新时代国家社会治理活动的“双重结构”及其治理维度

储德峰，杨俊一

国家社会治理现代化，既是中国改革开放四十多年宝贵经验的概括和总结，也是21世纪中叶全面实现社会主义现代化目标的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记就如何治理好社会主义国家这一重大问题发表了一系列重要论述，学界也对国家社会治理展开了广泛而热烈的讨论。作为中国特色社会主义的思想理论基石，马克思主义理论构成国家社会治理研究的基本论域。马克思关于市民社会与国家关系的理论阐释以及马克思关于巴黎公社经验的总结，成为当前国家社会治理研究的理论焦点。无论是马克思关于市民社会决定国家政治结构的合法性的理论阐释，还是关于巴黎公社重建国家政权的现实可能性的经验总结，对于新时代国家社会治理都具有重要的思想意义。但是，未来理想社会的建设“必然是一个很长的历史过程”，(1)《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第117页。马克思主义关于国家社会治理的理论阐释和运用必须“着眼于新的实践和新的发展”。(2)《十六大以来重要文献选编》中，北京：中央文献出版社，2006年，第158页。因此，新时代国家社会治理研究，还需要立足新时代社会结构要素分化这一基本前提，对新时代国家社会治理活动的“双重结构”即“政府与社会的相互关系”和“党与群众的相互关系”进行深入探讨，并对公众参与国家社会治理这一重要维度进行认真梳理，以期为新时代国家社会治理实践和第二个百年奋斗目标的实现提供更多助力。

一、政府与社会的相互关系：国家社会治理活动的基本结构

政府与社会的相互关系是分析国家社会治理活动的基本结构。关于政府与社会的相互关系，在当代中国社会结构转型的讨论中，有“大政府”与“小政府”、“大社会”与“小社会”、“强政府”与“强社会”等诸多讨论。尽管这些讨论比较广泛热烈，但实际上并没有达成共识。在笔者看来，当前学界关于政府与社会的相互关系的讨论，由于缺乏相关变量关系的分析，以至于讨论的边界没有约束，这是难以形成共识的根本原因。因此，引入相关变量进行分析，应当且必要。

(一)政府预算与社会服务：政府与社会的相互关系分析的两个关键变量

一般而言，政府与社会分工合作是当前学界对政府与社会的相互关系的朴素表达。而政府与社会分工合作必然涉及政府预算与社会服务。据此，笔者认为政府预算与社会服务是分析政府与社会的相互关系的两个基本且关键的变量，政府与社会分工合作良性与否取决于政府预算与社会服务能否均衡。具而言之，从政府服务社会的角度看，政府预算与社会服务的均衡是政府服务社会的前提和基础，如果政府预算大于社会服务，就会出现“内部人控制”现象，反之，如果政府预算小于社会服务，动员志愿者参与社会服务就成为必须；从社会自我管理角度看，社会组织边际费用与边际服务均衡是社会实现自我管理的重要因素，其不仅影响社会自我管理的即时效应和质量，而且还关涉社会自我管理的可持续性。鉴于政府与社会关系相对比较复杂，一般性理论阐释难以提供比较直观的图景，为了便于分析，本文拟借助一个政府与社会相互关系可约束的博弈矩阵模型(3)杨俊一：《群众公权观:创新社会管理的思想基础》，《上海行政学院学报》2011年第5期。，加以讨论。(见下图)

图注：这一博弈矩阵，假设某一社会的初始生产能力和资源禀赋为10个单位的总量。社会集团之间的博弈策略的选择为(5、5)，则表明政府预算规模(G)与社会服务水平(S)的效率达到均衡。当博弈策略的选择为(3、3)，则表明政府(G)与社会(S)之间的资源配置存在外部性，即外部收益的闲置，还存在着边际均衡改善的可能性。当政府与社会之间博弈策略的选择为(7、3)，则表明政府预算支出与社会福利分享的规模或结构的不对称，存在着效率损失，如政府(G)低效率，组织规模膨胀，内部人控制、寻租行为得不到有效监督等等；或者社会(S)分化有限，如社会组织发育不良；单位体制“嵌入”社会、社区；由于产权界定不清，政府责任不明，社会成为体制外的变相“公地(没人管、管不了)”。当博弈策略的选择为(3、7)，这一策略均衡或者是理性人的选择，或者是道德人的选择，如兼职模式等，要么政府的管理者是公仆，且管理高效；要么社会高度自治或NGO有效介入。

