信息跟踪和掌握，因为小组长对这些人员的信息比较熟悉，生活在社区中也能及时发现新情况或可能出现的风险，就能起到掌握信息和预防不确定风险发生的作用。三是组织不同合作单元上的自治事务，对楼栋、小区等不同单元内发生的破损基础设施进行维修，这主要涉及事关居民日常生活的下水管道堵塞、化粪池堵塞以及停车困难等事务。由于参与到不同合作单元范围内的公共事务组织和管理，居民自治的能力也不断得到提高。

四、半正式治理与居民自治的实践机制

半正式治理是当前城市社区组织准行政化制度设置下的变通和调试，通过吸纳社区积极分子进入组织体系，再由社区组织将其输送和供给到复杂多样的社会合作事务中，引导、动员和组织居民自治的达成。

(一)弱社会边界与强组织介入

城市社区的陌生化和异质性造成了城市社会边界弱、组织和合作的成本高并且难以具备农村社会对公共事务合作的社会基础、经济基础和组织基础。城市社区的弱社会边界体现在居民生活空间与工商业空间相互交错、社区开放性程度高而且社区人口流动性程度高，难以形成长期稳定的居住人口结构，这成为城市社区难以进行公共事务组织和合作的不利因素，其与城市居民对解决公共事务的强烈需求心态形成矛盾。城市社区社会边界弱、组织成本高，社会层面难以内生出有效的组织主体，其就只能依靠社区基层组织通过半正式治理途径介入到社区事务中。强组织介入意味着由基层组织将社区积极分子供给到小组、楼栋等治理单元内，并将积极分子的关系资源优势转变成为一种社会资源和治理资源，从而激活这一组织力量带动居民实现有限规模合作，达成城市社区内分散个体解决公共品供给的集体行动。

(二)小规模、多层次合作单元基础上的自治

城市社区公共事务类型的多样化决定了治理主体的差异。超社区性的公共事务是嵌入在城市管理和市政系统中的，这是地方政府职能部门的责任，社区内部小规模的合作事务涉及的利益主体少，更适合在社区、楼栋和小组等不同的小微治理单元内解决。吸纳到社区治理体系中的小组长成为小微事务的主要治理主体，小组长能够在力所能及的范围内组织楼栋、小区等不同单元居民达成对基础设施等公共事项的合作需求，这种合作基本上是以自然空间为基础、以利益关联为边界形成的小规模多层次合作单位上的集体行动。以自然空间为基础是前提条件，只有居住在同一楼栋或紧密相连楼栋的居民才会产生共同的问题，以利益关联为边界是指合作单元的范围，这是由自然空间决定的，因为有共同的居住空间就会产生共同的利益关联，居住在同一楼栋就自然会产生涉及本楼栋集体利益而不是个体利益的下水道堵塞等事务，而这种以自然空间为基础、利益关联为边界的合作单元基本上涉及的是不太大的合作事项，所以在小组长的组织下就会将有限居民整合起来，如楼栋内下水道堵塞就要由小组长出面去每家每户收钱，虽然也有少数人认为这应该由政府出钱解决，但由于其涉及的资金少并且小组长善于做工作，所以大部分居民能合作起来。

(三)非正式权威的软约束

城市社区能够实现对居民参与公共事务的组织与合作，关键是依靠社区中被赋权的积极分子，社区基层组织通过积极分子的接点作用实现对分散居民在有限规模事务上的合作。城市社区中的积极分子因为社会关联度低，并不能在陌生社会中建立起公共权威，而只能依靠日常生活中与居民建立起来的不可传递的私人关系和信任关系，并转化为组织合作中的治理资源。小组长之所以能够在社区治理体系中发挥作用，一方面是因为社区中的小组长和楼栋长等积极分子本来就是社区中的热心人，愿意与居民打交道和办好事，在长时间的生活接触中与陌生化的居民建立起相对熟悉的关系，就能得到居民的信任和认可，所以小组长在日常生活场景中依靠自身的热情积累起丰富的人际关系资源和道德资源，与居民建立相对熟悉的个体化关系和有限的非正式权威，就可以减少与居民的交流成本，在公共事务中也能形成对居民不合作行为的软约束，这也是小组长在半正式治理中所能发挥出来的情感治理优势。

城市社区居民自治的实现依赖于社区居委会对积极分子的识别筛选和小组长对居民的引导动员两个过程，其核心在于社区积极分子能够参与到半正式治理结构中，这就与社区半正式治理的社会基础有关。

首先，城市社区居民结构特点决定了组织吸纳有合适人选。一方面，城市社区人口密度高、人员结构复杂，退休下岗职工构成了社区日常生活的主体力量，他们有一定的工作能力，也会处理人际关系，成为小组长的最佳人选，而且小组长基本上都是老年女性，她们的子女大都成人或成家，家庭发展压力小，所以，这一年龄群体的特点是依靠退休金过比较富足的生活，又有足够自由时间参与到社区工作中，她们“闲着没事，干起耍，有活路就做，没活路就耍。打扫垃圾就当作是锻炼身体”。另一方面，社区小组长工作呈现生活化特点，小组长在楼道、单元和社区内的工作节奏基本上与她们的生活节奏、生活目标相一致，社区工作对她们来说不是一项专门的职业，很多社区工作都是小组长、楼栋长在日常生活休闲聊天、锻炼中就可以解决的，如在日常生活中通过非正式的方式为居民宣传政策，也能在与居民的日常互动中掌握一些人口流动信息和不稳定因素等。日常工作的生活化使得社区积极分子能够胜任并不繁重的小微治理事务。

