双层股份合作、集体要素市场化与农村集体经济发展

○罗兴 徐贤焱 何奇龙 马九杰

（1郑州大学商学院，河南 郑州 450001；2中国人民大学农业与农村学院，北京 100872）

一、引言

发展壮大农村集体经济有利于解决村庄生态、环境、养老等社会问题以及实现共同富裕[1]。而发展壮大农村集体经济的支撑是集体要素参与产业生产并实现产业兴旺，产业兴旺核心是要创新经营模式，搞活农村生产要素市场，促进城乡要素有序流动和重新组合[2]。由于要素重新组合的前提条件是产权清晰，近年来，为盘活集体资源和要素，我国进行了以“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”为宗旨的农村集体经济产权改革[3]，以推动集体要素市场化，避免资源闲置[4]。但是，产权改革离最终目标——发展壮大农村集体经济仍然有差距[5]。一些村集体完成了清产核资并建立了形式上的农村集体经济股份合作社，但并未改变村集体经济的实质内容，农村地区大多数集体经济组织在发展过程中存在经营效率偏低、总体规模偏小、市场竞争力较弱等问题，新的集体经济组织依然没有开展有效的资产管理或者经营而发展壮大[6]。在后产权改革时代，如何发展壮大集体经济是农村集体经济改革的核心。关于农村集体经济发展困境及发展思路的研究众多，除了产权改革之外，现有研究虽然也认识到农村集体经济缺人才、缺资金[7]，并试图解决这些问题，但大多数建议没有跳出农村集体经济组织“封闭化”运行的思维桎梏，发展农村集体经济仍然是在生产要素封闭、经营管理封闭情况下开展。这严重阻碍了农村集体所拥有的生产要素的功能价值发挥以及集体经济发展[8]。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。近年来，各地农村开展以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要改革内容的“三变”改革，开始尝试打破农村集体经济封闭发展困境，通过股份合作的方式将农民、农村集体资产与外界资本、管理、技术等要素主体重新组合，发展混合所有制经济[9]，以盘活农村资源要素，激活农民权能[10]，并进而推进精准扶贫和乡村振兴[11]。自2011 年，贵州省六盘水市最早开始试点“三变”改革[12]，陕西、甘肃、安徽、河南等省也进行了大量的试点和推广，并最终上升为国家战略，《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确指出，要“深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作”。但是，由于对“三变”改革具体形式和载体没有阐释清楚，各地在实践中常常混淆集体经济股份合作组织和混合所有制经营组织，比如虽然认识到“三变”改革的核心在于通过股份合作机制提高农村资源配置效率[13]，但是要么指的是通过建立农村集体经济股份合作社来探索集体资产改革方式的模式[2]，要么就是指农民入股新型经营主体[11]。这就导致“三变”改革仅停留在第一层股份合作上，类似的混合所有制股份合作并不多；此外，部分实践地区虽然名义上采用混合所有制发展新型集体经济，但是集体资源要素市场化方式仍然是采用出租等传统方式进行流转，并未给集体要素带来长期持续收益。这不禁让人发问：在国家大力倡导的背景下，为什么混合所有制股份合作仍然发展不足？混合所有制股份合作是一种好的新型农村集体经济发展的模式吗？股份合作过程中存在的因为生产关系变革而带来的风险，特别是由于股份合作契约的特殊性带来的股份合作风险，包括股份合作契约签订前因为信息不对称和风险偏好导致的股份合作困境，以及签订后不可避免遇到的基于委托代理和“大股东”侵占而形成的组织治理问题而带来的风险，这些是否阻碍了混合所有制股份合作的开展？应该如何破解？

而要回答上述问题，则首先需要从“三变”改革生产关系变革视角，分析“三变”改革契约本质，即“三变”改革不仅仅是农村集体经济产权改革，更是混合所有制经营基础上的农村集体经济经营模式的变革，其本质是双重股份合作关系的建立：农村集体经济股份合作社—混合所有制经营主体的双层经营模式变革。并基于此，分析“三变”改革双重股份合作中由于生产关系变革所带来的风险和交易成本对混合所有制股份合作结果的影响，寻求破解机制，从而为农村集体经济发展壮大和乡村振兴提供有力支撑。

