关于协同推进排污许可制与环境保护税的思考

徐子义，冯 勇

（1.苏州瑞赛泽环境设计工程有限公司，江苏 苏州 215000）（2.晶润环保（苏州）有限公司，江苏 苏州 215000）

1 排污许可制与环保税发展现状及问题

“十三五”以来，国家高度重视排污许可证制度和环保税顶层设计工作，在中共中央、国务院的坚强领导下，提高了排污许可证制度和环保税综合监督管理能力，排污许可制改革和环保费改税效果显著，这二项新体制系统已基本形成，正在逐步按产业推动，在一定程度上，促进了排污许可证和环保税的相关制度的协同推进。

1.1 排污许可制与环保税实施情况

截至2020年上半年，国家生态环境部以完善政策立法制度为支撑、以机制整合衔接为工作重点、以全面规范颁发排放许可证为首要任务，对实施全国固定污染源排污许可证监督管理的全覆盖工作取得了积极进展。以江苏为例，从2016年起，江苏省火电、造纸行业354家企业排污许可证已发放完毕，水泥、钢铁行业完成364家企业清查摸底、业务培训，为有序开展按类许可证监督管理工作奠定了基础。更为重要的是，《中华人民共和国环境保护税法》对于实施排污许可制改造以及重点污染物排放总量监控体系改造发挥着不可或缺的作用。《中华人民共和国环境保护税法》施行以来，江苏省采取了"多排多征、少排少征、不排不征"的税务设计，通过指导排放单位加强经营管理力度，以促进企业转型升级，降低污染排放量；引导污染单位洁净生产、集中处理、循环使用，以降低环境污染和生态损害，其对推动污染物减排的政策导向效应已初步凸显[1]。

1.2 环境保护税征收不协同面临的问题

国家注重区域生态环境共保联治，而环境保护税作为国家推动绿色发展的重要制度手段之一，在全国推广实施过程中存在明显的行政边界属性，不利于生态环境共保联治。此外，与其他税种不同，环境保护税的征收要求生态环境部门与税务部门协同配合，部门之间的不协同也不利于生态环境共保联治。具体而言，环境保护税征收不协同不利于生态环境共保联治主要表现在以下两方面[2]。

1.2.1 不利于污染物的协同管控

环境保护税法规定，地区可根据地方的实际情况制定本地区的环境保护税税率，这在一定程度上体现了地区公平。基于此，中国各省（区、市）规定了各地适用的税额标准，但许多地方之间在制定环保税税率标准时，由于缺少协调，造成地方之间的应税污染环保税适用税额标准差距很大，而差异化的环境保护税税率标准容易造成区域内部的政策“洼地”。环境保护税税率标准较低地区的企业污染物排放成本相对较低，也意味着该地区生态环境成本较低，可能会造成各地区产业的逐底竞争，企业可能向环境保护税税率标准较低地区转移，而环境保护税税率标准较低地区通常环境治理能力更低，不利于全国生态环境共保联治。

1.2.2 不利于降低污染物排放

环境税收政策以及环保税收法律执行条例，规范了生态环境机关及其税收主管部门在环保税收征管过程中的工作行为，但是对具体的合作机制细节以及相应责任未能清晰界定。生态环境部门负责企业污染物排放情况的核定与监测，税务部门据此确定企业应该缴纳的环境保护税税额。但是，生态环境主管部门和税收机关在环保税收征管方面的不协调，有可能导致环境保护税不能足额收缴，进而不能有效激励企业降低污染物排放。新增纳税人往往是接到税务主管部门的通知后才进行申报，在税务部门未能及时掌握新增纳税企业的污染排放信息时，有可能导致企业环境保护税的漏缴，不能激励企业降低污染物排放[3]。

2 排污许可制与环境税协同推进面临的挑战

当前，中国排污许可证制度和环保税定位的明确程度还不足、联动机制监管不够严格；依证监管力量不够，对查处结果无法产生强力震慑；对排污单位的管理责任履行不到位，既没有落实生态环保责任的自觉性和能力。

2.1 需要进一步强化排污许可制与环保税联动管理

目前，虽然排污许可制改革和环保税试点已取得了阶段性进展，但在具体的实施层面，依然面临着联动效果不高、执行成效受限、政策目标无法全面实现的现象。另一方面，由于没有相关优惠政策，排污许可证管理工作和环保税征收协调推进问题，排放单位利用清洁生产、提标技术改造等方法达到的污染物减排效果无法落到实处，削弱了企业主动减排的积极性和能力。另外，排污许可证对各种污染物的管理和环保税中的污染种类不一致。例如，国家排污许可证法将原油、煤气及其他燃油加工业列入其管理范畴内，并对挥发性有机物（VOCs）进行控制管理，而美国环保税法并没有将其列入征税范畴，因此两种制度在管辖口径上的衔接性仍需要进一步完善。另外，由于排污许可证制度对固定污染源的监督管理范围和环保税对纳税人的征收都是动态的，且环保税收核算方式也没有统一到各产业排污许可证技术规范上，从而造成了排污许可证监督管理范围和环保税征收口径不统一，严重制约着二个管理体系的有效协调管理和落地见效。同时，在生态环境执法监督中测管的联动效果发挥不畅，在以监测数据分析为基础的排污许可证执法和环保税征收上也缺少了强力保证。

