创建文明城市对地方债务融资的影响效应研究

袁旭宏，潘怡锦，张怀志

(1.湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201;2.湖南省技术经济与管理现代化研究会，湖南 长沙 410082)

一、引 言

“全国文明城市”是含金量最高、创建难度最大的综合性城市荣誉，反映出城市整体文明水平。在严格测评程序和动态复查机制下，创建“全国文明城市”(简称“创文”)相当于参加一场目标明确的锦标赛，为了在竞争中脱颖而出，在评选期间，城市政府需要在短时间之内投入大量经济社会资源，例如大规模更新城市景观设施、翻新市政基础设施等，必要时全城动员、全民参与，而在获评“全国文明城市”后，城市政府仍需通过持续投入来应对动态复查。因此，在参评期间和入选文明城市之后，城市政府都面临着“创文”导致的财政支出压力，那么，在现实中城市政府是否通过增加债务融资来缓解财政支出压力？存在何种作用机制？对经济增长产生何种影响？仍有待进一步探究。

经济学界对“文明城市”的研究主要涉及四个方面。一是“创文”对企业发展的影响。城市文明程度的提高降低了市场交易成本，进而提升当地民营企业利润率，推动企业高质量发展[1-3]。二是“创文”对环境治理的影响。地方政府往往会进行运动式、政治性动员，甚至采取临时性管制措施来治理环境污染，营造碧水蓝天的和谐景象，然而其可持续性存在不足[4]。三是“创文”对城市经济发展的影响。文明城市创建活动会带来民生改善效应，当选“全国文明城市”对商品房价格具有显著正向影响，城市品牌价值提高了城市总产值、总人口以及土地价格[5,6]。城市行政级别、地理位置会对文明城市荣誉发挥经济促进作用产生影响，高级别城市的当选会显著促进城市经济增长，低级别城市会因企业税负提高、人力资本积累受抑制而对经济增长起到抑制作用；较之东部地区，对中西部地区的经济促进作用十分显著[7,8]。四是“创文”对官员晋升的影响。文明城市荣誉对地方官员晋升具有显著的信号功能，而且这种信号功能比经济绩效、政治经历信号对官员晋升更具解释力[9]。众多关于地方债务融资的研究认为，分税制改革、晋升激励[10,11]、土地财政[12]、预算软约束[13,14]、平衡财权事权[15,16]、财政竞争[17,18]、城镇化[19-21]等是地方债务规模扩张的原因。通过文献梳理发现，鲜有研究关注“创文”对地方债务融资的影响及作用机制，更未区分“创文”对城市经济增长的短期影响和长期影响。通过对上述问题的研究，揭示城市政府为“创文”而举债的基本特征事实，并阐述“文明城市”荣誉背后的债务融资效应、作用机制及其对经济增长的影响，可为我国经济高质量发展背景下提升城市文明、治理地方政府债务提供理论与策略支持。

二、研究假说

除第一届“全国文明城市”评选活动外，后续每届评选流程需要三年时间，期间中央文明委根据《全国文明城市测评体系》对参评城市进行测评，并将三年内的累计测评成绩作为评选依据。“创文”期间，地方政府依据《全国文明城市测评体系》各项指标要求，例如人均道路面积>10平方米、建成区绿化覆盖率>35%、人均公共绿地>8平方米等，短时间大规模增加“创文”投入，对城市政府造成巨大财政支出压力，进而强化了地方政府通过债务融资来缓解财政支出压力的动机。因此，评选过程中城市政府将通过改善市容环境、市政基础设施等方式提升城市的物质文明，在短期巨大财政支出压力下，城市政府很有可能为“创文”进行债务融资，进而导致债务规模扩张。然而，在获评“全国文明城市”后，中央文明办还要按照城市进行自查、省级审查推荐、中央部委审核、组织复查测评等程序进行复查，虽然城市政府仅需要在原有基础上进行维护，但是城市政府仍然面临着复查导致的财政支出压力，因此，“创文”对地方债务融资还将产生持续的影响。为此，提出如下假说：