二、双层股份合作、集体要素市场化与农村集体经济发展的内在机理

“三变”改革实质是将农民个人、集体所有和可使用的各种有形的资源作价入股投资到新的经营主体中，形成股权形式的有价资产。“三变”改革最终目标不仅是让农民变成股东（不是一股了之），更重要的实质是通过双重股份合作——农村集体经济股份合作社（或者农民土地股份合作社）以及该类组织与外部经营主体建立新的混合所有制股份合作关系，引进外部资源，重构生产方式，重新配置资源使用权和收益权，实现从生产关系变革、资源重新配置到生产力提升的转换，从而盘活农村集体和农民个人的资产，实现价值增值。在这个过程中，农村集体资产产权制度改革的目标——发展壮大村集体经济也得以实现（见图1）。农村“三变”改革集中体现了习近平总书记“三农”思想中农村市场化特别是要素市场化与农民组织化的治国理念[14]，也是城乡要素融合发展的重要探索。体经济封闭特性，则很难引入新的生产要素，开展新的生产供给以提升生产效率。需要注意的是，在要素重构的过程中，一些资源整体开发才有价值，比如山水田林湖草沙是一个生命共同体，必须综合

图1 农村“三变”改革生产关系变革示意图

（一）“三变”改革的理论基础：生产关系变革、资源重新配置与生产力提升

发展壮大农村集体经济本质是推动农村相关产业发展，而产业发展本质是要素组合基础上的生产行为，即通过一定组织形式将土地、资本、劳动力、企业家和科学技术等生产要素进行有机组合，生产出能够满足需求的产品和服务。在生产过程中，当某一生产要素缺乏时，必将影响经济效率；而引进稀缺要素并将其纳入生产经营活动中，可以优化资源配置。即资源优化配置是生产要素拓展、要素资源使用权从低效率转向高效率部门并提升经济效率的过程。进入新时代，面对乡村旅游、高质量农产品、养老康养等农业农村多功能性所释放出来的新需求，农村原有以家户为主体的分散化经营模式越来越多地面临“小、散、乱”问题，无力也没有办法组织和治理村庄内部庞大、无序的资源，已逐渐不适应经济社会“大市场”的竞争和需求[15]，农村生产供给方式面临重构。但是新的生产方式需要资本、现代科技和企业家等稀缺要素，同时还需要目前没有纳入生产的农村集体资源性、经营性资产，包括山水田林湖草沙等生态要素和资源，以及传统生产要素包括土地、劳动力和传统技术等[16]。但是，在发展壮大集体经济的过程中，若不突破集规划、系统开发，这意味着需要建立与此相适应的生产关系，即集体所有和集体经营。另外，集体经济作为公有经济，承担社会和政治责任，不能分割[17]。在此基础上，按照市场化原则重新组合农民生产要素、村集体要素和外部生产要素，可以提升农村生产能力。“三变”改革便是上述要素重构的一种方式，即突破农村集体经济原有的带有封闭性质的产权结构边界，促成农民与集体资产、资金、资源和村社外企业等主体按照市场化原则合资建立混合所有制经营实体，联合发展集体经济。

“三变”改革背景下的集体经济发展，本质是混合所有制经济发展，前提是依赖于集体所有制节约交易成本，然后建立至少双层的复合型经营体制，具体形式是保障集体产权的“集体经济股份社+公司/合作社”的组织形态。一方面通过股份制方式引入技术、资本、管理等较为稀缺的生产要素，促进城乡之间资源互补、要素重构和优化配置。同时，通过建立混合所有制经营组织，引入外部经营管理人才与企业经营管理制度，也可以实现所有权与经营权分开，提高农村集体资产管理运营能力。最后，股份制是一种基于长远的利益联结机制，通过双层股份合作，使集体经济组织和工商资本在农村形成较为均衡的利益格局，可以让农民和村集体通过所有权利益联结机制获取更多的产业增值收益，合理分享资本下乡的成果。

