我国生态治理现代化多元主体协同共治研究

樊 华

(福建华南女子职业学院 思政部，福建 福州 35002)

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署。“小康全面不全面，生态环境质量很关键”，习近平总书记指出“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”。随着我国生态治理现代化逐步走向深入，治理主体多元化是必然趋势，要扩大国家治理的社会基础，形成良性互动的生态治理有机体。“人与自然和谐共生”是极其重要的治理理念，党的十九大报告明确提出了“人与自然是生命共同体”的科学论断，指导我们认识和推进生态治理现代化，充分表征了我们党已在人与自然的关系理解上达到了新高度，并以此来指导经济发展与社会变革。“人与自然和谐共生”理念有着深刻的理论渊源，马克思恩格斯自然观是这一理念形成的重要理论基石。通过发挥国家社会管理职能，推进人与自然和谐共生，也符合马克思恩格斯对“真正的共同体”的构想。但是，当前我国多元主体参与生态治理还存在诸多问题，生态治理现代化是修复和解决我国生态环境问题、建设美丽中国的现实选择。基于生态环境恢复和治理的复杂性，在党的领导下，以政府为主导，充分调动企业和社会公众各主体的积极性，开展多元主体协同共治是推进我国生态治理现代化的必由之路。

一、多元主体参与生态治理的必然性

理顺国家、市场、社会的关系，保持三者动态平衡，可以扩大国家治理的社会基础，形成良性互动的生态治理有机体。马克思恩格斯国家治理理论围绕这一方面有深刻的见解和论述，为我们提供了重要理论借鉴，适配我国推进生态治理现代化的现实需要，也是我国“共建、共治、共享”治理现代化理念的贯彻，能够破解以往生态治理困境的破解。

(一)是马克思主义国家治理理论的内在要求

马克思恩格斯国家治理理论表明无产阶级政党是社会主义国家治理的核心，随着社会发展，国家的社会管理职能逐步超过政治统治职能，且日益由“政府管理”向“社会治理”转变，这就启发我们开展生态治理现代化必须坚持党的领导，同时充分调动各方面积极性，使生态治理体现民主性和人民性。践行多元主体协同共治的基本原则，首先要坚持把党的领导贯穿我国生态治理现代化全过程，不断增强政府、企业、公众各主体的协同共治能力，推进我国生态治理现代化多元主体协同共治。马克思指出：“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的”“家庭和市民社会使自身成为国家。它们是动力。”[1]如果国家制度不能体现人民诉求和人民意志，甚至与人民脱离，那么制度就会成为毫无实际作用的海市蜃楼，因此，“必须使国家制度的实际承担者——人民成为国家制度的原则。”同理，人民只有积极参与到生态治理工作中，才能行之有效推进生态环境好转，实现自身对美好生态环境的向往和需求。

(二)是我国治理现代化理念的贯彻

党的十八大以来，我国生态环境保护和生态文明建设高速发展，对环境保护的认识不断加深，加大防污治污力度，生态文明建设不断发展。通过构建与完善国家生态制度体系，在生态环境治理实践中遵循制度理性、多元共治、生态正义、生态民主等理念，不断实现生态环境由“监管”向“治理”的转变。推进生态治理现代化就是国家履行社会职能的体现，有利于缓和社会矛盾，维护社会长治久安。过去我们强调“国家统治”、“政府管理”，自党的十八届三中全会提出国家治理现代化以来，我国正处于“政府管理”到“社会治理”的转型中，由“管”到“治”的转变中。面向生态治理现代化，各个生态治理主体在参与生态治理的过程中以及相互配合开展协同共治时尚存在困境，有必要厘清并以此为突破口，思考建构我国生态治理现代化多元主体协同共治体系[2]。面对我国复杂的生态环境形势，立足于新时代不断推进生态文明建设的现实要求，我国生态治理由过去政府单一主导转向多元主体协同共治势在必行。

(三)是对以往生态治理困境的破解

1973年，第一次全国环境保护会议召开，就此，无论中央还是地方政府都将生态环境保护作为一项重要的工作职能紧抓不放，取得了显著成绩，但随着经济的蓬勃发展，生态环境治理形势依旧严峻，政府的生态治理负担日渐加重。生态治理涉及范围广、行业领域多，政府在进行生态治理时既要适应发展速度放缓的经济新常态，还要承担巨大的治理成本，这也导致政府的生态治理负担过重。生态治理现代化的复杂性体现在我们不仅要修复恶化的生态环境，更重要的是在全社会宣传和培育生态保护意识，全力修复人与自然日渐破裂和对立的关系，实现人与自然和谐相处、共生共荣[3]。十八大以来，我国生态文明建设成就显著，但是我们也清醒看到生态环境治理任重道远，特别是面向“十四五”，我国谋求高质量发展，对生态环境治理提出更高要求，党的十九届五中全会指出：“持续改善环境质量。增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战。”[4]空气、山川、河海、林草等生态环境各方面的污染情况各不相同且都防治不易，因此，面对经济社会高质量发展的新要求以及人民群众对良好生态环境的美好向往，生态治理的艰巨性和复杂性可想而知。

