突发公共卫生事件防控法治化：理念、问题与路径*

梁 晨

(湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414000)

党的十九届五中全会提出了全面推进健康中国建设的重大任务。健康中国建设的核心内容是对公共卫生风险的防控与规制。当前我国新冠疫情防控虽已取得阶段性胜利，但突发公共卫生风险系数仍然较高。突发公共卫生事件的预防与处置将长期作为各级政府的重要职责。在法治国家的建设过程中，如何将突发公共卫生事件防控体系嵌入法治框架内，用法治的方式规范突发公共卫生事件防控的机制和手段，乃是全面建设健康中国、法治中国所必须直面的一个重要问题。

一、突发公共卫生事件防控的法治意蕴

(一)突发公共卫生事件防控的中国模式及法治隐忧

新冠疫情作为当下重大突发公共卫生事件之一，具有致病能力强、传播速度快、社会影响强烈的特征，对公众生命健康利益造成了重大威胁，也对中央以及地方各级政府的应急处理能力和水平提出了极高的要求。如何迅速有效地抗击疫情，是对我国治理体系和治理能力的一次深度检验和综合性大考。中国的公共卫生治理体系在这场疫情抗击战中展现出强大的社会动员力和行政执行力，在极短时间内有序动员各方面力量、凝聚人心，在全国范围内调集人员、物资、交通工具以及其他设施设备，建立起了从各级政府到基层社区再到单位、家庭与个人的联防联控、群防群治机制。

与一些国家消极的防疫策略相比，我国新冠疫情的治理效果赢得了世界瞩目。在快速采取强有力的疫情控制措施后，全国各地疫情防控的效果已经显现，当前我国疫情防控已进入到常态化阶段，社会各界均已恢复正常生产生活。国家以举国体制精准施策、果断发力，使得我国疫情防控工作取得阶段性胜利，向世界宣告了中国制度的优越性。中国应对疫情的模式也得到了联合国秘书长古特雷斯和世界卫生组织总干事谭德塞的高度赞扬，认为中国的防疫措施为各国防疫工作设立了新标杆。[1]

公共卫生管理和服务作为国家向国民提供的一种公共福利，对于民生建设和社会发展而言极为必要。但是从法治的角度看，强有力的政府管制并非公共卫生治理的理想状态。“一个有力量保护其公民的国家，也有力量压迫其公民。”[2]236政府主导型公共卫生事业的建立与强化，乃是国家职能的深化和具体化，同时也是国家权力向私人领域的扩张与渗透。医学史家余新忠先生在研究清代防疫制度时就有过这样的忧虑：“但若不能意识到这些制度本身隐含的权力关系，而不能建立起相应的监督和制约机制，那么，政府的职能往往就会以现代化名目合理、合法地无限扩张，民众的实际需求也就很难有必要的重视。”[3]9-20因此，强调政府在公共卫生中应发挥主导作用的同时，也提出了这样一个命题，即政府所享有的公共卫生治理权力只有在法治的框架之下受到控制和约束时，才可能是正当的。

(二)突发公共卫生事件防控的法治理念

早在古希腊时期，亚里士多德就对法治有过经典的阐述，他认为法治应当包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]199法治框架下的突发公共卫生事件防控也应符合法治的基本要求，不仅需要保证防控所需的各项应急措施依法而行，也要保证公共卫生法律制度能够为行政应急提供充分依据，还要将公共健康作为法律的最高价值予以维护。基于此，笔者认为，突发公共卫生事件防控中的法治可以从三个维度进行解读，即形式法治、应急法治和健康法治。

法治首先在形式意义上要求法律的权威高于任何个人的权威。我国《宪法》第5条规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这为政府在公共卫生中的权力运作奠定了法治的框架。职权对于政府而言是一种权力，也是一种责任。政府在公共卫生领域不仅需要忠实地履行法律赋予的权力，而且需要严格遵守法律所规定权限范围内行使权力，并且遵循法律规定的程序。这是突发公共卫生事件防控法治化的形式要件。法治对政府公共卫生权力的规范与限制的主要任务在于避免政府对突发公共卫生事件的应对陷入两个极端，一是政府恣意运用惩罚、强制等手段侵犯公民的合法权益，二是政府权力受到过分的限缩，导致难以应对公共危机。因此，法治框架下的突发公共卫生事件防控需要解决的不是简单地如何限权、控权的问题，而是要研究政府应该怎样正确地行使权力和履行职责。