（二）“三变”改革重新配置资源的具体机制：双重股份合作基础上的混合所有制

要素的市场化配置包含确权、定价、交易、监管等环节和流程，核心是使得各类生产要素能够按照供求关系定价。“三变”改革发挥资源重新配置效应需要通过产权确认（第一层股份合作）、要素交易及重构（第二层股份合作）、生产经营和收益分配四个核心环节来实现，上述四个核心环节的实现具体依赖于双重股份合作机制。

1.产权改革：第一层股份合作与农村集体经济组织建立。“三变”改革首先需要通过集体产权制度改革让农村集体资产更容易参与要素重构。“三变”改革第一步是对于除农民的承包经营土地和宅基地之外剩余的集体资源和资产的产权进行确认。由于这部分集体资产的公共属性较强，很难细化；同时这些资源整体开发价值才最大（山水田林湖草沙作为生命共同体，分割后整体效率降低，集体经济则是对村域范围以内因地缘条件而形成的空间生态资源进行管理）；另外也为了避免在和外部要素合作过程中的过高交易成本，对其确权思路不采用农地确权中将资产直接量化到户的思路，而是通过将农村各项集体资产注入新成立的集体经济股份合作社并实行统一经营，并将新的集体经济组织的股份量化分配到农户。但是在农村集体经济组织成员资格界定、股份量化及其所被赋予权利等具体问题上仍待探索，比如，如何在村民之间分配股权需要处理好村集体成员不断变动背景下村集体经济组织是保持封闭性还是开放性等问题。这需要村集体经济组织内部通过民主协商的方式找到一个让绝大部分成员接受、同时兼顾短期和长期利益并且相对公平的解决方案。除此之外，还存在是否需要保持一定的集体股问题：集体股份存在的好处在于集体分红能够给村庄公共事务提供资金支持，坏处是这部分产权仍然不清晰。农村集体资产重新确权后，经营和运作主体变成农村集体经济组织即集体经济股份合作社，它成为农村集体资产管理的主体，在具体经营上，可以采取直接经营、发包、出租、投资入股等方式。

2.要素重构：第二层股份合作与混合所有制经营载体。“三变”改革通过发展混合所有制经营载体实现内外部要素重构。由于村集体经济组织对产业运营缺乏经验以及相关资源要素，发展壮大农村集体经济离不开外部资源，特别是农村较为缺乏的资金、技术、管理等要素。而由于直接将外部主体引入到集体经济组织中存在成员权问题，因此，“三变”改革需要引入第二层股份合作，即通过构建新的混合所有制股份合作经营主体引进外部资源，具体包括合作社和企业等形式。在混合所有制股份合作经营主体建构过程中，集体经济股份合作组织以掌握的集体资源的使用权等入股混合所有制经营主体，同时引进新的外部经营主体以资本、现代科技和企业家才能等各类要素入股混合所有制经营主体，从而实现了各类生产要素聚合到合适的农村产业中。而农户个人资产比如土地经营权也可以投入到新的经营主体中。对于农户拥有承包经营权的农地，为了提升分散土地的整合利用价值，也为了降低交易成本，可以先成立各类股份经济合作社，比如土地股份合作社进行土地收储，然后再和市场主体对接（以村为单位建立土地股份合作社，农民以自己的土地入股合作社）。

这种股份合作在具体形式上，可以是村集体经济组织与其成员和其他经济主体合作，以集体资源性资产经营权和房屋、基础设施等经营性资产使用权作价入股公司、家庭农场、农民合作社等经营主体，发展乡村旅游、高质量农产品、养老康养等新产业新业态；此外，对于各类财政支农资金，也可整合量化为村集体的股金，集中投入到相关经营主体。也可以是将资金要素在异地进行股份合作，发展“飞地经济”。还可以是集体经济组织之间通过股份合作等方式加强经济合作。需要注意的是，资源优化配置的核心是资源市场定价，因此，第二层股份合作需要集体经济股份合作社或者其他合作经济组织与外部主体洽谈协商，双方在入股价格或者分配机制上达成一致。