二、多元主体参与生态治理存在的问题

随着政府、企业以及社会组织和公众逐渐意识到自身在生态治理过程中的定位和作用，多角度发力推进生态治理和保护，使我国生态文明建设取得显著成就，多元主体协同共治已成为新时代推进我国生态治理现代化的必然选择，但是目前来看，多元主体之间的协同合作仍存在着协同关系不畅的情况。

(一)多元主体协同共治意识欠缺

当前，我国存在着利益诉求不同的多元主体，对于社会事务，他们有分享权力、维护权益、参与治理的需求，因此，打破政府统揽一切事务的格局、推进社会共治成为解决社会问题的必然选择。生态治理是一项范围广、难度大、需要久久为功的大工程，政府、企业、公众都应当在这个工程中各司其职，发挥不同的作用。长期以来，我国政府始终是生态保护和治理工作的主导力量，依靠政府一己之力推进生态环境治理，或者政府、企业、社会组织和公众各自单打独斗，都难以高效应对当前的生态问题。

首先，推进生态治理市场化是生态治理现代化的重要方面。企业作为市场主体是经济社会发展重要的有机组成部分，也是生态环境治理市场化的重要主体力量。然而，从企业参与生态治理的现状来看，许多企业已认识到绿色生产的重要性和积极意义，但很多企业受到经济效益制约，难以主动增加成本去节污减排，更难做到投入大量资金进行绿色生产的科研攻关。其次，企业作为生态治理的重要主体，主动承担治理责任的意识不强，导致企业面对生态问题时心存侥幸或者有躲避心理，不愿积极履行应有的生态治理义务。再次，社会民众长期形成对政府的依赖心理和生态环境意识不足，导致其没有对生态治理形成正确认识，也就未能在生态治理现代化进程中展现应有作为，出现生态治理参与不足的实践困境。原因在于，社会民众往往面对生态治理保护问题时习惯于寻求政府帮助，长期形成了对政府的依赖心态，认为政府有解决生态环境问题的责任和能力，将生态治理难题推给政府，完全依靠政府开展工作来实现自身对良好生态环境的诉求。同时，社会民众自身的生态环保意识尚未与生态治理现代化要求匹配，全社会成员普遍的生态环保意识还未形成，特别是民众重视自身的环境权利而忽视对自身环境义务的履行。

(二)多元主体协同共治权责分离

在明确了政府在生态治理中的主导作用以及企业的主体责任以外还要意识到，生态环境是一项公共产品，人人皆可受益，被破坏的生态环境则人人难逃其害。长期以来，我国公民逐渐形成了强烈的环境权利意识，重视自己在生存和发展中能够享有优良的生态环境及其产品，但却由此产生了生态治理不公平现象，即“我国公众仍处于主张环境权利的阶段，公众越来越有环境权利意识，但对环境义务还没有建立起深刻认知”[5]，表现在生态治理领域则是民众个人都希望他人承担起保护和治理环境的责任和义务，特别希望政府部门和企业担起重任，自己能够享受良好生态环境而不愿意从自身做起保护环境，或者没有意识到自己参与生态治理行动的重要性。

目前来看，我国生态治理现代化多元主体存在分离情况。治理主体分离主要指治理主体间缺乏有效联系和配合，以及各主体的生态治理权责有所分离。第一，长期以来，政府作为拥有绝对主导地位的治理主体，对于全社会的生态行为进行着规范和管理，特别对于破坏生态行为主体进行严格的行政处罚，有效遏制了生态环境恶化趋势，极大缓解了生态环境破坏程度。而企业作为盈利组织，一切活动以获得经济效益为目标，对于生态效益则相对淡漠。公众个体则由于未普遍形成良好的生态环保义务意识，在与其他主体进行互动配合和协作开展生态环境保护时出现失位。第二，各主体间相互分离，没有形成良好的协同互动，也在于各主体的生态治理权责出现分离。企业作为生态治理的主体角色，由于其长年进行生产，耗费自然资源且较多产生污染，因此治理责任远大于其权利，而企业重经济效益轻生态效益，对于生态治理没有内生的积极性和主动性。社会组织和公众的生态治理权责相对受到忽视，环境NGO作为民间组织，缺少权威性和影响力，职责难以发挥；普通民众则习惯于接受政府的管理，对自身的治理权责漠视。