其次，从实质意义上的法治来看，它不仅仅是有关治国方略和法律权威的问题，而关系到作为国家权力来源的法律的“合法性”。法治的价值基础在于“主权在民”原则，既以民主和人权为鹄的，也是民主和人权的保障。[5]71一种持续稳定的法秩序只能建立在绝大多数公民的认同和接受的基础之上。如果个人的权利是法治的基础，那么法治就不仅要求对国家权力进行限制，还要求国家权力应具备民主正当性。对于现代法治而言，其实质内涵除了必须建立在民主政治基础上以外，还要求实现科学之治，实现国家治理能力现代化。突发公共卫生事件防控中的实质法治集中体现为应急法治，它允许行政主体在一定程度上突破常规法律规定，甚至容忍其在特定情形下采取没有法律明确授权的紧急措施。应急法治是基于国家、社会和全体公民的长远利益和根本利益而对形式法治的超越，符合实质法治的要求。[6]123-137

最后，法治还是一种蕴含着特定价值选择的治理方式，“法治不仅是法律的，而且还是政治的、社会的和文化的。”[7]227健康权是最基本也是最重要的人权。如果说一人之健康是立身之本，那么全民之健康则是立国之基。从现代公共卫生视角来看，国民整体健康水平构成一个国家综合国力的基础。因此，习近平总书记强调，没有全民健康，就没有全面小康，要把人民健康放在优先发展的战略地位。可以说，生命健康是最高的法律价值，保障公众健康是全社会都致力于实现的最高目标，这构成了健康法治的法理基础和运行宗旨。[8]2公共卫生风险除了来源于自然界以外，另一个重要来源就是个人的行为习惯与生活方式。在公共卫生领域，个人的行为深刻地影响着公众健康。个人的自由是有边界的，这种边界既存在于一个人的自由与他人自由的冲突之中，也体现在个人自由与公共利益的冲突之中。因此，公共卫生治理担负着对公民的各种自由予以规范和限制的任务。为了实现健康法治，公共卫生法需要在法律关系主体之间配置权利(权力)和义务(责任)，从而对各种冲突的利益关系进行调和。

二、透视突发公共卫生事件防控中的法治缺陷

在新冠疫情防控实践过程中，我国开创了联防联控、横向到边、纵向深入的协同治理机制，彰显了单一制国家体系下的联动机制优势——“集中力量办大事”。[9]44-53我国疫情防控成效和国民经济恢复举措堪称世界标杆，但是，在疫情防控期间暴露出来的我国公共卫生治理欠缺法治思维与法治方法的缺陷同样值得反思。

(一)公共卫生法律体系未能满足形式法治的要求

对突发公共卫生事件的有效防控有赖于通过法律实现对人们行为习惯、社会交往甚至生活方式的规范与控制。可惜的是，当前我国公共卫生法律体系呈现出以疾病为中心而非“大健康”的立法理念，偏重医学与技术手段对疾病的应对，而未能从健康中国、法治中国建设战略高度对国家权力的配置与运行做出顶层设计。完整的公共卫生法律体系应当包含传染病和突发公共卫生事件防控、健康促进、环境健康、健康保健等内容。2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》虽然已经从卫生基本法的层面提出了大健康的立法理念，但该法的主要内容仍然是基本医疗卫生制度及服务体系的建立，有关健康促进的条款过于粗疏，并未建立起完整的公共卫生法律体系框架。

新冠疫情暴露出我国公共卫生法律法规在实践中并没有得到很好地实施，其权威在国家生活和社会生活中没有得到体现。我国目前已经构筑了公共卫生治理的法律框架，制定了《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等多部法律法规以及部门规章，这些法律法规和规章从总体上来说，在此次疫情防控中发挥了重要的作用。但是，上述法律法规制定的时间、背景和针对的主要问题不同，从而导致出现某些概念、程序和具体机制设计上的不一致，制度衔接不够，系统性不强。[10]612-630最关键的是我国缺乏一部统一的公共卫生法，公共卫生领域的各个法律法规呈分散状态，且在制定和修改的过程中没有统筹安排、统一行动。