3.经营变革：混合所有制经营主体的市场化和专业化经营。“三变”改革的产权和要素重构并不必然带来生产效益提升。“三变”改革核心是建立新的混合所有制股份经营组织，推动农村经济规模化、组织化、市场化发展，并实现有效运行。但是农村产业经营具有重大风险，股份合作制经济也不一定就可以在市场经营中立于不败之地。而效益提升取决于两个关键因素：选择合适的产业以及实现专业化经营。因此，“三变”改革中需要进行产业选择和转型升级，产业选择需要以市场为导向，充分发挥资源的比较优势，并经过充分的分析和论证。同时，在经营管理上，基于混合所有制产权制度，建立所有权和经营权有效分离的现代企业治理制度，引入经营管理人才，实现专业化经营，提升组织经营绩效，避免长期以来一直存在的农村集体经济社区封闭化运行、经营管理过度依赖于组织内部成员所带来的管理能力有限等问题。

4.收益分配：剩余分享和资产增值。通过双重股份合作关系的建立，混合所有制经营组织有了收益可以直接向入股的农户和村集体经济组织分配；村集体经济组织获得收益后，可以进一步向农户进行分配。除此之外，新的生产经营模式下，农民还可以获得基于劳动力要素的工资收入。相比集体经济的资产租赁和一次性长期转移使用权的实现形式，混合所有制产权结构下参与各方可以利益共享，农民和村集体也成为剩余索取者。现实中，在产业经营回报期较长的情况下，经营前期可能没有盈利，无法分红而影响农民的短期收益。部分地区实践保底分红模式，给农民提供最低的保底性收入。这在实质上将股份契约变为具有债务性质的租赁性契约，有明股实债的嫌疑，但是在短期来看是一种现实要求。具体收益分配方式需要经过“三变”改革中村集体、农户、外部要素经营者等利益主体的博弈，在综合考虑产业特性、长短期利益的基础上，建立“保底＋股份收益”、周期性浮动收益、股权收益等具体的利益联结模式。

三、双重股份合作推动集体要素市场化面临的困境及原因分析

双重股份合作推动集体要素市场化面临股份制要素重构成本，具体表现在：股份合作前，由于信息不对称和风险偏好，股份合作难开展，导致农民利益受损；股份合作后，由于信息不对称和道德风险，股份组织中来自所有权和经营权分离的治理问题，以及股东异质性导致的大股东对于小股东的利益侵占问题，导致农民利益也受损。这些问题若得不到解决和治理，一是会阻碍股份合作的开展，二是会损害农民权益，加大“三变”改革风险。

（一）事前股份合作契约选择问题：假股份合作代替真股份合作

集体经济股份合作社入股混合所有制股份合作经营主体是集体资产经营的一种方式，在农村产权市场和资产定价机制不完善的情况下，长时间、大面积、一次性作价转让给社会资本的方式必然会给农民带来资产价值损失；而出租模式中，农民也只能获得稳定租金收益，是产业发展的配角。相比于其他方式，股份合作通过市场化机制整合各类分散的资源要素，用企业与合作社的运行模式进行管理经营，使得村集体/农民与外部企业建立了一个利益共同体，让农村集体经济组织获取剩余索取权，形成长期、稳定的收益分享机制。因此，股份合作更能实现习总书记所强调的“关键是完善利益联结机制，不能富了老板、丢了老乡……要让农民合理分享全产业链增值收益”，使得乡村振兴中村集体和农民成为主角。因此，在推动集体资源要素市场化发展的进程中，政府始终鼓励建立农民、村集体与外部资源的利益共享和风险共担的股份合作利益联结机制。然而，实践中，基于股份的分成契约被固定租金契约广泛替代，农村集体资源通常以出租给外部经营主体的方式进行市场化（即使一些表面是股份合作的分成契约，实质也是租赁形式的债务合约），不参与任何的经营管理活动，现实与理想存在巨大的差距。

