区域协同立法的模式定位与现实困境

李洋洋

（华东政法大学，上海 200050）

2006 年的十一五规划中首次提出要促进区域协调发展，尤其在科技以高速更新迭代的情况下，区域之间的联系愈发紧密，没有一个区域是一座孤岛，区域一体化已经成为社会发展的大方向。在2021 年中共中央、国务院印发的两版《法治政府建设实施纲要》中都表达了对于区域协调立法的积极态度，2020-2025 年版本中表述为“建立健全区域协调立法工作机制”，2021-2025 年版本中表述为“推进区域协同立法，强化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改”，从健全到推进的用词变化，反映的正是区域协同立法的现实性和迫切性。

随着京津冀、长三角、粤港澳这三个国内重点区域建设接连成为国家战略，各个区域间的多样合作成为不可阻拦的趋势。不同的时代背景赋予合作不同的内涵定义，而在新时代我们更多要做的是将目光集中于如何引导这种趋势向着尽善尽美的方向发展，如何将这种区域合作在不打消积极性的前提下进行整合。立法之于建设，就像粮草之于行军，在着手实施具体的建设前一定要有科学合理的立法规划，因此区域协调立法问题就成为了重中之重。区域协同立法并非横空出世，这是区域协调发展与法制建设的双重作用所致，特别是一些本身联系就很密切的地区对此进行了积极探索。2006 年东北三省在《东北三省政府立法协作框架协议》中对协同立法的多种模式进行概括性描述；2014 年为解决长三角地区的大气污染防治问题苏浙皖沪三省一市以共同协商、各自发布的形式尝试了协同立法；2017 年至2020 年间京津冀地区不断颁布与之相关的政策文件。而在学术理论层面，笔者以区域协同立法为关键词在中国知网上进行检索发现共有84 篇与之相关的学术期刊及16 篇学位论文，通过对年份的归纳，可以看出整体发文量一直在稳步上升，特别是近三年的发表情况显著增加。与其他立法问题相比，学者们在区域协同立法方面的研究还未形成体系，多是研究区域协同立法的必要性、区域间政府应当如何合作或是以已经开展相关立法实践的特定地方的行动为研究对象进行评析与论述，专门从事共性问题研究较少，也并未对区域协同立法的内涵和定位做出明确的回应。但既然区域一体化已然是发展的新样态，这些问题则需要有所解答，以理论促进实践落地，以法律保障区域优势。

一、区域协同立法的概念及实质

（一）协同立法的概念

法律上对于某一概念的解释有着不同的解释方法，包括但不限于文义解释、合宪性解释、立法解释、目的解释等，而在区域协同立法概念明晰中学者们也使用不同的解释方法对其下了定义。贺海仁学者通过对核心词汇协同二字进行文义拆解，得出协同应当包含协商、协调、协和三方面的涵义，是最少两个立法主体在不突破原有的权限与程序基础上通过协议来对跨行政区域或法域的法律调整对象进行立法的行为。同时他指出区域协同立法以立法人格的平等性、立法行为的共同性、立法法益的一致性区别于其他立法行为，是凝聚共同意志的政府立法权的体现。［1］夏锦文学者和陈光学者则采用目的解释的方法展开论证。夏锦文学者认为从本体论看区域协同立法是为了缩小发展不平衡不充分区域间的差距所实施的立法活动。［2］而陈光学者则从正面再次强调区域协同立法是适配我国社会发展背景、对区域开发具有积极促进作用，在推进区域经济一体化进程中必不可少的法律保障。［3］王腊生学者对区域协同立法的看法较为独特，在他看来协同立法实际上是一种利益博弈，但这场博弈的目标并非争夺胜负，而是求取在共识情况下各方的利益最大化。［4］对以上学者的界定求取公因数后，我们可以发现区域协同立法是多个区域的地方立法主体就联系紧密的区域性共同事项予以协商、沟通的法律行为，这种法律共识既可以通过发布地方性法规也可以通过制定地方政府规章予以体现。在整个过程中协同是核心之义，是实现各区域公权力主体以主动沟通、平等交流的姿态加入地方立法活动的连接点。