(二)行政应急权的规制未能满足应急法治的要求

在紧急状态的国家治理中，公权主体的作用远胜于私权主体，因为只有公权主体，才能强有力地组织、动员社会力量，消除紧急状态，恢复正常秩序。[11]31-48举国体制和强大的社会动员能力一直以来是我国集中力量办大事，凝聚精神克时艰的“法宝”。[12]13-19与我国《宪法》所规定的“紧急状态”不同，我国《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律规定了一种“应急状态”，指的是当突发事件出现时，行政机关享有特殊的行政应急权，以有效应对和控制突发事件的一种特殊状态。应急法治既要容忍行政应急权的存在，也要平衡行政应急与行政法治的冲突，对行政应急权予以必要的规制，从而在公共卫生目标与社会成本之间进行权衡。因此，法律需要通过规范化的制度安排对行政应急权的行使条件、程序、方式以及终止等作出统一规定，进而在最大程度上保障个人权益免受过度侵害。然而，目前我国关于应急权力的规定分散在《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律文件中，缺乏对行政应急权的系统性规制。而且，就现有的规定而言，内容也过于原则化，不仅可供选择的措施种类不够丰富，而且缺乏符合比例原则的层级序列。易言之，现有的立法资源难以为突发事件中应急权力的启动、运行、监督、救济等问题提供足够的制度支持。这就导致地方政府在应对突发公共卫生事件时不得不在现有法律制度之外寻求新的防控措施。但这些措施究竟应该以何种方式、何种程序进行，对相对人应当提供怎样的权利保障等，均缺乏法律的监督与约束。

(三)风险预警制度设计未能满足健康法治的要求

突发公共卫生事件防控流程一般包括事前预警、事中处置和事后评估与修复三个阶段。[13]44-47正所谓“上医治未病”，对于突发公共卫生事件的最首要的应对方案是将危机消灭在萌芽状态。因此，预警作为一项关键制度被纳入2004年修订的《传染病防治法》之中。该法第19条规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”2007年颁布的《突发事件应对法》设专章规定了监测与预警制度，将预警级别划分为四级，并赋予了县级以上地方各级人民政府发布预警信息的权力。

但是，两部法律共同建构的突发公共卫生事件预警制度在新冠肺炎疫情爆发的初期并未发挥应有的作用。其原因是多方面的，其一，权力的配置不科学。我国疾病预防控制中心作为传染病防控的专业机构，承担着传染病监测的职能，但却没有发布预警信息的权力。而政府虽然具有发布预警信息的权力，但却缺乏信息获取、识别与分析判断的专业能力。其二，权力行使的依据存在冲突。《传染病防治法》与《突发事件应对法》对预警信息发布权的规定不一致。[14]147-161省级以下的政府即使获取了预警信息，能否自行发布，在法律上却面临冲突。当然，也有学者认为《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19的关系属于“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用”的情形，两者并不构成不一致。[15]162-176即便如此，《传染病防治法》第19条所规定的“根据情况予以公布”授予了预警发出机关可以决定是否向公众发出预警的裁量权，这构成了预警制度失效更深层次的原因。[16]64-74其三，权力行使的时机缺乏必要的督促机制。公共卫生风险预警信息关系到公众生命健康权的保护，更加强调信息发布的及时性与透明性。因此，风险预警不能以科学上存在确凿证据为前提，而应根据预防原则将预警时机适当前移。然而现有法律对怠于履行风险预警职责的行为并未规定相应的法律责任，这对于习惯在传统行政活动中奉行“以事实为根据”管理理念的地方政府来说，显然缺乏应有的制度约束。由此可见，当前我国《传染病防治法》在预警制度上未能充分体现风险预防的原则，没有清楚界分风险预警信息与传统政府信息，过分强调了预警信息的严谨性和发布主体的权威性。制度设计违背了权力配置的功能适当原则，消减了风险预警的及时性与有效性，未能满足健康法治对优先保障健康权的需要。

三、突发公共卫生事件防控法治化路径

(一)坚持以人民健康为中心的公共卫生治理理念

首先，以人民健康为中心意味着国家应当全面履行维护公共健康的职责。我国《宪法》第21条明确将“保护人民健康”作为国家的根本任务之一。《基本医疗卫生与健康促进法》明确规定了“国家保障公民的健康权”。公共卫生法的宗旨即在于确保人人获得可能的最高水平之健康。当突发公共卫生事件严重威胁国民健康时，国家不应以任何理由放弃对国民健康的保护职责。为了履行这一职责，政府必须享有动员社会力量、采取紧急措施、调整资源分配、协调利益冲突等方面的权威，在公共卫生治理中发挥主导作用。