假说1创建“全国文明城市”将会促进地方债务融资规模增长。

假说2获评“全国文明城市”后，“创文”对地方债务融资规模产生持续促进作用。

从地方政府被动负债和主动负债的观点来看，“创文”在某种程度上强化了地方政府举债发展的动机。有研究表明，城市政府大多需要通过借债为资本性支出融资，尤其是为城市发展所需的巨额市政建设投资等公共支出融资；同时，如果城市公共事业经常性亏损，将使得地方政府的债务融资难以长期维系。地方政府为获评“全国文明城市”荣誉称号而展开竞争，将会形成主动负债。“全国文明城市”评选活动作为一种地区之间隐性的政治锦标赛，其严格的评选流程与评选准则，使得城市政府有可能通过发行地方政府债券、银行借款、地方融资平台筹集“创文”资金。此外，《全国文明城市测评体系》涉及物质、政治、精神、社会、生态5个层面，其中“物质”层面是最直观的基础条件。因此，在“创文”期间，城市政府会通过加大市政基础设施投资，改造城市物质环境，打造良好的城市生态和生活环境，以达到评选要求，间接刺激地方债务融资规模增长。据此，提出如下假说：

假说3“创文”期间，城市政府通过加大市政基础设施建设投资力度，间接促进地方债务融资规模增长。

三、模型与变量

(一) 模型设定

“全国文明城市”评选活动可视为影响地方债务的外生因素，可视作一项重复实施的准自然实验，实证部分采用双重差分法(DID、多期DID、PSM-DID)检验“全国文明城市”评选活动对地方债务融资的影响。针对历届评选活动的DID模型设定如下：

yit=α0+β1postt×treati+β2postt+β3treati+

∑γnControlit+εit

(1)

其中，i和t分别代表城市和时间；postt代表“创文”前后的虚拟变量，“创文”当年及之后的年份为1，否则取0；treati是区分处理组和对照组的虚拟变量，如果城市i入选文明城市名单，则取值为1，否则为0；postt×treati代表“创文”时间和“创文”城市的交互项；β1表示“创文”对于地方债务融资的影响；∑γnControlit表示控制变量；εit为随机扰动项。

考虑到城市“创文”时间差异，构建渐进式双重差分模型(即多期DID)进行估计，模型设定如下：

yit=α+βCivilizedcityit+∑θnControlit+

∑μi+∑δt+εit

(2)

其中，i和t分别代表城市和年份；yit为地方债务融资规模；Civilizedcityit代表城市i在t年份是否入选文明城市，该城市“创文”当年及以后年份取值为1，否则为0，分别代表“处理组”和“对照组”；β衡量文明城市对于被解释变量的影响；∑θnControlit表示与模型(1)保持一致的控制变量；μi和δt分别代表城市固定效应和时间固定效应;εit仍为随机扰动项。

(二)变量说明

实证部分采用中国2004-2018年地级以上城市面板数据进行分析，其中，地方政府融资平台债务金额来自Wind数据库，市政公用设施建设投资银行贷款数据来自《中国城市建设统计年鉴》，控制变量数据来自《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。所有指标进行对数化处理，描述性统计分析见表1。

表1 变量描述性统计

1.被解释变量。关于地方政府债务融资规模，考虑到城市层面债务数据的可获得性，本文以市政建设中银行贷款额(lnLoan)、城投债余额(lnCitybond)及二者之和表示地方政府债务总额(lny)。

2.核心解释变量。通过对比中央文明委提前公布的全国文明城市(区)候选名单与文明城市(区)公示名单，发现候选名单中的城市(区)与最终获评名单保持一致。考虑到控制变量与因变量的数据情况，未考虑2020年11月公布的第六届全国文明城市，并且剔除了直辖市城区、县级市样本。核心解释变量根据中国文明网公布的文明城市名单来设定，城市获评“全国文明城市”称号，那么该城市当年及之后的年份设定为1；未入选文明城市以及复核未通过的城市设定为0，复查通过则可重新设定为1。

3.控制变量。本文控制变量包括社会投资状况、城镇化水平、人口规模、财政分权程度、年末人均铺装道路面积、人口密度、城市行政区域面积。其中，外商直接投资额表示社会投资状况；非农业人口占总人口的比重表示城镇化发展水平；以各城市人均财政支出/(各城市人均财政支出+中央人均财政支出)表示财政分权程度，财政分权程度越高，地方政府的支出责任相应越大。

