中国康养旅游政策演化态势及效果评估

张广海，董跃蕾

（中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100）

0 引言

在“健康中国”战略背景下，大众健康意识与保健需求急速膨胀，与健康相关的文旅产品不断创新，医疗旅游、中医药旅游、森林康养、温泉康养等以养生为目的的旅游业态日益丰富。康养旅游产业契合了健康与旅游的双重需求，正在成为旅游经济增长的“新蓝海”和新引擎。自新中国成立以后，疗养院、休养所等成为康养旅游的萌芽。改革开放时期，我国疗养事业向多元服务化转型，到20 世纪90 年代银发旅游市场成为最成功的康养产品之一。新世纪初期康养旅游领域业务范围、产品类型、产业规范均步入提质升级的发展阶段［1］。2016 年原国家旅游局发布《国家康养旅游示范基地》标准，标志着康养旅游逐步形成规范化的发展路径，并被正式确立为新型旅游形式［2］。据第七次全国人口普查数据显示，我国60 岁及以上人口相对于第六次人口普查上升了5.44个百分点，老龄化使人口结构均衡发展面临重大压力。一方面，老龄化给社会带来了诸多养老挑战；另一方面，说明老龄化将为康养产业提供巨大的市场空间。加之中青年群体对慢性病及亚健康等的关注度提升和我国中产阶层规模不断扩大，均成为康养旅游的潜力市场，共同催生着全龄康养呈现规模化扩张的发展态势。在产业发展实践中，康养旅游的快速发展既得益于市场需求的驱动，又得益于国家政策体系的保障，政府制度安排对康养旅游起到了规范的引导作用，学术界对旅游政策的综合梳理已取得了一定成果。

针对旅游政策的相关研究，国际层面包含对巴西的旅游政策成果和西班牙、葡萄牙的旅游政策演变进行分析等［3，4］。国内层面可分为两种尺度：一是针对中国旅游业总体历史演进中涉及的旅游政策进行文本量化分析，认为我国旅游政策结构略有失衡之态［5，6］；二是将旅游产业进行细化，在红色旅游、文旅融合、乡村旅游等领域对政策的演进特征与规律研究较为成熟［7-10］，而鲜有涉及康养旅游领域。尽管目前已有学者阐释了日本森林康养政策及作用机制［11］，但属于定性分析且尚未考虑政策的作用力度。整体来看，缺乏对我国康养旅游政策的系统性梳理与定量考察，难以为后续政策制定提供借鉴。在旅游产业转型升级过程中，政策的颁布对促进产业发展具有一定的积极作用，但政策的制定是否与现实产业发展存在不合拍的盲点？康养政策的关注重点是什么？政策力度究竟如何？这些问题值得深思，康养产业政策亟须评估。基于此，本文运用文本分析法分阶段对我国康养旅游政策的基本结构、演化逻辑及战略焦点进行了研究，并进一步对政策效应力度进行了量化计算与评估。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

以康养旅游为主体对政府颁布政策进行收集。为保证文本的全面性和丰富性，通过网络查询的方式访问有关政府部门官网；同时，为保证文本的典型性和效力性，仅选取能够体现国家层面（不包括省级及以下机构）政策意志的规划纲要、意见、办法、通知等条目，基于“康养旅游”“健康旅游”“医疗旅游”“中医药健康旅游”“森林康养旅游”等关键词进行检索。剔除重复发布及与“康养旅游”内容相关性低的政策文本，按照颁布时间、单位、政策名称进行汇总，最终以2013—2020 年间39 份政策文本为研究对象，试图从中提取康养旅游的核心内容与要素。