其次，以人民健康为中心的理念意味着公共卫生治理模式和治理结构的转变。即推动“以治病为中心”向“以健康为中心”的治理模式转变，推动单一的政府管制向社会共治结构转型。新冠疫情带给人们最重要的启示就是，突发公共卫生事件的出现既有偶然性又有必然性，其偶然性在于风险转化为现实危险的时点是不可知的，其必然性在于产生风险的因素早已潜藏在现代社会生活的每一个角落。当传染病爆发、流行时，我们能够做到以举国体制将全国资源集中于抗疫，但当疫情平稳甚至进入“后疫情时代”，我们更要建立起常态化的治理体系。这种常态化的公共卫生治理体系并非简单地保留一些现有的防控措施，而是要以“大健康”的视角系统地审视健康与环境、行为、文化等的相互关系，从法律的层面对影响健康的诸多风险因素予以全面规制。传染病防治工作是一项十分广泛的社会工作，公权力不应也不可能垄断所有技术手段和资源，只有动员全社会的力量共同防治，才能做好这一工作。群防群治是我国在抗击新冠肺炎疫情中总结出的宝贵经验。可见，社会共治型的治理结构在突发公共卫生事件防控中更具优势。治理结构的多元并非旨在消解政府在突发公共卫生事件防控中的主导作用，而是强调政府需要保证决策过程的开放和透明，保持与公众的风险交流和对公众诉求的有效回应。与此同时，政府需要保证对决策影响的持续性评估，并在此基础上不断调整决策内容，使之尽可能与公众多元化利益需求相契合。

最后，以人民健康为中心不能异化为公共利益名义下对个人权利的过度侵害。突发公共卫生事件出现后，基于公众健康利益维护的需要，个体的权益不可避免地面临着限制与克减。从公民权利保护的维度看，国家基于公共利益需要在对公民权利进行克减时仍必须遵循一些基本原则。第一，权利克减必须具有目的上的正当性，政府具有论证权利克减目的正当性的义务。第二，权利克减必须严格遵循法定程序，确保对公民权利进行限制的行为经过合法程序，这就要求应急权力行使的配套程序法的制定。第三，权利克减的范围必须受到严格的限定。即使是在紧急状态下，关系到公民生命与尊严等根本性的权利必须得到法律的绝对保留。[17]116-127法律需要对突发公共卫生事件时公民可以暂时克减限制的权利和绝对不能克减的基本权利进行详细列明。前者是指在紧急状态的第一阶段可以被迅速纳入限制名单的诸种权利类型，后者则强调政府行为的界限，即无论怎样都不能予以限制的那些权利。

(二)完善公共卫生法律体系和法律制度

良法是善治之前提，完备的法律制度是公共卫生治理的基础。作为一个人口众多、幅员广阔的大国，现行法律法规显然不能完全满足我国公共卫生治理的需要，建立全面完善的公共卫生法律体系刻不容缓。

首先，启动传染病防控法律制度的系统性修改，构建系统完备、科学规范、运行有效的传染病防控法律体系。为协调传染病防治、突发公共卫生事件应急以及突发事件应对等法律法规之间的关系，需要在现有《突发事件应对法》《传染病防治法》的基础上，制定一部《公共卫生法》，作为公共卫生领域的基本法律。该法不仅要统合、协调现有分散法律之间的关系，更要构建公共卫生执法、司法、守法协同治理机制；不仅要吸收借鉴疫情防控的经验教训，完善突发公共卫生事件防控体制机制，也要建立慢性非传染性疾病的防控制度，不断提高国民健康水平；不仅要规定治理主体的权力和责任，也要对权力的行使程序作出详细严谨的规定。此外，还需要对其他涉及健康管理的法律进行统筹修订与完善，与公共卫生基本法律相互配合，形成完整的公共卫生法律体系，为公共卫生治理提供充分的法律依据。此外，地方政府要充分利用立法权，通过地方立法实现对上位法的细化与落实。