其次，小组长工作中有内在激励和外在激励的动力。内在激励主要是组长在做工作过程中能够获得精神满足，因为很多工作都不需要专门去做，只是在日常生活中遇到就可以顺便解决，帮助居民解决事情就能获得内在的成就感。外在激励主要是社区激励和社会评价，前者主要是街道社区会对小组长工作进行检查、考核，如果工作做得好就可以在社区大会上得到表扬，“好的表扬、差的批评”，进而影响到社区、小组的排名和奖金，所以大部分小组长也会为了面子主动去做好工作，甚至会做一些职责范围之外的事情。社会评价主要是指社区居民对小组长工作的认可和肯定，因为小组长嵌入在居民日常生活中，其所处理的事务也大都与居民的生活紧密相关，能得到群众的较高评价，这也是对小组长工作的正向激励。

再次，半正式治理中具有专群结合的基础。专群结合就是将专业化的社区组织和半正式化的积极分子结合起来共同处理社区中出现的行政化、基层性的问题，因为单靠其中任何一个主体都不能很好地完成治理任务，行政化的社区组织在当前呈现的更多是技术治理，整体性、综合性治理方式欠缺，难以应对陌生、复杂社区中产生的偶发性、弥散性的事务。半正式化的群众组织优势在于其群众性和嵌入性，能够通过非正式、最有效率的方式宣传最新政策、发现社区新情况和统计新信息，也能组织一定规模基础上的合作事务，但小组长仍然没有治理资源、没有强制性约束，只能依靠情感关联基础上的软约束，所以也会遇到纠纷难以解决、合作难以组织的情况，这个时候就需要社区正式组织体系的入场，与组长一起共同参与确保分散社会的整合和公共事务的达成。

五、结论与讨论

城市社区治理体系不同于农村社会治理结构，呈现出组织完整性和主体多元性的特点。组织完整性主要是指城市社区治理体系包括社区居委会居民小组长和楼栋长等公益性岗位，基本上形成了一张覆盖社区的完整网络。在此基础上就形成了社区治理的多元主体，而半正式治理的功能定位主要依赖将社区中的积极分子吸纳进组织体系，赋予其半正式身份从而可以借助其群众性和公共性的角色实现社区公共事务的合作和自治，因此，社区积极分子在城市社区治理体系中发挥了重要功能，他们将政府治理体系的触角延伸到最接触居民的地方，成为国家治理基层社会的重要载体，正是因为有积极分子这种代表群众性和基层性的群体存在，使得社区治理在一定程度上也能够做到简约治理。

城市社区半正式治理作为一种简约治理结构，不需要社区组织专门去除行政化功能也能实现自治目标。当前对城市社区自治的关注重点是将社区组织行政与自治功能剥离，突出其自治属性，但选举出一个纯粹的自治化组织是没有必要的也是不现实的，因为城市社区不是独立一体的存在，而是嵌入在城市空间和管理体系中的，超社区性公共事务的解决就需要依赖社区组织具备相应的行政能力和链接政府治理资源的能力，纯粹自治化则难以实现这一目标。另外，城市社区也不会变成正式化组织，主要还是组织居民管理自己身边的小事，通过居民自治做一些行政体系不适合做的事情。正式的行政体系只负责明确的、标准化的事情，但社区还有一些不确定的、模糊的工作要做，如拆违工作如果仅仅依靠行政体系，行政成本就会升高，效果也大打折扣。因此，社区自治的重点应该放在为社区匹配那些善于做群众工作、有能力组织居民实现有限合作的积极分子身上，激活他们做好小事。在此过程中，社区组织只是参与指导并且协调职能部门助力他们的自治事务，这就是组织化的自治，即通过吸纳小组长这一群众积极分子组织居民实现小规模、多层次合作单元上的合作需求，这样就能低成本地完成自治事务，而不用追求社区组织形式上的自治化。实际上，只要在社会层面上有实质性的合作动员和组织活动就是有效的自治行为。

注释：

①参见王星：《利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》(《社会学研究》，2012年第2期)。

②参见杨爱平、余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》(《社会学研究》，2012年第4期)。

③参见徐昌洪：《社区居民委员会行政化及其治理研究》(《社会主义研究》，2014年第1期);张雷：《构建基于社区治理理念的居民自治新体系》(《政治学研究》，2018年第1期)。

④参见何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》(《中山大学学报(社会科学版)》，2005年第5期)。

⑤参见郭伟和：《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展》(《开放时代》，2010年第2期)；王汉生、吴莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”》(《社会学研究》，2011年第1期)。

⑥参见梁贤艳、江立华：《自治单元下沉背景下的城市社区“微自治”研究——以J小区从“点断”到“全覆盖”自治的内生探索为例》(《学习与实践》，2017年第8期)。

⑦参见向德平：《社区组织行政化: 表现、原因及对策分析》(《学海》，2006年第3期)。

⑧参见孙柏瑛：《城市社区居委会“去行政化”何以可能？》(《南京社会科学》,2016年第7期)。

⑨参见彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》(《社会科学》,2015年第5期)。

⑩参见刘太刚、刘开君：《居委会“去行政化”:错误理论误导下的“骑士战风车”——基于需求溢出理论的广义社会组织论的逻辑》(《北京师范大学学报(社会科学版)》,2017年第3期)。