1.2 研究方法

首先，采用文本分析对信息资料进行系统和定量挖掘检索，其关键是对内容复杂的文本进行归纳与精炼［12］，提取文本特征词，能够在政策分析过程中有效观测政府关注点、意识倾向和政策的执行轨迹。主要从统计分析与内容分析两个维度对政策文本展开研究。首先，对2013—2020 年康养旅游政策文件形式、制定主体、颁布年份等信息进行结构式汇总；其次，借助质性研究软件NVivo 11 分阶段对政策文本进行词频提取［13］，在此基础上，将目标与措施作为主类目对涉及康养旅游的精确文本信息点概括归纳并进行编码［14］，以此分析产业政策背后的演化趋势，挖掘康养旅游的战略焦点。其次，综合参考主流评估方法对政策效应力度进行定量考察［15-18］，从政策的效力、目标、措施3 个维度构建我国康养旅游政策量化评估标准体系（表1）。其中，政策效力体现行政影响力和权威性，由文件类型和发布部门级别决定，结合康养旅游政策主体将效力分为三级，分别赋值为差别较明显的5、3、1。仅从效力角度分析政策过于片面，不同政策实施效果不同，级别高的部门颁布的政策相对宏观，细致程度较为欠缺，对产业未来发展方面的约束力偏小，因此引入政策目标和政策措施两个维度加以辅助。政策目标用于描述康养旅游政策中所提及目标的明确与可度量程度，对目标的表述越具体赋值越高；政策措施用于描述实现康养旅游发展所需采取方案的可操作与可执行程度，对措施的制定越详细完整赋值越高。

表1 康养旅游政策量化评估标准Table 1 Quantitative evaluation criteria of health and wellness tourism policy

根据上述赋值标准对各年度所含政策进行累计，得出每年政策力度值。计算公式如下：

式中：i 为年份；N 为i 年的政策数量；j 为i 年颁布的第j 项政策；PFij为i 年第j 项政策的效力值；POij为i 年第j 项政策的目标值；PMij为i 年第j 项政策的措施值；TPPi为i 年整体政策力度值。

2 康养旅游政策演化态势分析

2.1 结构分析

从文件形式来看，中国康养旅游政策主要包括：意见15 份，占比为38.46%，其中由国务院单独发布的意见9 份；通知、规划纲要各8 份，占比均为20.51%；标准、方案各3 份，占比均为7.69%；法规、办法各1 份，占比均为2.56%，这表明康养旅游政策形式较为多样化，在一定程度上具有前瞻性，但是缺乏法律层面的制度保障，政策效力有待进一步提升。

从制定主体府际合作来看，参与康养旅游政策制定的主体有20 余个，国务院单独颁布政策数量为13项，国家林业和草原局（原国家林业局）单独颁布数量为5 项，原国家旅游局、国家中医药管理局单独颁布数量均为4 项，单独部门颁布政策共占比66.67%；由两主体合发的政策数量为4 项，占比为10.26%；由多部门合发的政策数量为9 项，占比为23.08%。制发主体的跨部门数量体现政策的覆盖面是否广泛、政策是否重要。统计分析发现，政策发布主体以单部门为主，国务院政策数量最多，反映出国务院是政策制定的核心，对康养旅游较为重视，而两部门、多部门合发共占33.3%左右，表明各部门间在康养旅游产业发展虽存在协调配合，但府际协同力度仍有待强化。

从数量上来看，在选取的39 份研究样本中，2013—2015 年康养旅游颁布政策较少，83.33%以国务院为发布单位，内容主要涉及医疗、温泉、中医药健康旅游，尚未出现“康养”概念，但为后续康养旅游的发展提供了“预热”效果。2016 年数量激增并达到峰值，数量占比28.21%。究其原因：2016 年《国家康养旅游示范基地标准》这份标志性文件将康养旅游产业推向规范化道路，并迎来发展良机［19］，加之《“健康中国2030”规划纲要》开始促进健康与其他领域的融合，催生健康新产业、新模式的发展，国家日益重视健康的战略地位。此外，原国家林业局、原国家旅游局联合国家中医药管理局相继出台多份森林养生、中医药健康旅游相关政策，促使2016 年成为康养旅游备受关注的一年。2017—2020 年政策数量逐渐减少，但相对2016 年以前数量较多。典型政策如2017 年中央一号文件提到要在乡村旅游业态打造中融入养生养老基地、森林康养服务设施的建设；2018 年中央一号文件提及实施乡村旅游精品工程中康养基地的建设问题。在政策搜集过程中发现，2020 年受新冠肺炎疫情影响“康养”领域政策数量相对较多，关注点侧重于疫情防控、医疗服务、养老服务、乡村振兴、康养人才等领域［20］，但较少涉及“旅游”，因此未纳入样本。此外，研究中虽然无2021年国家层面政策，但是并不意味着政府淡化了对康养旅游的重视。2021 年，甘肃、云南、海南等多省市相继出台新政策足以证明康养旅游仍在强劲发展。通过上述时间序列的分析，将康养旅游政策的演化分为两个阶段：初步探索阶段（2013—2015 年）和逐步成长阶段（2016—2020 年）。