（二）协同立法的实质

那么我们到底该如何界定这个新生事物，究竟将它看做是立法体制突破还是将它作为立法机制的改革，这就需要对区域协同立法的实质进行探究。单纯从字面上看，区域一词并非是严谨的法律用语，它更多被使用在政策规划中，在法学领域我们通常使用行政规划一词来描述空间地域。同时区域协同立法中的区域具有横跨属性，比如2006年东三省的立法协议框架涵盖了辽宁、黑龙江、吉林三地，而行政区划是匹配我国国体、政体的词汇，由《宪法》第三十条明确规定，因此二者实际上互相冲突并不能混为一谈。部分学者认为区域协同立法是一种体制突破也是基于协同立法实际中的跨区域性，但依据法治原则，区域协同立法应当符合现有的法律框架，况且观察实践中已经出现的各种实例也可以发现，协同立法多是协同进行立法准备、各自发布具体规则，因此它不是一种立法体制突破也并不需要法律为其单独开辟一条绿色通道。此外，从目的上而言，区域协同立法是区域协调发展的衍生物这一点并无异议，它的存在是为了给予区域协同发展更为全面的法治保障，而非以创设性的角色对已经存在的体制提出异议。区域协调发展从提出到落实所经历的每个阶段并非都是按照预想操作，所以在此背景下的制度建设多通过政策自上而下传达，在保证指导针对性的同时也兼具时效性和灵活性。但随着2018 年宪法修改，序言中包含区域协调发展，且这种发展情况已非个例，越来越多的区域圈涌现，政策的弱稳定性并不能充分契合这样的未来势态，区域间的利益博弈应该通过稳定强、执行力强、规范强的法律程序确定下来。再换一个角度，以反推的形式论证区域协同立法是立法机制的改革也是可行的。假设我们已经对区域协同立法是新的立法体制这一观点达成共识，我们的立法体系即一分为三，包括中央立法、地方立法和区域协同立法。而这其中中央立法不会与后两者有所重叠，但区域的形成必然是多个地方组成，那么在中央与地方之间的区域该承担什么角色，是中央赋予立法权的承接者，还是地方立法权的集成者，整个立法权力分配混作一团的后果不外乎冲击我国单一制国家结构形式，这与初衷所背离。在当下，将区域协同立法的实质界定为立法机制的改革最为适宜，既能够适配我国宪法确定的法律框架，也可以发挥保障区域协调发展顺利推进的作用，还丰富地方立法权的行权思路同时促进地方间的交流与互动，是对立法体制有益完善。

二、区域协同立法实践样态

（一）京津冀：一核心二协同立法模式

京津冀区域圈的形成存在隐形等级划分，首都北京在整个圈子中始终处于核心位置，因此京津冀区域协同发展在解决三地发展不平衡问题的同时承担着有序疏解北京非首都功能的作用，这一点在《京津冀协同发展规划纲要》中有所体现，而这种不可避免的政治色彩也为京津冀协同立法注入新的推动力。从主体而言，三地的立法主体层级始终一致，以相应等级的人大对接人大或政府对接政府；在内容上以调控区域性非政治事项为主，目前在交通、环保等重点方面已经发布协同立法文件。以三地的《机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》为例进行对比我们可以发现，京津冀协同立法是一种紧密型立法，这不光表现为立法准备期就区域性重要事项多次举行工作联系会议予以研究讨论，也表现为成果的高度一致性，从三地各自发布的文件来看，整体的结构体例、条款表述及专章设置都并无较大差别，虽是各自立法的形式，但落实了共同立法的实质。但疏解北京非首都功能的要求注定天津与河北两地的任务多以接纳为主，协同立法的进程也要从可以双向流动的生产要素向长久单向吸引或输出的生产要素慢慢过渡，对于全部生产要素立法的平等均衡不可一蹴而就，但这也正是协同立法的需求所在。［5］区域协同立法在协调北京、天津、河北三地间的利益关系的情况下协调不同生产要素间的优先级，这将为京津冀协同发展体制的建立提供坚实的法制基础。

（二）长三角：一体化协同立法模式

长三角的区域协同立法现状与十四五规划中提到的一体化发展息息相关，这种一体化发展既不是多个区域的机械整合，也不特指区域在行动上的相互协调，是包括区域间的机制、体制、行为的整体化。早在2014 年皖沪苏浙三省一市就大气污染问题已经开始协同立法实践，虽然最终成果四方不尽相同，但整个过程体现了协调互补的立法实质，这也为后续的区域协同立法奠定了主基调。长三角区域协同立法的初次尝试以松散型为主，但后续通过多次签署相关计划或协议予以加深彼此间的联系，已然转变为协调互补特点更为突出的一体化类型。这与长三角各城市间整体发展水平差距不大有关，也与经济一体化的任务导向有关，也正是城市背景的均衡性才使得长三角协同立法过程中拥有更多且更为灵活的协商空间。［6］这种协调互补的一体化立法模式并非对现有行政隶属或法域的打破，而是一种以立法技术上的全程同步凸显各个区域立法主体间共同意志的强联系形式。且全国人大法工委也通过批复的形式对长三角生态绿色一体化发展示范区执委会这个跨区域存在的管理机构予以肯定，并明确其权限和职责，规定了对地方性法规的变通。这个机构的设立是一体化协同立法的全新探索，也为其他区域在协同立法模式选择上提供新的思路和机制。