真实世界中，不同契约安排具有不同的交易成本，同时会在交易双方之间形成不同的风险分配。在固定租金契约中，投入方获取有限的固定收益，经营方承担了主要风险，但是固定收益下交易成本也相对低；而在分成的股份契约中，双方分担风险和收益，但同时合约谈判和实施成本也相对较高。最终的契约选择本质上是交易双方对规避风险和交易成本的权衡。在集体资源要素市场化的过程中，由于信息不对称导致的交易成本以及风险偏好的不同，实际的要素组合方式最终并不一定就是股份制。这就是现实中农村“三变”改革的事前股份合作契约选择问题。

1.风险厌恶影响相关主体积极性而导致租赁合约替代股份合作的问题。第一，从农民群体看，由于农民具有较强的风险厌恶特征，偏好眼前的确定利益，而股权收益具有较强的不确定性，现实中，新的经营主体在经营中也不可避免地会面临自然风险和市场风险而出现经营性亏损，这会降低集体经济组织参与混合所有制股份合作的积极性，而选择以资产租赁为主要形式的资产经营方式，或者在股份合作中要求必须采取“固定收益+分红”的方式。第二，从集体经济组织的经营管理者角度，我国在集体资产流失的问责机制及问责管理办法不清晰，尤为重要的是非人为因素造成的流失问题该如何判定没有明确界定，在集资资产流失审计问责趋严背景下，可能会诱导农村集体经济组织的不作为行为，影响混合所有制股份合作组织的设立积极性。现实中，混合所有制股份合作的开展离不开部分集体经济组织带头人的较高市场化意识和过高风险承担行为。第三，从政府角度，我国法律法规高度重视保护农村集体资产，出台了一系列规则制度和管理措施避免农村集体资产流失。比如对农村集体资产实行“村财镇管”，集体经济组织所有的收入、支出、资产运营等均要通过乡镇相关管理机构如“三资办”的审核与批准，导致农村集体经济组织目前并不具备完整的“财权”与“事权”，市场法人地位不健全，限制了村集体经济组织经营自主性和混合所有制参与积极性。更甚者有一些地方政府要求：“三变”改革在具体操作中，要坚持“土地只租不入股，房屋只租不出售，项目只租不经营”的“三不”原则，“只能赚不能赔，只能利益均沾、不能风险共担，股东是用来分红的、不是用来经营的”①解放思想，破解难题，章丘区推动“三变”改革扎实有效开展[EB/OL].大众网:http://jinan.dzwww.com/qcxw/zqs/202103/t20210329_8244502.htm.，这显然不符合市场经济的基本原则。

2.信息不对称导致的租赁合约替代股份合作。由于信息不对称的存在，所有者对于组织的剩余评估等可能较为困难，这也会降低集体经济组织参与混合所有制股份合作的积极性，为促使农户积极加入股份合作模式，方便其直观地接纳和核算利润分成，而选择以资产租赁为主要形式的资产经营方式，以“租赁制”部分代替“股份合作制”，或者在股份合作中要求必须采取“固定收益+分红”的方式。比如贵州省从2014 年开始推行“三变”改革，至今仍有不少经营者以土地租赁的方式与农户合作，双方都认为租赁制简单且方便，更有甚者，将“其他收入”部分当作“股份收益”。