2.2 演化阶段

首先，通过NVivo 软件分阶段对所有政策文本进行词频统计，筛选出有研究意义的前20 个关键词（表2），以对政策整体走向有大致了解；其次，由于部分政策仅有少数句段提到康养旅游相关内容，统计所有文本词频不够聚焦，因此提取政策中涉及康养旅游的内容并进一步编码，直到无新的概念和范畴，达到理论饱和［21］，以此把握战略的重点及政策实施的偏向性（表3、表4）。

表2 康养旅游演化阶段词频统计结果Table 2 Statistical results of word frequency in the evolution stage of health and wellness tourism

表3 第一阶段节点编码举例Table 3 Example of node coding in the first stage

（续表3）

表4 第二阶段节点编码举例Table 4 Example of node coding in the second stage

初步探索阶段（2013—2015 年）：这一阶段的康养旅游发展尚处于萌芽状态中，政策数占总量的15.38%。由表2 可知，“服务”的频数最高，6 份文本中共出现560 次，加权百分比为2.44%，主要涉及服务设施、服务机构、服务能力、服务体系、服务质量、服务项目、服务模式等内容；“健康（1.31%）”、“温泉（1.01%）”、“养老（0.93%）”、“中医药（0.86%）”、“医疗（0.74%）”等频数也较高，它们与旅游的融合是康养旅游在初步探索阶段的主要提法。其中，2015年国家旅游局出台的《国家温泉旅游名镇》为温泉小镇制定了明确的建设标准，助推了温泉旅游规范化发展，是这一阶段的重要文件之一。此外，“标准（0.45%）”、“管理（0.40%）”、“卫生（0.38%）”等高频关键词同样体现出在初步探索阶段政策对产业规范发展有着较高要求。

由表3 可知，第一阶段得到46 个编码参考点，产业目标主类目的焦点包含产品、建设、经济3 层次类目。其中，建设目标（8.70%）的占比最高，主要包含建成一批中医药特色旅游城镇、旅游示范区、度假区、养生体验基地等目标。发展措施主类目的焦点包含规范管理、资源整合、产品开发等11 个次类目。其中：规范管理（23.91%）占比最高，表明政策实施阶段较为关注行业标准的制定、服务流程和标准的规范与对市场产品质量的监督管理；其次是资源整合（13.04%），主要侧重于中医医疗资源，涉及对医疗机构、中医药保健机构、中药企业、养生保健产品生产企业等资源整合；第三是产品开发（10.87%），包含旅游路线、品牌、商品的开发；互联网平台、宣传推广、医疗保障占比最小，均为2.17%，表明政策在措施方面有待加强旅游网站和信息平台的建设、扩大对康养旅游的宣传、开发康养旅游商业保险产品等。