(三)多元主体协同共治行动分散

系统推动生态治理要以整体的眼光看待各个生态子系统的生态治理，还要统筹生态治理各方力量，全盘谋划工作。不仅要发挥党和政府的领导作用，还要充分发挥企业的主体作用，改善生产方式，进行绿色生产。同时，充分动员广大群众参与环境保护，形成生态治理的广泛合力，让生态治理成为全社会重视和努力的大事。

然而，目前我国多元主体协同共治分离情况导致生态治理各主体之间协同不畅，进而表现为多元治理主体的治理行动分散、不成体系，呈碎片化状态。第一，生态治理通常涉及范围较广，难度较大，治理门槛较高。这种情况下，政府主体具备全面引导组织生态治理的能力，而其他主体往往是局部性参与，这就导致多元主体难以做到全方位全过程的协同共治。第二，企业主体履行治理责任时往往只局限于自己的生产范围，关系自身生产行为和经济效益，政府主体一般也只是进行监管，社会主体则无法介入，难以形成协同。企业不仅在减少污染、绿色生产方面存在消极现象，而且在生态治理市场化进程中的巨大作用未能充分发挥，突出表现在综合服务能力偏弱、创新驱动力不足、恶性竞争频发，加之执法监督不到位、政策机制不完善、市场不规范等原因，影响了市场主体的积极性，巨大的市场潜力未能得到有效释放。第三，社会组织和公众作为治理主体的行动范围更为有限，社会组织一般出现在民间环保公益活动中，以及一些突发性的社会环保事件中，职责发挥范围有限；而公众个体的活动范围更为局限，囿于自身的日常工作生活中，未能有效参与大范围的生态治理活动，且公众个人的环保行动受到自身环保意识的制约，很难形成长期规范的生态行为。政府、企业、社会组织和公众未基于生态治理形成利益关联性和行为互动性，未形成有效的生态治理合力，因此亟需探索我国生态治理现代化多元主体协同共治体系[6]。

三、增强多元主体协同共治能力推进生态治理现代化

在我国生态治理现代化这一协同共治体系中，各主体不是平均分配生态治理责任，而是要根据不同主体的优势和能力，厘清各自的定位和职责以及协同关系，科学高效开展合作。这就需要我们对各主体的治理职能划分清晰，坚持党的领导、依法有序、互为补充以及协同共治理念、目标、行动协调统一等基本原则，增强多元主体协同共治的能力，建设多元主体协同共治价值理念体系、多元主体协同共治参与网络体系、多元主体协同共治评价监管体系，法治化、规范化推动我国生态治理现代化多元主体协同共治不断走向深入发展。

(一)增强政府主体的制度创设和实施能力

一方面，政府应制定有关生态环境的政策与方针并贯彻落实。作为生态治理监管者，政府拥有行政权力，依照生态保护相关法律规章和制度，对于辖区内任何单位和个人的生态行为均可进行监管。这就要求政府一方面要依照生态治理实际需求建立健全生态保护制度，并且面对生态环境的严峻形势，规章制度的制定必须从严。以最严格的制度保护生态环境既是习近平生态文明思想的重要内容之一，也是以制度保障生态治理现代化的现实需要。我国已出台了一系列有关生态治理的法律和政策，应在原有法律法规的基础上进一步细化，规定各治理主体的治理责任与义务。进一步完善政府的生态治理体制，加强对执法人员的生态教育与培训，提高生态素质。落实生态治理主体责任制度，对没有切实履行生态保护职责的主体进行问责，并进行相应惩罚。在执法过程中，也要注重方式方法，减少不必要的生态损失。

另一方面，政府要更加注重分权，完善生态治理模式。政府的生态治理责任可以从政府作为生态治理指导者和服务者的角色身份来看。要引导其他主体培育生态环保意识并有序参与生态治理。改革政府职能，打造服务型政府，通过政策制度的提供、人力资金的支持，为其他主体参与生态治理提供便利。要建立环境友好型政府，政府就要简政放权，充分协调多元主体参与的主体性作用与政府的主导性作用，充分协调政府与其他治理主体的协同关系。政府可以采取经济奖励制度等手段促进企业提高环保意识、改革生产技术、提高治污能力，找到经济获益与保护环境的平衡点。鼓励生态企业的发展，为其提供多方面支持。政府要通过丰富的宣传教育形式，增强公众环保意识，引导公众有序参与生态治理中。保障公众了解生态治理工作、自觉参与生态治理进程、监督生态治理政策落实情况，通过座谈会、公示等方式听取公众对生态治理工作的意见和愿景[7]。