这一博弈矩阵的四种策略，是以初始“出价”的策略集团没有价值偏好为前提的，但是如果引入“历史”变量，任何一个初始社会都是在一定的历史文化条件下进行价值选择的。因此，从社会组织自发结构的角度看，社群成员选择的初始策略，一般是“小预算”“大服务”，即所谓的“廉价政府”。但是随着社群组织规模的扩大或结构多元化，社会服务或社会福利的需求增加，必然会产生专职公务员的阶层以提高政府的服务效率。在这一条件下，就会出现韦伯分析的“理性牢笼”的悖论：一方面，分工提高效率；另一方面，官僚阶层产生部门利益。社会分工导致政府分工以提高效率，官僚阶层的价值偏好导致政府低效率。韦伯的“理性牢笼”的分析，与资本主义经济发展的市场失灵、政府介入、政府介入导致经济滞胀的“病理症候”大体一致。

一般地说，市场经济在社会资源的配置中具有决定的地位，凡是市场经济配置资源有效率的领域，由市场配置资源会实现社会资源配置收益最大化。然而，市场并不是万能的，历史上出现的经济危机表明市场失灵在一定条件下难以避免，如1929—1933年、1973—1975年、1980—1982年、2008年，等等。市场失灵为政府的介入提供了充分理由。20世纪30年代的凯恩斯主义就是在这一背景下产生的。市场失灵导致政府介入，但政府集体行为也受到有限理性、价值偏好、内部人控制以及不确定因素的影响，导致政府“越位”“缺位”“不到位”等现象发生，一方面，政府规模膨胀；另一方面，经济滞胀成为顽疾。上世纪七十年代西方经济发展的滞胀现象成为政府失灵的典型特征。在这一宏观背景下，如何探讨政府、市场和社会的关系，特别是如何更好地处理好政府与社会的关系，成为人们思考的重要维度。这就为社会参与提供了理性空间。总之，无论是韦伯“理性牢笼”的分析，还是市场失灵、政府失灵、经济滞胀，都为社会参与提供了理论和实践的理由。

(二)廉价政府与社会参与：政府与社会的相互关系分析的两个着力点

从国家社会治理的角度看，中国经济社会发展是沿着中国特色社会主义道路，即除了要解决世界经济社会发展的一般问题，还有中国自己特色发展的实践课题。一般地说，沿着马克思关于“公社委员会”的思路讨论政府与社会的关系，应该是“廉价政府”或“高效政府”的建设。从今天社会治理的经验来看，无论是“廉价政府”还是“高效政府”都离不开政府与社会分工与协作的良性关系。因此，站在全面建设社会主义现代化国家的新起点，政府与社会相互关系的边界分析最终必然诉诸“廉价政府”或“高效政府”建设，而“廉价政府”或“高效政府”的建设必须跳出韦伯的“理性牢笼”，即以政府与社会分工与协作的良性关系的建立为前提。

在此意义上，加强社会参与的体制和机制建设，不仅是经济社会发展的必然要求，也是推进国家社会治理现代化的重要环节。对于如何加强社会参与的体制和机制建设，笔者认为需要做到以下几点。

第一，充分发挥社会组织共建共治共享的积极作用。“党的十八大对当时中国社会发展的阶段性特征进行了分析，认为要克服分散隔离、交叉重复的片段化管理弊端，就应在党政社各自职能分野的基础上，更好地协同各方力量，运用法治的方法，加强和改善社会管理。”(4)周文翠：《中国共产党推进社会治理现代化的百年历程与成功经验》，《思想战线》2022年第3期。党的十八届三中全会强调，要在科学分析厘清并理顺政府与社会的关系的前提下，稳步推动政府与社会分开，提升国家社会治理水平，社会组织要进一步明确权利和责任，依法自治，发挥作用。这就意味着政府要把那些社会组织可以承担的公共服务和社会事项分解出去，按照能力本位以及能力和责任一致的原则，交付给相应的社会组织。与此同时，政府还要发展、支持志愿服务组织，在明确社会组织的定位的前提下，为社会组织的协同提供规范性的基础。因为，在政府预算科学合理的前提下，社会组织参与，一方面，有利于减少政府社会管理的服务成本；另一方面，有利于社会组织动员社会资源，强化社会组织的向心力，进一步形成政府与社会的良性互动。