（三）粤港澳：多中心、准一体化协同立法模式

粤港澳大湾区的协同立法模式明显区别于京津冀与长三角，这其中很大的原因在于香港与澳门实行一国两制的政策背景，在这样的背景下京津冀这样以一核心两协同的样态并不能被照搬，而长三角一体化的模式也被否决，因此粤港澳需要一种独特的实践形式，最终定位为多中心、准一体化协同立法。［7］一方面粤港澳间的适用法律差异较大，两者之间的制度存在隔断，我们不能为了打破法律壁垒去单独为大湾区开辟新的法律体制，这是用创造一个新问题来解决一个旧问题的简单思维方式。而继续使用印发区域政策或签署区域协议的途径解决区域问题，又会出现制度不同，政策不具有强制性、协议在经过转化机制适配当地法律后的效力不对等，这就需要一种补充手段来找到并维持利益平衡点。［8］另一方面，作为特殊背景下的产物，粤港澳大湾区协同立法所发挥的作用不仅仅是解决区域性事项，更多需要扮演两种制度下不同规则间衔接者的角色。当然这种多中心、准一体化立法的主体并不限于粤港澳三方齐聚，其中任意两方或是除港澳外珠三角九市中的两市都可以开展协同立法，协同的程度稍弱于紧密型一体化立法，于大湾区可持续发展而言仍有助益，是建设发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群的前提。

三、区域协同立法实践中存在的问题

（一）协同立法依据缺位

与前述问题相关，区域协同立法的依据依旧离不开宪法序言，宪法序言的认可应当是赋予区域协同立法的重要支撑，但是问题随之而来，被宪法序言内容所涵盖但这只能算是间接依据，并不能成为立法的直接依据。而在对《立法法》进行搜索后，我们也并不能为区域协同立法找到依据，即使是省一级别的立法机关根据《立法法》其地方立法权所辐射范围仅限于本行政区划内，而下一级别的设区的市立法权受限更多，只能在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面且不与上位法产生冲突的情况立法。以京津冀、粤港澳、长三角三地目前的立法依据为例，目前大多数都是某某意见、办法或是规划、纲要等作为指导协同立法工作继续开展的文件，但这些文件不论是从性质还是整体的结构内容而言，仅能提供参照价值，不能作为正式的法律依据。一个明显的立法行为背后没有配套的立法依据，那么该行为的效力如何得以保障，长期以柔性方式来约束各方，这种手段是否能真正将协同之意落实到每个区域也难以保证。同时协同立法积极性问题也是由此延伸的一个子问题，于立法机关而言这是风险与机遇并存的行为，风险在于当出现争议时，没有明确法律依据实施立法的协同各方都要或多或少承担责任，机遇在于协同立法对于区域内经济、环境等发展多有裨益，但这样一个局面实际上对立法机关的积极性有所打压，也会与中央对区域协调发展的正面态度产生冲突。［9］

（二）协同立法主体模糊

在我国以下主体拥有立法权限，分别为各级人大及其常委会和政府，那么在区域协同立法主体上的选择上就仅是这二者进行搭配就可以组成三种选择，而实践中却不止这简单的三种立法主体模式。2006 年东北三省首次实践区域协同立法时所参与的立法主体为三个政府，而京津冀三省在2015年《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》时却是由三个省级人大常委会通过主任会议的形式予以商讨。长三角地区与京津冀类似采用人大常委会主任座谈会的方式进行，同时也设立名为长三角区域合作办公室的专门机构来处理区域一体化过程中的相关事宜。粤港澳大湾区建设领导小组是大湾区专属的区域协同发展指导机构，理论上应当也可以指导立法工作，但这些专门机构到底是什么性质，具体有哪些权限还需要进一步探究。立法主体模糊带来的附属问题就是区域各方立法等级的不匹配。以长三角在优化营商环境问题上的协同实践为例，三省一市进行了协商环节最后却以发布了等级不同的文件，从地方性法规到地方政府规章再到其他规范性文件，不同层级间对应效力自然不同，在区域间对接时又会出现新的问题。［10］确定立法主体作为推动协同立法进程的关键环节，关系着立法活动最终的质量和效果，决定着立法是否能真正发挥理想中的治理效用，因此改变实践中区域协同立法主体模糊且各异的局面，是建构区域协同立法机制的主要目标。［11］