(二)增强企业主体的绿色创新及生产能力

企业理当积极将生态环境保护和治理的核心理念列入生产运营与经营战略当中，在生态环境保护与经济发展利益双重目标之间达到最佳平衡，提高企业的品牌影响力与社会发展竞争能力，树立优良的社会品牌形象。企业在追求本身利润最大化时，应塑造维护自然生态环境、节省生态资源的核心理念，应以科技进步支持开展环保生产制造与运营，要改进生产废弃物处理设备和加工工艺，引入新技术应用，促进企业结构升级，维护自然环境公共利益，积极推进绿色制造和绿色经济发展。企业在生产决策与运营管理全过程中，应积极主动把握社会经济发展的局势和生态环保的政策法规，选用灵便合理的自我约束方法，协助政府科学精细制定环保生产标准。企业应提高遵纪守法的自觉性，主动贯彻绿色发展理念，实现企业本身权益与公众自然环境权益的均衡发展。

企业作为重要经济主体，要在政府引导下有序参与生态治理市场化，不断将市场的资本和力量注入我国生态治理中，提高生态治理效率。较之传统工业生产对财富积累的线性追求，生态文明倡导企业改善生产方式，以使得经济发展获得可靠基础与持久的动力。企业在具备基本的绿色环保生产能力的基础上，要深入分析经济形势和发展规律，按照市场供给与需求、资源稀有水平、生态使用价值和赔偿规范等原则开展公平公正标价买卖，进而推动生态资源、生态商品和生态服务项目井然有序运转，提升自然环境资源分配水平，不断提升绿色生产能力和改进技术，为生态治理现代化提供增长点。企业应在生态治理的过程中寻找经济发展的新机会，正确对待生态保护与经济发展的关系，开展技术研发，自主创新生态新型环保材料，多应用可再生能源，逐渐取代传统能源，转变经济发展方式。在生态与经济发展的融洽关系中，自然生态环境会慢慢改善，我国终将迈向可持续发展的生态和睦之途。

(三)增强公众主体的生态治理参与能力

生态环境关乎每一个人，社会公众与社会组织也是生态治理主体的重要组成部分。社会公众与社会组织的参与过程能打通了自下到上的生态治理通道，民智民力得以广泛收集采纳，政策执行效果得以反馈，全社会的生态治理能力得以提升。

公众应以良好的生态环境意识引导行动，自觉参与生态治理，合理利用公众建议、举报、投诉窗口、生态环境保护热线电话等渠道有序投身到生态治理中来，不断扩大生态治理的主体范畴，以达到公众主体积极参与多元主体协同的最大成效。提倡全体居民从垃圾分类回收、节约用水省电等日常个人行为做起，改变生活习惯，创建全员一同参加的社会发展行动体制。与政府和企业比较而言，多元共治体系中社会公众在生态治理中主要发挥着监督的作用。在现代社会的国家治理中，政府监管也越来越离不开社会大众的群策群力，有赖于公众举报市场和社会上的生态环境违法行为。

特别是在信息化时代中，要充分运用互联网平台，向社会公众及时解读生态治理政策、发布当地生态治理工作进度，进一步保障公众在生态治理领域的各项权利。社会组织特别是民间环保组织作为专业性更强、信息获得更及时的团体组织，可以在公众中开展生态治理宣传教育，引导普通公民积极参与生态治理。随着生态文明理念在全社会普及程度的提高，全体社会成员的生态环境意识逐步提升，公众将更加深入参与到生态治理中，这就需要进一步根据公民之中不同群体和个人的实际情况，加强生态环境宣传教育，探索不同人群参与生态治理的有效方式和渠道。社会公众主体作为生态环境变化的最直接感知者，人数最多、分布最广、范围最大，只有充分重视这一主体的作用并充分吸纳这一主体深入有序参与生态治理，才能为全社会积极投身生态治理现代化多元主体协同共治形成良好的基础，注入最强大的动力。

综上所述，面向生态治理现代化，基于我国生态治理实际需求和生态文明建设要求，在党的领导下，构建政府为主导力量、企业为主体力量、社会公众为基础力量的多元主体协同共治体系是必然选择，这一共治理念在全社会日渐深入人心，这一共治体系必定会形成巨大的生态治理合力，并拥有光明的发展前景。此外，新时代深入开展多元主体协同共治还要具备国际视野，着眼世界整体的生态治理形势，基于国情合理借鉴国外有益经验，使我国生态治理现代化多元主体协同共治体系既具有中国特色，同时能与国际接轨，为全世界生态治理提供中国智慧和中国方案。