第二，在社会组织发挥社会协同作用的同时，还应更好动地动员行业组织和利益相关组织的积极性。在现代国家社会治理构架中，行业组织和利益相关者组织对于协助政府社会治理具有不可忽视的地位和作用。但对于行业组织和利益相关组织的积极性的动员过程中，要重点关注某些行业组织“权力越位”现象，如某些行业组织的所谓“二政府”的现象，所以在发挥行业组织社会治理功能的同时，要优先重视行业组织自律和治理功能。经验也一再证明，在社会治理过程中发现的许多“假冒伪劣”现象，有些往往与行业自律匮乏和治理不力有关。行业自律、行业监管、行业惩治对于社会秩序特别是经济秩序维护，具有“关口”前置的积极作用。例如，“虾扯蛋”辣条生产，“粉尘、油污、添加剂、原材料满地都是，恶劣的卫生条件”，等等。凡此种种，除了一些地方政府监管“缺位”，行业缺乏自律、监督无规或者无视法规也是重要原因之一。

第三，在政府的购买服务中，应充分发挥社会组织协商议价的竞争与合作机制。在充分发挥合作与竞争机制的同时，相关社会组织参与协商议价，既有利于提高社会服务效率，也有利于在竞争中优胜劣汰。一方面，社会组织参与，优化政府社会服务的结构，引入优质的社会组织资源；另一方面，社会组织竞争合作，可以降低“暗箱操作”的概率。依法、公开、程序化、规范化的社会组织参与，不仅增加社会福利指数，还间接地提升社会心理评估的满意度。

但是，在积极动员社会组织参与政府社会治理的同时，还要认识到，社会组织参与或第三部门参与国家社会治理，在现阶段还需要政府积极引导和培育。所谓的社会参与，本质上是“有序”参与，这与政府的立法立规、规范性文件治理等举措分不开。因为，从现代国家社会治理的经验来看，社会也可能会存在失灵现象。因此，积极构建国家社会治理的体制和机制，完善法规法治，也是不可忽视的条件之一。

二、党与群众的相互关系:政府与社会相互关系的“原生型态”

从基层社会治理的角度看，社会治理离不开以人为主体的服务与组织。在此意义上，社会治理的核心是人。“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”(5)《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第127页。在当代中国，加强和完善社会治理体制和机制建设，首先是党的领导。党领导的基层基础是社区，而社区治理核心是“人与人的和谐关系”。从党的领导和执政基础来看，基层落实党领导的工作重心，就是密切党群关系。在此意义上，加强和完善党的领导，密切党群关系，反映群众的呼声和诉求，也是中国特色社会主义克服政府失灵和社会失灵的重要手段之一。在国家社会治理结构中，一方面，“党是领导一切的”，(6)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第181页。这是党总揽全局协调各方的地位所决定的；另一方面，在基层社会治理中，充分发挥基层党组织的作用，引领社会组织积极参与社会治理，是我国社会治理的重要经验之一，也是中国特色社会主义社会治理与一些西方国家社会治理的本质区别。因此，党和群众的相互关系是政府与社会相互关系的“原生型态”，其之于新时代国家社会治理而言，不仅具有本体论意义，而且还具有方法论意义。

(一)充分发挥党组织动员社会组织参与社会治理，不仅维护了社会秩序，也巩固了执政党的社会基础

充分发挥党组织动员社会组织参与社会治理，维护社会秩序，巩固执政党的社会基础，是我们党加强社会建设的理念与西方现代“公民社会理论”的本质区别。我们党的社会建设理论是以马克思《黑格尔法哲学批判》的市民社会决定国家的理论、《法兰西内战》的“巴黎公社”社会自治理论以及马克思《〈政治经济学批判〉序言》的生产关系决定上层建筑的理论为基础的。在中国特色社会主义国家社会治理结构中，政党与群众的关系实质上是政府与社会关系的“原生型态”。按照恩格斯的理论，由政府与社会的关系所构成的“显性”的体制机制等，就其本质而言，是作为政党与群众关系的集中体现的意识形态的“物质的附属物”。(7)《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第171页。