其次，优化不确定条件下的突发公共卫生风险决策机制。科学面对突发重大传染性疾病风险往往存在认识盲区，但风险治理则需要在未知中果断决策。这就需要优化风险决策机制，提高疾病预防控制专业机构的法律地位，建立以专业判断为依据、以风险预防为导向的预警机制。新的预警机制应该重点完善风险信息发布制度，提高信息的可及性。因为信息是决策的依据和前提，也是决策获得民众支持的基础。在预警信息的发布方面，不应过分强调信息发布权的集中，而要遵循适度分散的原则，并取消决策机关预警信息发布的裁量空间，以确保风险信息能够得到及时有效的交流。行政机关在决策时应当抛弃“内紧外松”式的思维，充分保障公众知情权，通过专家论证和公众参与等程序保证决策的科学性和民主性，这样更有利于分层分级实施联防联控。

再次，建立应急防控与常态防控有区别但又能灵活转换的治理机制。一般来说，公共卫生治理可以划分为常态下的治理、紧急状态下的治理和紧急状态后的常规化治理。在日常公共卫生治理中，突出强调的是预防和预警机制，如何把潜在的风险和隐患消灭在其萌芽阶段。紧急状态下的治理有着随机应变和因时、因地制宜的特征，通常情况下政府公权力主体在这一阶段发挥主要的治理效能。当紧急状态的紧迫级别降低后，但未彻底结束前的一段常规治理就要侧重于事后恢复与重建。突发性公共卫生事件的防控需要随时根据事件形势的发展变化采取合理的治理措施，因而法律要能为地方政府根据不同的情境采取不同层级的措施提供较为明确的依据。否则，在问责压力之下，政府的防控措施往往倾向于严格化，容易导致应急措施与疫情严重级别的不匹配。虽然这一问题可以通过各级政府的应急预案得到某种程度上的化解，但预案毕竟不是法律规范，而是法律具体化的形式。如果没有法律层面的分级防控机制，很难保证应急预案能够得到有效实施。因此，在今后的法律、法规的修订中，应当根据公共卫生事件的进展与形势确立分级防控的治理方案，例如，以传染病爆发、流行为节点区分日常防控和应急防控，规定相应的防控措施，以一定范围内疫情级别的降低为节点区分应急防控和疫情后的常规化防控。

(三)合理配置行政应急权并规范其运行

传统法治理念，究其本质，乃是一种保障权利、制约权力的理念。对于权力与权利的关系的认识，其核心要义在于限权、控权，目标在于实现权力与权利的平衡。但是在平衡的过程中，人们主要关注的是控权，相应的理论与制度实践也是围绕如何“把权力关进笼子里”而展开的。而控权论所隐含的逻辑前提乃是将政府作为一种“必要的恶”。这一论断在启蒙时代对于确立有限政府和私权神圣的近代法治理念有重要意义，但在现代公共卫生治理领域需要引起反思。控权不是目的而是手段，对公众健康权的保障才是健康法治的目的。而健康权作为一种积极权利，无法离开政府而仅通过私人自治得以实现，这早已被历史所证明。政府在公共卫生领域的权力范围还会随着健康范畴的更新而不断扩张。从公众健康权保障的视角来看，政府又成为一种“必要的善”。由此可见，健康法治的根本任务在于保障和规范政府权力的运行，实现政府与社会的双赢。因此，公共卫生法首先要防止的是责任的缺位，需要在法律上为政府及其他合作治理主体设定明确的职责，并合理配置行政应急权，保证治理主体能够及时、有效地应对风险。

行政应急权不仅需要法律的保障，也需要法律的规制，防止权力的失范和脱轨，这是突发公共卫生事件防控法治化最矛盾也是最关键的问题。在推进法治政府建设中，必须认真对待行政应急权的法律规制问题，要在危机处理中推进和发展应急法治。对行政应急权的规制首先体现在立法层面。要将现有分散的行政应急法律规定进行整合，建立统一的行政应急权立法，将各类强制性行政应急行为的启动条件、处置程序、告知程序、征用程序、停止条件、专家作用、公众参与等逐步纳入法治化轨道。行政机关在做出影响公民基本权利的行政应急决定时必须有法律的明确依据，且不得违反法定程序。其次，治理的多中心化也是对行政应急权的一种规制模式。行政应急权需要统一的应急法制作出配置，但并不意味着行政应急权只能集中于行政机关一身。在公共治理主体多元化背景下，根据联防联控的需要，法律应通过授权保障基层组织、社会团体、企事业单位和公共卫生机构参与突发公共卫生事件防控，避免陷入大包大揽式的全能政府困境，导致公共资源的过度消耗和低效率。