3.集体财产处置难导致的混合所有制股份权利不对等问题。在混合所有制经营组织中，农村集体经济组织与外部企业的权责应是对等的，双方都应在享有盈余分配权的同时负担亏损义务。然而现实中村集体经济组织通常只享受收益分配权，却不承担亏损。在混合所有制经营组织面临经营亏损、债务负担甚至资产处置时，由于集体资产处置范围小以及缺乏资产交易市场，集体资产的可处置性较低，最终只能通过处置外来企业资产以偿还债务和承担亏损等。虽然名义上这些资产归混合所有制经营组织共有，但在破产清算、债务偿还等情景下，资产的可处置性使得外部企业成为实际责任承担主体，这种股份权利的“不平等”会影响企业与村集体经济组织建立股份合作组织的积极性。

（二）股份合作后的委托代理及股东异质性导致的侵占问题

“三变”改革后，农户、村集体经济组织和外部经营主体共同组建混合所有制经济组织，在新的组织载体上，最大的风险来自所有权和经营权分离导致的委托代理以及股东异质性导致的大股东对于小股东的利益侵占问题。

1.所有权与经营权分离导致的委托代理问题。“三变”改革中，农户或村集体和新的混合所有制经营组织之间进行的是资源投入以及股份回报的跨期交易，属于广义信用关系。由于农户和“经营主体”之间的信息不对称（村集体和农户很难掌握经营状况及经营能力的真实信息）、“经营主体”的机会主义行为、产业经营的不确定性以及农户的搭便车行为（不是所有农户都会去认真审查“经营主体”的信息及对其进行监督）的存在，上述股份合作“契约”首先可能很难缔约，或者由于逆向选择而导致农户和优质的外部主体无法对接，或者事后“经营主体”可能会隐藏自己的行动，从事高风险经营或者谎报盈利。

2.大股东侵占导致的股份合作风险。混合所有制股份合作组织的所有权结构会影响组织的治理状态和绩效，从而影响农民利益。从逻辑上说，在面临委托代理问题时，加强对经营活动尤其是财务行为的监管等措施，有助于减少经营主体从事高风险经营、隐瞒经营绩效及侵犯所有者利益的道德风险；但现实中，村集体和农户入股混合经营主体后，所占股份比例通常较低，该股权结构导致股权制衡度较低；且农户组织化程度低、缺乏相关知识，这些均会降低集体和农户对经营主体机会主义行为的监管意愿和能力。如果农民和村集体没有参与混合经营主体的经营管理，便无法确保企业资金和资产的有效监督和企业利润的有效确认，从而利益可能受损。也即在所有者异质性背景下，特别是混合所有经营主体内部治理结构和治理机制不完善的情况下，容易出现“大股东”侵占而形成的组织治理及农民利益保护问题。比如河南省济源市花石村的混合所有制经营项目通过党员和村干部带动来吸收农民投资入股，产生了一股独大的问题，村支书所占股份份额达到60%[18]；再如贵阳市的“三变”改革中，部分项目中农民股东只具有名义股份，只享有分红权而没有实质的经营参与权和处分权限，这会导致股份收益分配面临较大道德风险，也会影响股东的责任意识，从而影响股份合作制的可持续发展。

四、以双层股份合作助推集体经济发展的建议

（一）增强混合所有制股份合作发展激励

1.完善农村集体经济组织法人地位，建立市场化激励机制。针对集体资产管理缺乏自主性等问题，需要加快提升农村集体经济组织的法人地位，如加快对集体经济组织进行登记赋码的工作进程；同时可以借鉴国有企业改革中“管资产”的方式，乡镇三资办可以适当向村集体经济组织下放集体资产经营管理权限，减少对村集体经济组织具体运营管理工作的干涉；在集体资产流失问责机制上，针对非人为因素导致的流失问题，要减少对管理人员的问责；同时强化对管理人员的激励，实施和经营绩效以及集体经济发展壮大指标挂钩的薪酬制度。

2.构建混合所有制改革的风险保障机制，提升农户和村集体股份合作积极性。针对经营过程中的风险，可以探索建立经营风险补偿机制如政府风险补偿金、外部主体保证金制度，同时完善外部主体资格审核和项目审查制度等，降低农民和村集体风险感知，弱化或避免农村集体资本的固定收益要求，从而与外部主体建立真正的“收益共享、风险共担”的股份合作经营主体，并通过剩余索取权激励，促使农民和村集体经济组织积极行使股东权利和履行股东职责。