在此意义上，良好的党群关系进一步延伸为干群关系，既是社会治理的本源性的政治基础，也是习近平总书记强调党群关系对国家社会治理政治意义的关键所在。对此，习近平总书记有经典表述：“问题是时代的声音，人心是最大的政治。推进党和国家各项工作，必须坚持问题导向，倾听人民呼声。我们要求真务实、真抓实干，积极适应国际国内形势新变化，准确把握规律，紧紧依靠人民，奋发有为开创各项工作新局面。”(8)《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第157页。这也是我们党始终坚持群众路线并一以贯之的根本原因之所在。十八大以来，开展党的群众路线教育实践活动，是在新的历史条件下“党要管党、从严治党”的重大决策；是推进和完善中国特色社会主义制度的重大举措；是建设应群众所想、群众所盼的服务型、学习型、创新型的执政党的一项重大部署；群众路线教育活动，对进一步保持党的先进性和纯洁性，进一步巩固党的执政基础和执政地位，具有深远而重大的意义。(9)《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第127页。

(二)社会治理视野下的党群关系的构建，要坚持“人民中心—民生为本—公平正义”治理原则的统一

新时代国家社会治理秉承“以人民为中心”理念。党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”，这一方面表明，新时代国家社会治理现代化与党一以贯之的“以人民为中心”思想具有理论上的同构性、实践上的契合性和价值上的同源性；另一方面也为新时期党群关系的构建规定了方向，即必须坚持以人民为中心、坚持民生为本、维护社会公平正义，不断满足人民对美好生活的需要。民生是人民幸福之基，社会和谐之本。坚持“民生为本”的治理原则构建新时代党群关系，既是坚持“以人民为中心”的根本体现，也是“全心全意为人民服务”这一立党宗旨赋予新时代党群关系构建的理论自觉和根本原则。进而言之，坚持“民生为本”，意味着新时代党和国家要把满足人民日益增长的美好生活需要作为党群关系构建的根本出发点和落脚点，要“坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据，顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生，既通过提出并贯彻正确的理论和路线方针政策带领人民前进，又从人民实践创造和发展要求中获得前进动力”，让人民共享改革开放和国家社会治理成果，激励人民群众更加自觉地投身全面建设社会主义现代化国家伟大实践。增进民生福祉是我们党坚持立党为公、执政为民的本质要求。如何增进民生福祉，关键还是看发展，特别是经济发展。换言之，增进民生福祉必须以经济发展为基础和前提。此外，民生建设或者说增进民生福祉还要坚持公平正义，既要尽力而为，又要量力而行，绝不能开空头支票，否则只能适得其反，就有可能落入“中等收入陷阱”。当前西方一些国家，由于“过度福利化，用过度承诺讨好民众，结果导致效率低下、增长停滞、通货膨胀，收入分配最终反而恶化”。(10)《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第38页。因此，要从客观实际出发，以劳动生产率的增长为基础提高人民收入，以经济发展和财力的可持续增长为基础提高人民的福利水平。

(三)加强和改善党的领导，密切党群关系，要牢牢掌握党对日常意识形态工作领导权

在中国化马克思主义论域中，意识形态，其本质上体现的是“党性与人民性的统一”，(11)吴育林，赵悦彤：《人民主体性的意识形态当代治理：一个微观分析视角》，《思想战线》2020年第5期。因此，加强和改善党的领导，密切党群关系，从基层党组织和其工作场域来看，必须牢牢掌握党对日常意识形态工作领导权。日常意识形态的生产来源于生活方式结构化的社区即所谓的日常社会。“日常意识形态”，直观上体现的是日常社会之中人们对于生活质量和幸福指数的评价，是社区即日常社会的情绪和舆论的积淀。从更深的层次看，日常意识形态反映的是党群关系。因此，加强和改善党的领导，密切党群关系，要求党的社区工作者，要深入社区即日常社会，要学会并努力做到“人对人、面对面，手牵手、心连心”地维护好和实现好社区居民的根本利益和合法权益，获得社区居民群众的拥护，只有这样,才能提高基层党组织引领日常意识形态领导权的能力，才能真正地掌握日常意识形态的领导权。更进一步说，党的执政基础只有通过日常意识形态的引导，深入生活方式结构化的社区即日常社会，和社区居民打成一片，被人民群众认同，才能谈得上所谓的血肉联系，克服执政风险或社会治理的风险。(12)参见杨俊一:《群众公权观:创新社会管理的思想基础》，《上海行政学院学报》2011年第5期。正如习近平总书记所强调——要加强社会主义意识形态的领导力、引领力和向心力建设，创新意识形态传播和宣传的方式和方法，要“听得懂、记得住、信得过”，“要加强传播手段和话语方式创新，让党的创新理论‘飞入寻常百姓家’”。(13)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第313页。