(四)建立动态调整机制以保证比例原则的适用

比例原则的意涵在于，在实现法定目标的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。[18]106-107比例原则对于突发公共卫生治理而言，强调应根据不同的应急程度确定合适的应对方案。政府或其他组织采取强制性规制措施必须充分考虑规制措施的收益与成本，在防控疫情的前提下保障基本人权，避免公共卫生危机转向人道主义危机。我国《突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这是突发公共卫生事件防控中适用比例原则的法律依据。但比例原则如何在实践中得到落实，行政行为违背比例原应当承担什么后果，这些问题在突发公共卫生事件防控中仍然需要进一步研究。但有一点可以确定，应急状态下的比例原则不可能要求行政机关在可获得的最大利益与可能造成的最小危害之间找到精确的平衡点。行政机关在应急决策时首先需要考虑的是其采取的强制措施必须能够有效保障公众健康和阻断病毒传播。当科学对于病毒的危害性、传播方式等知之甚少的时候，比例原则的评价就失去了尺度。应急措施与个体权益之间的平衡点是在行政应急的过程中随着科学认识、公众理性的逐渐深入而逐步接近的。因此，比例原则在突发公共卫生事件防控中的应用，有赖于建立一套由政府、专家与公众共同参与的风险沟通和交流的机制。由政府根据由疾病防控、流行病调查、医疗救治、应急管理、法律、伦理等学科领域的专家组建的专家委员会的建议作出应急决策和采取应急措施。当然，专家理性也不应垄断比例原则的评价，在应急的过程中，还应当为公众参与留有空间，从公众理性的角度审视并修正应急措施，以此形成一种动态的比例原则适用机制。

(五)为权利救济提供适当的法律途径

对于突发事件应对实践中的应急措施，除了在法律优先、法律保留以及比例原则方面予以规制外，还应设置必要的权利救济途径，明确其可诉性，从而确保其合法性和正当性。“没有救济就没有权利”，如果法律对于行政应急权侵害公民合法权益的现象缺少相应的救济途径，就不可能实现真正的应急法治。但是，应急状态下个人权利受到限制或克减时，各国都会对当事人诉权采取不同程度的限制。我国法院也认为，行政机关对突发事件作出的应急处置行为不是行政诉讼的受案范围，行政相对人对此行为不享有行政诉权。我们的确可以从法院职能、司法谦抑性、国家行为不可诉等理论角度为行政应急行为的不可诉找到合理性依据。但从法治角度看，行政机关行使紧急权力违反法律规定严重侵犯到个人的基本权利时，应当允许个人通过司法程序获得救济。否则，当突发事件来临时，行政机关在应急名义之下得到极大扩张的行政权将失去一种强大的监督机制。当然，法院对行政应急权的审查必须恪守“司法克制主义”原则，尽可能地尊重行政机关的自由裁量权，为行政机关在应急状态下的决策提供适度宽松的环境。否则，行政机关又可能因为畏惧法律责任而不能及时作出应急决策，导致公共利益遭受更大损失。可见，突发公共卫生事件防控中的权利救济问题仍然充满了公共利益与个体权益之间的矛盾，而我国现行法律的确没有能够为这一问题的解决提供恰当的途径。未来在制定行政应急法时，需要对行政应急补偿的责任主体、程序、标准等作出明确的规定，打破权利救济的障碍，为突发事件应急中的权利救济提供法律途径。

结语

现代社会是一个风险社会，提升公共卫生风险的治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。我国公共卫生治理体系有其历史背景和制度基础，面对新冠肺炎疫情的冲击，其既体现出社会主义制度的优越性，又暴露出法治化程度不高的缺陷。因此，推动突发公共卫生事件防控的法治化将是未来我国法治建设的重要方面。非常状态下的应急权规制问题也是今后突发公共卫生治理研究需要重点解决的问题。非常状态下对应急权需要进行规制的基调不会变，但如何做到自由裁量与严格规制的平衡还有待于进一步研究。在对公民权利保护的维度上，其权利克减目的的正当性、程序的合法性、程度的适当性以及核心权利的绝对保留，仍需要进行深入分析和探讨。