3.完善集体资产流转机制，保障混合所有制股份权利。针对集体资产处置能力弱导致的权利不对等问题，可以基于农村集体资产所有权与使用权分离探索集体资源资产跨村流转和处置的办法，通过建立县域农村产权交易中心，搭好农村产权评估平台，试行集体资产使用权县域内流转，扩大处置范围，满足农村资产权益评估和处置交易的需求。但是需要完善交易规则和流程，确保农村产权可依法有序交易和处置。规范化的农村要素流转平台的建立使得要素交易信息得以记录和公开，也相当于建立了一个有效的监督平台，有利于推动资源资产公开、公平、公正交易。此外，也可通过为社会资本建立有偿退出机制，在混合所有制组织可持续运行的前提下，试行通过股权回购、转让等方式退出。

（二）完善内外部治理机制，控制混合所有制股份合作风险

1.完善混合所有制经营主体的治理结构和治理机制。针对委托代理问题，需要经营主体完善所有者—董事会—监事会—经理层的治理结构，以及建立以公开、透明、规范决策、有效激励和监督为特征的内部治理机制。通过完善内部治理，强化对经营主体经营及财务活动的监管，降低经营主体从事高风险经营、隐瞒经营绩效等及侵犯农户和村集体利益的机会主义行为和道德风险。完善的法人治理结构和机制也能够促使经营主体理性选择发展项目，降低经营主体的经营风险。

2.完善所有者结构，强化集体经济组织监督机制。混合经营组织在所有者异质性背景下出现的由于委托代理和“大股东”侵占而形成的组织治理及农民利益保护问题，主要形成原因是村集体和农民所占的比例低。因此，需要提高村集体股权占比，而社会资本的比例必须严格控制，最终建立相对均衡合理的所有者结构；或者对社会资本的表决权进行一定限制，主要享受收益获得权。也可以赋予集体股权以特殊管理股的方式确保在重大事项上的发言权，或者通过设置集体“金股”②金股是一种股权创新，主要体现在否决权，而不是受益权或其他表决权。，确保集体股份在特定事项中的否决权，或者通过优先股确保集体股权在股息及剩余财产分配上的优先权。

在前述集体经济组织治理优化的前提下，集体经济组织要充分发挥所有者角色，积极参与混合所有制经营主体的组织治理，对经营主体的经营、收益分配进行监督。基于村社理性，让村集体作为治理主体参与“三变”改革是保护农民利益的重要机制。

3.完善党组织和农村社区相关利益主体治理。为了打消村民疑虑，除了要在农村混合所有制企业内建立“三会一层”等成熟的内部治理架构外，还要发挥所在地区农村党组织、村民代表大会、村委监督委员会等外部部门的监督作用。特别是在新建立的混合所有制经营主体中，也需要建立健全党组织（党小组），农村基层党组织成员要利用集体经济组织所有者地位，积极参与混合所有制党组织，从而发挥一定的组织决策和经营监督的作用。

4.加强政府监督，完善外部治理。为了推进混合所有制经济发展和降低风险，政府可以在资源资产确权登记、股权量化和收益分配制度建立和集体资产监督方面发挥作用。在农村“三变”改革中，存有明显的政府和市场边界问题，政府职责在于提供相关集体资源资产的确权登记及股权量化、收益分配制度建立和引导；市场行为在于经营主体的培育和引进、产业发展选择，以市场需求为导向。集体资产监督管理部门可以对混合所有制经营主体的生产经营、资金运行情况进行监督和审计，确保村集体和农民资产保值增值，比如北京市海淀区成立的农村集体资产监督管理委员会，在选择经营项目、合作主体、资产增值等方面帮助集体经济组织甄别遴选，同时进行监督和审计，值得具有较大规模集体资产的地区学习。