三、公众参与：新时代国家社会治理的重要维度

在新时代国家社会治理的体制结构中，公众参与是国家社会治理的重要维度。从国家社会治理的角度看，“公众”不是“乌合之众”，其参与国家社会治理的途径主要有“依法参与”“深度参与”“网络参与”等。

(一)依法参与

依法参与是确保公众作为利益相关者对相关事项的知情权、参与权、表达权和监督权有效落实的法律保障。十九大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”(14)《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第22页。例如，2018年生态环境部颁发的《环境影响评价公众参与办法》，立法宗旨明确强调，旨在规范公众对环境影响评价的“四项权利”。《环境影响评价公众参与办法》的第三条强调，国家鼓励公众参与环境影响评价。公众参与环境影响评价，既要遵循依法的原则，还要遵循有序、公开、便利的原则。《环境影响评价公众参与办法》“答记者问”对该办法的修订意义进行了解读，并强调公众参与环境影响评价活动在新的历史条件下要面对新的挑战。对此，党的十九大报告对环境治理提出了新的要求，即构建以政府为主导、以企业为主体、社会组织与公众共同参与的新型环境治理工作体系。进一步保障人民群众的知情、参与、表达、监督的“四项权利”。公众有效参与环境影响评价是确保人民群众保护环境权益和构建公众参与以及共建共享环境治理体系的重要举措。随着中国经济社会的进一步发展和人民生活水平的提高，公众有效参与环境影响评价的作用会越来越明显。当然，公众参与环境影响评价的手段和途径还需要进一步优化。

其一，关于公众参与环境影响评价的法律法规还需要进一步的完善。《环境影响评价公众参与办法》对公众参与环境影响评价的各类指标，如对象的范围以及参与的形式等都做出更加清晰的规定。

其二，随着生活条件的进一步提高，人们的环境保护意识不断增强，公众更加主动地参与环境影响评价活动以维护公众的自身权益。但是在公众参与环境影响评价过程中，有些非环境保护的问题也被泛化地表达，如财产、就业、征地、拆迁等问题。这些“泛化问题”亟待解决。

其三，公众参与环境影响评价的项目指标，在实践中还存在一些问题，如，责任主体定位不清晰、权责不明确；有的调查问卷质量不高，调研工作流于形式，特别是公众参与环境影响评价的意见难以得到有效反馈；公众参与过程中弄虚作假现象时有发生等。

因此，生态环境部修订《环境影响评价公众参与暂行办法》，出台了《环境影响评价公众参与办法》。(15)国务院新闻办公室：生态环境部环境影响评价司有关负责人就《环境影响评价公众参与办法》修订发布答记者问。www.scio.gov.cn2018-08-03。

(二)深度参与

在依法参与的基础上，创新各种公众参与的方式和途径，也是落实公众参与“四权”的重要措施。如，《环境影响评价公众参与办法》(第十四条)明确规定公众深度参与的程序化要求和互动机制，关于公众集中在“建设项目”影响环境上的质疑意见，要求建设单位按照程序组织相关公众有序地深度参与。

其一，公众的意见是对建设项目与环境影响关系方面的，如关涉到对环境风险防范措施、保护环境的各种措施、环境影响预测性结论等不同理解的意见，建设单位要以公开的方式组织听证会或者座谈会，建设单位邀请参加听证会或者座谈会的公众要由可能受到影响的代表组成。其二，公众参与意见是关于建设项目专业方面的，如理论性、技术性等，建设单位应当且必须组织相关领域专家组成专家论证会，与此同时，对可能受到建设项目影响的公众代表要列席专家论证会——第十五条对建设单位召开的专家论证会、听证会或座谈会的程序作了明确的规定：建设单位召开相关会议，要把会议的主题、公众报名的办法、报名公众的范围以及时间地点等等，在会议召开的10个工作日前发出公告，公告要在公众容易获得信息或者熟悉的场所张贴或者通过网络信息平台发出；第十六条对听证会或座谈会、专家论证会结论的反馈时间作了明确的规定——限定在5个工作日之内。(16)参见《环境影响评价公众参与办法》，政府网，www.gov.cn.《国务院公报》，2018年第31号文。