（三）协同立法范围不明

区域与行政区划的不同涵义是引发区域协同立法中很多问题的直接原因，该差异依然影响了立法范围的界定。《宪法》第三十条对我国行政区划做出详细规定，从省级到县市级再到乡镇级，层级间隶属关系分明，权属关系明确，而区域由于自身的空间性质，并不好在法律上做出规定，多数区域的形成是基于自然因素或是经济联系，在二者关系的探究中，可以得出区域与行政区划重叠这样的包含关系，但也正是由于这样的关系存在反而不易得出哪些事项属于区域协同立法的范围。在《立法法》第73 条至75 条中规定了规定地方立法权限于各种符合条件的地方性事项，但如何界定地方性事项的含义，我们通常依据行政规划判断，在本行政规划内则构成本地区的地方性事项，或是为执行上位法实施需要也可以进行地方立法。［12］但区域协同立法服务于区域协调发展，区域协调发展就必然会涉及此地方性事项与彼地方性事项的关联，但立法并非易事，其背后反映的是地方利益交互，如果单单是本地区事项，不论怎么立法总归是向着有益本地的目标展开，但若是牵涉到别的地方，或是为了整个区域的总体发展，或多或少需要某主体的让步。［13］如果有明确规定指明哪些是区域可以协同立法的，则会在一定程度上减少立法主体间发生争议的可能性，毕竟法律的通过是得到各个地方的认可。当然实践中也有地方会制定具有规范性内容的区域协议来就立法范围达成共识，但尺度把握不准确很容易超越本地现有的事权，况且这些事权能否包含对上位法的变通，如果包含这种让渡是否有效，该以何种机制来确认这类型的区域协议效力，能否以获得所在地区人大常委会的同意或经过审议来证明其有效，这些问题的进一步探究与论证将为区域协同立法提供更为可靠的路径。

四、区域协同立法的未来展望

（一）明确区域协同立法的必要性

从社会大背景而言，区域经济一体化发展既对经济领域提出要求，也对客观法治提出同样的要求，市场需要一个有法律保障的氛围才可以焕发蓬勃活力，因此区域协同立法应运而生。在我国宪法序言是有效的，2018 年修宪的一个重要举措就是在宪法序言中写入三个亮点内容，分别为科学发展观、习近平新时代特色社会主义思想和贯彻新发展理念，其中不论是科学发展观还是贯彻新发展理念都蕴含着区域协调发展的应有之义，当然也包括区域协同立法。但并不是所有区域或是所有事项都要通过协同立法解决，现实中已有的立法样板也多集中于经济或是环境保护并非全盘适用，因此在未来的实践中实施区域协同立法的前期工作应当是对特定事项的必要性进行调研和评估。如果解决一项问题的途径不仅限于区域协同立法或是上位法已然存在较为详细的规定，则区域协同立法的必要性大大降低，完全可以交由各个行政区划自行处理。［12］立法并不是万金油，区域协同立法背后所涉及利益广泛，慎之又慎是我们应该持有的态度，也即非必要不立法。

（二）规定区域协同立法的法律依据

引发区域协同立法现实困境的核心原因就在于区域协同立法没有明确的法律依据，即使宪法序言可以为区域协同立法提供正当性支持，但这毕竟是发展的大趋势，我们不能一直让此处存在空白从而影响后续发展，因此规定区域协同立法依据势在必行。由于区域多是由几个省级行政区划构成，层级较高，因此立法主体选择上只能由全国人大常委会担任。目前学者对于如何规定区域协同立法的法律依据存在两种思路，其一是通过全国人大常委会以专门立法或对现有立法法内容进行增补的形式为其提供相关上位法，［12］其二是以跨区域政府间合作协议为过渡，先确认其合法性，后根据发展事态抉择是否要制定单行法。笔者认为两种思路并无实质差别，归根结底都是通过立法来为区域协同立法提供法律依据，而第一种立法思路相较于第二种更为直接，且可以宏观把控性更强，能够在避免与现行法律体制造成冲突的前提下达到立法预期效果。

（三）设置交叉备案审查制度

在《立法法》中多见备案审查制度，而在区域协同立法问题上，传统的备案审查制度下多个立法主体的共同上级往往是全国人大常委会或是国务院，这无疑会增加立法周期，降低立法效率，但如果没有审查制度，实为利益博弈的区域协同立法则失去一道限制，容易造成立法不平衡，引发区域间的争议。因此区域协同立法的协同不应当只体现在准备阶段与过程中，在收尾期可以通过设置交叉备案审查制度来进一步延伸协同之义。交叉备案审查制度不是对传统备案审查的摒弃，是针对区域协同立法情况的改革，立法各方需要在原有备案程序基础上，法规规章尚未生效前向其他主体进行备案，便于及时协调不当之处，在降低争议风险的同时，实现全过程的协同。