生态环境立法的量变和质变

去年年底召开的十三届全国人大常委会第三十二次会议上，湿地保护法和噪声污染防治法联袂出台，黄河保护法草案、黑土地保护法草案亦携手步入初审程序。这波或结果或新启的立法行动，呈现的正是当下生态环境立法集中发力、不断深化的轨迹。

追溯起来，自1979年环境保护法和森林法以试行法形式率先亮相后，我国便掀起了绵延至今的生态环境立法大潮。历经漫漫四十多年的努力，生态环境领域单行法律从初创到加速，迄今已达三十多部，其体量超过现行法律的十分之一。尤其是最近十年来，生态环境立法更是步入了高质完善、更新转型的新时代。

这样的立法演进，直接促成了生态环境立法以“补短板、创新制”为基调的量变。以最近的立法事件为例，湿地保护法草案的现身，意味着即将填补我国生态立法的一大空白，并与既有的森林法、海洋环境保护法并肩同行，共同构筑起保护三大生态系统的完整法律机制。而黄河保护法草案承接长江保护法的流域立法路径，黑土地保护法草案开启的耕地资源保护立法先河，则以立法视角、模式、技术等创新姿态，标示了生态环境立法日趋个性、专业、细分的方向。

与补缺拓新的量变相比，更具突破意义的是生态环境立法的质变。四十多年的相关立法建设，经历了从生态问题尚不突出到环境危机日益严峻的历史语境变迁，也见证了从“先污染后治理”“重利用轻保护”转向可持续发展、建设生态文明的立法观念飞跃，践行了从末端治理、粗放原则转向全程管控、精细严密的具体制度重构。以2014年完成大修的环境保护法为例，不仅在中国法律中首次宣告环保为基本国策，植入“生态文明”“保护优先”等立法宗旨，而且确立了“按日计罚”“公共参与”“公益诉讼”“政策环评”雏型等制度创新，最终走出名存实亡的困境，蜕变为“史上最严环保法”。而由此发生的立法理念、思维和制度的质变，也引领了其后大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法等重量级环保法律的立法修法行动，进而将影响环境的主要因素，全部纳入了升级换代、更为严格的法律治理链条。

可以预见，未来的生态环境立法，仍将沿着量变和质变的双重轨道继续前行，同时也需迎接更多的现实挑战、迈出更大的改革步伐。

比如，多年来生态环境立法的一大成功标志，乃是引入了一系列普遍适用的制度创新。但除了环境影响评价法、环境保护税法、资源税法等寥寥数部单行法外，这些共性规则有不少只是在相关立法中予以原则宣示，既难免重复立法之嫌，更无法提供实操方案。正因此，对于一些至关重要的制度，诸如区域联合防治、生态保护补偿、环境信息公开、环保公众参与、环境损害赔偿、环境公益诉讼等等，有必要以专门立法的形式加以设计，进而形成以“核心制度”为标记的立法量变，为保护生态环境提供更加完善、有效的基础性、普适性制度资源。

尤其应当看到，当下关涉生态环境的专门法律谱系，大体可分为污染防治立法、自然资源立法、绿色经济立法、减灾防灾立法四大分支，这种以污染因子、资源类型等单一要素为基点的立法模式，固然有其合理性，但也在相当程度上割裂了相关法律的内在联系，有碍全局性的法制架构。比如，污染防治立法偏重单项治理的视野，难以真正厘清污染问题的关联性和复杂性，也不利于激活对生态系统的全方位保护。而自然资源立法固有的“开发”色彩和经济属性，也极易与环境利益和生态价值发生冲突，引发与环保等法律之间的制度内耗。因而，如何进一步突破“治污”或“利用”之类的单向度思维，统一协调、科学整合生态环境立法，将生态文明等价值伦理整体、系统地融入其中，以提升法制的综合效率和功能，乃是未来必须直面的课题，也是生态环境立法深度质变的关键。

在此进程中，最为关键的是妥善处理法制理想与现实国情、环保诉求与经济发展、生态公益与公民私权、责任分配与社会公平等多元矛盾，以实现经济社会、民生权利、环境正义、生态文明等诸多价值目标的和谐共生。也只有经过更高层次的量变和质变，才能为目前已提上议事日程的环境法典编纂奠定坚实的基础，乃至推动生态环境立法升级为自成体系的独立法律部门，进而以法治的力量，确保生态环境质量的持续改善不可逆转，最终达成“美丽中国”的千秋功业。■