逐步成长阶段（2016—2020 年）：这一阶段康养旅游逐渐成熟，政策数占总量的84.62%。由表2 可知，除“旅游”一词外，“生态”的频数最高，在33 份文本中共出现1859 次，加权百分比为1.15%，主要涉及生态文明建设、生态环境保护、生态文化传播、生态工程建设、生态产品供给、生态效益补偿等内容。可见，政策越来越重视绿色生态资源的开发，讲求生态与产业发展的有机统一。相比第一阶段的康养旅游业态，第二阶段频繁出现“森林（0.53%）”、“林业（0.38%）”等相关业态词汇。国家林业和草原局（原国家林业局）多次联合各部门出台政策倡导森林康养旅游的发展，如2019 年《关于开展国家森林康养基地建设工作的通知》从总体要求、建设条件、申报程序等方面指明森林康养基地建设工作，提出要根据保健、康复、养老等康养类型开展森林康养活动。同第一阶段，“卫生（0.42%）”和“管理（0.39%）”仍位于高频词之列，说明政策一直偏向于产业的规范管理。

由表4 可知，第二阶段共得到430 个编码参考点，产业目标主类目的焦点包含产品、建设、经济、人才、体系机制、文化6 层次类目。与第一阶段相同，建设目标（7.44%）的占比最高，增加了对康养旅游基地、基础设施和配套服务设施的建设目标；体系机制目标（6.05%）次之，主要包含构建我国康养旅游产业、产品、服务、标准化体系及发展协作机制；人才目标（0.47%）的占比最小，表明康养旅游政策欠缺对专业人才队伍建设的目标要求。发展措施主类目中规范管理（12.33%）、产品开发（9.53%）、资源整合（5.58%）仍然是战略焦点，占比较高；产业融合（7.67%）、提 升 服 务（7. 67%）、完 善 基 础 设 施（5.81%）、政策扶持（5.12%）在该阶段也得到较高的关注，参考点均大于20。政策多次提出通过国际交流、人才培养、市场引导、互联网平台、生态保护、金融支持、组织规划、宣传推广、部门合作、医疗保障等措施促进康养旅游业的发展，参考点均大于5。相比之下，安全保障（0.93%）、宏观指导（0.70%）、用地保障（0.47%）的占比最小，表明政策在措施方面有待提高旅游安全保障、强化政府对规划项目的调研指导、加强用地保障，以满足康养产业用地需求。

3 康养旅游政策效应力度评估

根据政策力度公式进行计算，结果如图1 所示。从图1 可见，政策力度值与政策数量走势大致相同，2013—2016 年政策力度呈上升趋势，2016 年达到最大值200。进一步分析可知，2013—2015 年政策多数由国务院发布，效力值较大，但往往级别越高的机构政策越宏观，在政策目标与措施方面相对模糊［22］，加之发文量较少，因此整体力度值并不高。2016年是康养旅游步入正规化的关键之年，国家层面开始大力营造政策生态、增加监管与服务来推动康养旅游产业发展，政策基数大，总体力度到达高峰。从效力来看，包括国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》《“十三五”旅游业发展规划》等级别较高、效力值较大的康养旅游促进政策；从政策目标来看，如《林业发展“十三五”规划》明确量化标准，力图在2020 年建设500 处森林康养和养老基地、5—10 个森林康养国际合作示范基地等；从政策措施来看，如《中医药发展“十三五”规划》提出要优化中医药健康旅游发展环境、加强市场监督管理、完善基础与配套服务设施等措施。2016年以后政策力度值开始出现波动下降趋势，是由政策数量下降及国务院发布的高效力政策比重低等因素综合作用的结果，加之，壮大中医药健康养老服务产业、打造智慧中医药健康旅游等目标值为1的宏观目标过半数，因此这段时期政策力度值并未呈现持续上涨态势。

图1 政策力度发展趋势Figure 1 Development trend of policy power

单位政策力度值由总力度值与数量的比值构成，体现的是各年份政策强度，其高值点往往是产业发展的重要节点。由图1 可知，2015 年单位政策力度值最高，数值为30，虽然政策数量不多，但是国务院颁布的高等级政策中，对中医药健康旅游做出了较为明晰的要求，强调要培育中医药旅游复合型人才，发挥医疗、养生、保健等资源优势，建设产业示范区，推动中医药与旅游产业的深度融合，并逐渐引领中医药传统文化向世界传播。同时，原国家旅游局颁布的《国家温泉旅游名镇》从资源与环境保护、规划建设、基础服务设施、综合管理等方面对温泉名镇建设做出了详尽的执行措施与期望标准要求，提升了2015 年单位政策力度值。