四、实证结果分析

(一)平行趋势检验

处理组和控制组通过平行趋势检验是进行DID估计的前提，即在政策发生之前两组的差别尽可能小，如果处理组和控制组在政策冲击之前已经存在较大差异，则无法将政策影响和其他可能对被解释变量产生影响的因素分别出来。该部分采用事件研究法(ESA)，对各届“全国文明城市”评选活动的参评城市受到政策冲击的年份及该年份之前的地方债务总额(lny1)进行估计，并绘制平行趋势图，估计模型如公式(3)所示。

∑θnControlit+∑μi+∑δt+εit

(3)

图1 平行趋势检验

图1中虚线代表95%的置信区间，横轴坐标为政策时点的动态变化，分别代表政策冲击的前10期和后13期，不难发现：入选文明城市之前，γt的估计值普遍为负数且不显著，处理组和控制组的置信区间包含0值，表明两组不存在显著差异，而在“创文”之后，γt的估计值显著为正。通过平行趋势检验，可知处理组和控制组之间差异显著增大，同时表明“创文”对地方债务融资规模具有促进作用，而且在获评后的第1年这种促进效应就会显现出来；同时，观察到获评文明城市后，地方债务融资规模呈现增长趋势，可能原因是每隔三年会评选出新一届“全国文明城市”并对已获评城市进行复查，这会强化已获评城市通过债务融资缓解复查导致的财政支出压力，以此避免文明城市荣誉被撤销。

(二)“创文”对地方债务融资的影响效应检验

表2报告了采用多期DID估计的结果。其中，did项系数均在1%水平上显著为正，说明“创文”可显著促进地方整体债务融资(lny)、市政基础设施贷款(lnLoan)、城投债(lnCitybond)规模增长，假说1得到验证，城市政府为“创文”而举债是客观存在的事实。从表2中控制变量系数来看，社会投资水平(lnopen)、城镇化率(lnurban)、人口规模(lnnumpeo)、财政分权程度(lnFD2)、人均铺装道路面积(lnroad)的系数显著为正，说明上述因素显著促进了地方债务融资总额、市政基础设施贷款总额及城投债规模增长；列(2)中人口密度(lndensity)、行政区域面积(lnarea)的系数显著为负，说明城市人口密度越大、行政区划面积越大，地方政府在市政公用设施建设方面的银行贷款反而越少。

表2 “为创文而举债”的基准回归

表3报告了“创文”对地方债务融资的短期影响。2004年10月26日，中央文明委公布了“全国文明城市”评选标准，2005年10月27日公示第一届评选结果，由于第一届评选活动的时间窗口太短，该部分也未报告第一届的估计结果。由于2020年之后的城市数据缺失严重，该部分也未报告第六届的估计结果。如表3所示，尽管不同届的did项估计系数存在差异，但均在1%水平上显著为正，说明第二届至第五届“全国文明城市”评选活动都显著提高了地方债务融资规模，再次表明“创文”活动在短期内促进地方政府债务规模增长，假说1得以验证。从系数值大小来看，列(1)～(4)中did项系数存在明显增大趋势，表明越晚创建“全国文明城市”，“创文”活动短期内对地方债务融资规模的促进作用越大。

表3 “全国文明城市”评选对地方政府债务的短期影响

表4报告了“创文”活动后连续三年的估计结果，以此来检验“创文”和复查对地方债务融资的持续影响。其中，第五届评选结果2017年11月公布，而采用的数据是2004-2018年的城市面板数据，难以检验第五届“全国文明城市”评选活动对债务融资的持续影响，因此仅报告第二届至第四届的估计结果。如表4所示，列(1)～(9)中did项系数都是显著为正，表明创建文明城市对地方债务融资规模存在至少三年的持续促进作用，且这种持续促进作用强度存在差异。具体来看，列(1)～(3)(第二届)中did项系数是逐渐增大的，说明第二届“全国文明城市”评选活动中参与“创文”对地方债务融资规模的促进作用在持续增强，而列(4)～(6)(第三届)、列(7)～(9)(第四届)的did系数呈现变小的趋势，表明“创文”对地方债务融资的持续促进作用在减小。综上，假说2得以验证。