(三)网络参与

公众网络参与比较复杂，形式多样，一般可分为“正式网络参与”和“非正式网络参与”。正式网络参与，具有依法参与的性质，如政府政务网公示的征求意见专项，还有“人大”立法征求意见网络专线平台等。另一种是非正式的网络参与。这类网络舆论空间就议论内容而言，具有随机性、零散性、情绪性的特点；就传播方式而言，具有信息的不对称性，如被议论事项背景模糊、意义不清、定义不明等；具有信息的叠加性，如传播者语言差异的误读导致的附加意义不断变异；具有不断发酵的情绪激动性，如误传、谣传、谣言等等。因此，对于非正式网络参与状况要辩证分析，关键是正确引导、方法得当、遵循网络信息传播规律、及时介入，避免“舆情风暴”导致“线下利益相关者”的所谓“一致行动”。公众网络参与信息构建的“网络社会”是一个新现象，还需要探索其积极的意义。但不能“因噎废食”，对之应持开放态度，积极引导其步入依法、有序、规范的轨道上来。

习近平同志对网络建设高度重视，强调在新形势下建设好网络生态治理具有重要的现实意义。网络在人们的日常生活中，不仅是生活工具，而且也成为公共舆论的“集散地”。换言之，网络成为了公众社会心理和社会心态个性化表达的终端平台。在此意义上，公众上了网，公众的意见也就反映在网上。线上的意见也会影响到线下面对面的“口口相传”。从国家社会治理的角度看，“网络公众”不仅具有传播学的意义，而且还具有政治社会学的意义。而从执政党建设的角度看，“网络公众”实质上也就是“网络群众”。因此，习近平同志提出了“网络群众路线”的理念。

“网络群众路线”要求领导干部要学会运用网络关注社情民意，即了解群众的意愿、通过聚焦，回答群众的关注，或者答疑释惑。也就是说，关注群众需要，从群众中来，到群众中去，网络是一个重要途径。但同时也要看到，“线上群众路线”与“线下群众路线”还有很大的不同。其一、组织性与非组织性的不同。“线下群众”，一般是划分为组织的，在组织体系中，责任分工明确、指标具体、规范相对完善等等，“线上群众”则不然，“线上群众”具有非组织性的特点，是“信息群”下的受众。因此，不仅要求领导干部要上网了解群众的意见，还要成立专门的团队，分析总结，才能解决问题。其二，建设性与质疑性的不同。线下群众的意见，一般都事关自己周围群体的关切，在提出意见的同时，往往有建设性的意见相呼应。因此，“线下群众”的意见和解决问题的背景条件是相对清楚，主观客观条件和责任主体的任务边界等等，相对要素比较明确。线上群众的意见有的比较明确，有的事件的起因背景模糊。因此，“线上群众”的意见往往具有“吸引眼球”的特点，因为不“夸张”不足引起围观或点击率。在这种“舆情内爆”的裹挟下，意见的“真实动机”往往被掩盖。因此，线上群众的“意见”还需要认真的调查研究，提出具体的针对性的解决问题的方案。特别是当一项措施得不到理解，出现了质疑或者谩骂的声音，责任主体要保持一定的定力，持一种开放的心态。一方面要有组织地通过宣传介绍，召开发布会等方式，宣传群众；另一方面又要以事实为依据，以法律为准绳，引导和纠正一些错误的看法，化解群众的怨言，使得网络成为接近群众的有效途径。其三，客观监督与主观监督的不同。线下的监督一般是客观的、规范的和有序的；线上的意见往往带有主观性、随机性、匿名性的特点，容易受“意见领袖”的左右。如何把线上意见聚焦为民主监督的批评和建议，也需要组织团队认真研究，提出建设性的意见。网络群众路线是与网络思想政治工作同步建设、一体推进的。因此，对于网络群众善意的批评意见，无论是忠言逆耳的还是和风细雨的，党和政府部门的责任主体，首先要欢迎，其次要认真研究，正确的要及时吸收。

此外，网络建设与治理需要同步。网络建设，一方面，需要加强网络的正面引导和宣传，培育健康、向善的网络文化；另一方面，需要加强健康向上的网络内容供给，体现社会主义核心价值观的要求，彰显人类文明优秀成果的正能量。此外，建设的同时还要加强治理。“网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”(17)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第336页。对于那些恶化网络环境、利用网络坑蒙拐骗的行为、内容不健康的内容等等，要依照“网络安全法”的规制，加强网络安全治理，净化网络生态。

结 语

当前我国正处于新发展阶段，全面建设社会主义现代化国家新征程已然开启。立足这一时代背景，厘清新时代国家社会治理活动的“双重结构”，对公众参与国家社会治理这一重要维度进行分析，落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的“二十字方针”，提高国家社会治理能力和水平的理论自觉，对新时代全面建设社会主义现代化国家有着重要的指导意义。