4 结论与讨论

本文对我国康养旅游政策演化态势及力度进行了分析，初步梳理了2013—2020 年39 份政策文件的形式、制定主体、颁布年份等信息，借助NVivo 软件对两个阶段政策提取词频并编码，综合政策效力、目标、措施3 个维度对政策效应力度进行量化分析。主要结论如下：①从文件形式来看，康养旅游政策形式多样，意见类政策占比最高，但是法律层面康养旅游还未得到足够重视，政府应注意用法律武器保障康养旅游业发展；从制定主体来看，政策发布以单部门为主，国务院对康养旅游产业发展较为关注，原国家旅游局、国家中医药管理局在中医药健康旅游政策制定中合作较为突出，各部门仍需加大力度协同制定康养旅游政策，以扩大产业影响力；从颁布年份来看，2016 年前后政策数量呈现先升后降态势，以2016年国家旅游局颁发的《国家康养旅游示范基地标准》文件为代表，康养旅游产业正式走向规范化发展之路，但未来将会面临更多机遇与挑战。②根据政策颁布趋势将康养旅游政策发展划分为两个阶段：初步探索阶段（2013—2015 年）、逐步成长阶段（2016—2020 年）。由词频统计结果可知，第一阶段康养旅游主要表现在旅游与健康、温泉、养老、中医药、医疗等产业的融合，第二阶段开始频繁与森林产业的融合；第一阶段政策强调服务设施、服务机构、服务能力等培育，第二阶段强调生态与产业的协调发展，同时两个阶段皆对产业的规范管理有着较高的关注。根据编码归纳结果可知，在目标类目中，康养旅游产业发展目标逐渐多元化，两个阶段政策期望均偏向于建设目标，包含示范基地、基础设施等建设；在措施类目中，康养旅游产业发展措施日益丰富化，两个阶段政策实施均偏向于规范管理、资源整合、产品开发等领域。简而言之，政策承载的是不同阶段的制度安排，对康养旅游产业的规范化监督管理一直是政策的焦点。③由政策力度计算结果可知，政策力度值与政策数量走势大致相同，2016 年政策力度达到峰值。2016 年较多政策对康养旅游制定了明确的目标与执行措施，政策可行性较强，根据2016 年后下降趋势判断，政策制定方今后应细化康养旅游的发展目标与政策执行的实施细则和步骤，避免执行过程中出现失真与脱节现象，以为我国社会结构新变化和严峻的老龄化形势提供长久的应对之计。④康养旅游虽得到了部分政策支持，但是距离一个完整的、有规模影响力的康养旅游市场还很远，不过可以相信康养旅游产业的发展势头会愈加强劲。首先，健康与养老需求的急速上升和市场供不应求的现状，连同健康政策红利迭出，为康养旅游产业带来了极佳的发展机遇。其次，新冠肺炎疫情使得与健康相关的文旅产品加速调整升级，被疫情限制的旅游业虽遭受了前所未有的打击，但随着疫情好转旅游业将会迸发出积蓄已久的一股力量，森林生态游、康养运动游、中医药康养游等健康绿色的旅游模式将会不断推陈出新，游客的出游意愿也将不断增长。同时，全龄康养时代迎来发展提升机遇，康养群体不再仅限于老年群体，追求健康是各年龄段生活的主流，康养旅居度假、康养研学等一系列新业态的产生为全龄康养提供了可行的发展模式。总之，康养旅游产业的良性运行有赖于市场供给端与需求端的双向促进，有赖于社会经济系统的制度安排，在各方力量的共同驱动下，康养旅游将会成为我国旅游经济的重要支柱之一。