表4 “创文”对地方债务融资的持续影响

(三)机制检验

在“全国文明城市”评选期间，地方政府可能加大城市公用基础设施投资力度，以改善城市基础设施，从而达到物质、生态等方面的评选要求，进而造成城市债务融资规模的扩张。如表5所示，列(1)中did项系数为0.36，且在1%水平上显著，说明参与文明城市创建的确显著提升了市政建设固定资产投资，直接效应显著；结合列(2)的估计结果，基础设施投资(lninvest)系数为0.712，在1%水平上显著，一方面说明城市基础设施投资与债务融资规模显著正相关，另一方面说明“创文”通过提高基础设施投资强度进而推高地方债务融资规模，其存在的中介效应达到0.256(0.360×0.712)。根据表2列(1)中did项系数0.902计算，中介效应占总效应的28.38%(0.256/0.902)，假说3得到验证。进一步分析“创文”对市政建设银行贷款余额、城投债余额的影响，表5列(3)中did项系数不显著，列(4)中did项系数显著为正，说明“创文”促进市政基础设施投资增长过程中，既存在促进地方政府市政建设银行贷款增长的完全中介效应，也存在促进地方投融资平台债务增长的部分中介效应。由此可见，市政基础设施投资(lninvest)在“创文”和地方债务融资规模之间起到了中介作用。假说3得到验证。

表5 机制检验

(四)稳健性检验

1.基于PSM-DID的稳健性检验。为避免样本自我选择偏误的问题，即拥有较好发展水平的城市更倾向于参加“全国文明城市”评选活动，该部分运用PSM-DID进行稳健性检验， 具体过程如下：采用倾向得分匹配法(PSM)从控制组中寻找与处理组尽可能相似(匹配)的对照组，在满足处理组与对照组平行趋势检验的基础上，再采用双重差分识别处理组与控制组之间在外生政策实施后的差异，以此来剔除参评城市事前特征带来的影响，从而识别出“创文”对地方债务融资的影响。此部分协变量仍然与前文控制变量一致，通过Logit回归估计倾向得分，并检验匹配结果，如图2、图3所示，可以看出匹配之前，协变量分布较为随机和分散，但在匹配之后集中分布在x=0竖线附近，离散程度显著下降，匹配后的样本相对集中。

图2 PSM-DID适用性检验(a)

图3 PSM-DID适用性检验(b)

表6中列(1)～(3)报告了PSM-DID估计结果，列(1)是以地方债务总额作为被解释变量的估计，其中did项系数在1%水平上显著为正，说明在与获评城市的各项指标相似的城市样本中，如果这些城市同样参与并成功获评“全国文明城市”，那么城市债务规模将出现显著提高。上述结论再次验证假说1。此外，分别以市政建设中银行贷款额(lnLoan)和城投债余额(lnCitybond)作为被解释变量进行估计发现，表6中列(2)did项系数不显著，列(3)did项系数在1%水平上显著，即“创文”对市政公用设施建设银行贷款余额的提升作用不显著，而对地方融资平台债务余额的提升作用非常显著，说明“创文”期间地方政府倾向于通过地方融资平台进行债务融资。

2.控制变量滞后一期。为避免控制变量内生性问题对估计结论的影响，本文以控制变量的滞后项重新进行多期DID估计。从表6列(4)的检验结果可知，did项和控制变量系数与基准回归基本保持一致。其中，did的系数为0.891，在1%的显著性水平上为正，略小于基准回归结果中的did项系数0.902，因此，采用控制变量滞后项缓解内生性影响，没有改变“参与文明城市创建显著促进地方政债务融资规模增长”的结论，稳健性检验通过。

表6 稳健性检验结果

3.安慰剂检验。借鉴已有研究，为每个城市重新随机赋予一个伪政策变量，并从中随机选取一定城市数目作为伪实验组，以2015年第四届“全国文明城市”评选活动为例，对第四届的65个“创文”城市生成伪实验组，以此生成随机处理效应对地方政府债务融资规模的冲击，并重复500次随机抽样操作，得到安慰剂检验结果，如图4所示：回归系数的核密度图以及p值与回归系数的散点图均呈现以x=0为对称轴的正态分布模式。但是检验结果则显示系数估计值在0.902附近，p值则在0.001水平上显著，与随机处理效应差距十分明显。一方面说明安慰剂检验难以反映出“全国文明城市”评选活动显著的政策处理效应，另一方面不仅说明“创文”与地方债务增长存在数据统计上的偶然正相关关系，而且验证了“创文”的确推高了地方债务融资规模的基本事实。

图4 安慰剂检验

(五)异质性检验

1.城市人口规模层面。根据城市常住人口规模将所有城市分为超大和特大城市(500万以上)、大城市(100万～500万)、中小城市(100万以下)三类，估计结果如表7列(1)～(3)所示，did项系数显著为正。其中，中小城市组系数最大，超大、特大城市组系数次之，大城市组系数最小，说明“创文”导致的债务融资规模增长效应表现出城市人口规模方面的差异，也说明“创文”面临的财政支出压力与城市人口规模有关，中小城市“创文”面临的财政压力最大，超大、特大城市次之，大城市最小。

表7 异质性检验结果

2.区域异质性。考虑到区位差异，本文对东、中、西部三个区域的城市样本进行检验，如表7中列(4)～(6)所示，东部、中部地区估计结果的did项系数显著为正，西部地区估计结果中系数不显著为正，表明东部和中部地区城市“创文”对地方债务融资规模的影响显著，而西部地区城市“创文”对地方债务规模的影响存在不确定性。

(六)拓展分析：“创文”、债务融资与经济增长

地方政府为创建“全国文明城市”而导致债务融资规模扩大，必然对地区经济发展产生影响，本文采用递归方程进行拓展研究，以此来检验为“创文”而举债对地区国民生产总值(lnGDP)、地区国民生产总值增长率(lnRGDP)的影响，估计结果如表8所示。

表8中列(1)～(3)did项系数显著为正，说明获评“全国文明城市”和为“创文”而举债可以显著促进经济增长，其中，“创文”活动对经济增长的直接效应为0.232，而为“创文”而举债对经济增长的间接效应为0.0866(0.866×0.1)，占总效应的26.89%(0.0866/0.322)。同时，表8中列(4)did项系数显著为负，反映了“创文”对经济增长率产生了负面影响的总效应，通过列(5)和列(6)计算发现，城市政府为“创文”而举债对经济增长率的负面间接效应为0.058(0.866×0.067)，占总效应的30.05%(0.058/0.193)，这种债务融资规模增长会导致地区经济增长动力不足。可见，地方政府为“创文”而举债促进了地区经济增长，但不利于地区经济的长期持续健康增长。

表8 “创文”、债务融资与经济增长

五、结论与启示

本文通过多期DID、PSM-DID等方法，识别“全国文明城市”评选活动对地方债务融资规模的影响效应与作用机制，研究发现，创建文明城市可显著促进地方债务融资规模增长，即为“创文”而举债是客观存在的政府行为，且这种促进作用还存在持续影响。异质性分析发现，中小城市、超大与特大城市、大城市创建文明城市对债务融资规模的促进效应依次减弱；从区域差异来看，东部城市“创文”的债务融资规模增长效应最强，中部城市次之，西部城市不显著；市政公用设施投资是“创文”活动促进地方债务融资规模增长的重要机制，既有促进地方市政建设银行贷款规模增长的完全中介效应，也有促进地方投融资平台债务融资增长的部分中介效应。拓展研究发现，为“创文”而举债虽能在短期内促进经济增长，但会导致地区经济增长动力不足。

基于以上结论，建议：第一，将地方债务相关指标纳入《全国文明城市测评体系》，遏制地方政府盲目举债、低效率投资等机会主义行为，避免加重地方财政负担和出现短暂指标性文明；适当提高城市特色指标比例，优化细化测评指标体系，实施差异化的测评政策，赋予不同级别城市平等的参评机会。第二，在当前化解地方债务和防范债务风险过程中，应规范地方政府债务融资模式，推动地方融资平台市场化转型，明确和优化地方政府债务融资的支出范围，完善债务风险预警机制，加强对不规范债务融资行为的监督与问责，以防范发生系统性金融风险。第三，以创建文明城市为契机，促进城市治理体系建设与治理水平提升，优化各类资源要素配置效率，充分发挥创建文明城市在企业发展、环境治理、社会环境、产业升级等方面的积极影响，提升城市品牌价值，打造良好的营商环境，推进城市文明与经济社会协调发展。