2.2 排污许可证后管理监督亟待税务部门的“一体化”作战

2020年，我国”两会”对政府部门协作共治明确提出了新的目标。环境保护的整体综合整治是互动的，一旦未能对排污许可证情况予以真实性监督，就会致使污染单元产生”违证污染”等情况，继而产生主管部门不了解实际的污染企业数据和治理污染设备状况的社会问题。实际上，污染单元能否”按证排污、自证守法”，将影响着整个企业的环保纳税申报。目前，以排污许可证实施报告为审核基础的环保税复审制度尚未形成，并未有法律、规章就环保税复审管理工作给出具体细化规定，环保税复审规范化实施困难很大。

2.3 排污许可证管理信息平台与环境保护税涉税信息平台共享资源有限

随着中国排污许可证制度改革的深入推行，亟需克服目前环境数据信息系统存在的"孤岛"现象。排污许可制管理信息系统平台与环境数据、环境监测执法、重要污染源的在线监控，相关信息资源共享数据准确度与效率也亟需提升，数据信息内容衔接机制还没有顺畅，使得双方业务在协调性上步调并不一致。对于协调实施排污许可证制度和环境税法的资源共享目标也不明确。排污许可证管理工作与环境税收征收都是通过排污许可证的实施来完成的，管理平台的管理端和客户端之间在对排放单位执法报告的兼容性上仍需要加强。

以长三角地区为例，上海、江苏的环境保护税税率水平相对较高，浙江、安徽的环境保护税税率水平相对较低，上海、江苏应税大气污染物环境保护税税率水平是浙江、安徽的4-7倍。区域环境保护税税率标准的制定表现出明显的行政边界性，缺乏区域协同制定环境保护税税率标准的机制。与其他税种不同，环境保护税的征收要求生态环境部门与税务部门协同配合，部门之间的不协同也不利于生态环境共保联治。

环境污染往往是跨行政区的，特别是大气污染，空间关联效应特别明显，而环境保护税在征收时具有较强的行政边界。一般而言，税务部门对属地企业征收环境保护税，但因企业跨区域排放有可能会产生税收管辖权争议。目前，环境保护税的区域协同配合机制仍不健全，尚未有效构建对企业跨界排放的认定、缴税、核查等机制。

此外，区域之间的跨区域协同工作滞后，针对企业缴纳环境保护税的信息报告类、发票办理类、信息查询类以及证明开具类的涉税事务还不能就地跨区域申请办理相关事项，也不利于企业的跨地区经营。

3 健全完善的排污许可制与环境保护税协同体系的思考

排污许可证管理工作和环保税的征缴管理联动协调机制、信息资源共享平台、协调执法机构等方面都要求法规的合理规制，要求形成科学合理的环保税收复核制度和排污许可证执行核算系统及健全的大数据共享制度。

3.1 完善法律法规体系，为协同排污许可制改革和环境税征管理保驾护航

研究以根据企业环保信用等级制定排污许可证分类管理办法及其对相应部门的纳税人合法权益级别确定最后分类管理等政策措施；研究以排污权交易公司名录及其环保信誉评估等级为排污许可证监督管理专项工作执法检查中的关键条件，通过与有关法律内容加以耦合，并形成联合监督核查的制度，才能规范治污活动，合理管控污染排放量，从而提高政府环保监督管理能力与水平[4]。

3.2 建立协同作战机制，持续发力推动排污许可管理与环境保护聚力增效

排污许可制改革中明确提出要“一企一证、分级监督管理”，而环保税的征收也将针对排污许可制进行免税、减征等具体事项。所以，构建排污许可制和环保税协调监督管理制度十分关键，完善以排污许可制为先导的生态环保监测、执行检测与企业纳税人认定、环保税申请审批、纳税追征等全过程的常态化部门间协调管理机制已经迫在眉睫。同时应当积极探索排污许可制和环保税在监督管理方法上的合理衔接，例如，构建环保执法监督和税收稽查之间的末端协同等。监督管理的协调机制必须分阶段、分层级地进行，提高了监督管理机关的依证监督管理能力和排污单位自证守法意识，并重点突出以环保监督统计结果为基础，以排污单位许可证实施情况为基础，以环保税征管措施为手段的全要素监督管理。

3.3 建立核算复核机制，科学推进排污许可管理与环境保护税精细化管理水平

根据国家排污许可制改革试点进度，将研究建立以全国排污许可证实际运行数据为基础的环保税额核算制度，并逐步统一全国排污许可证的管理制度和税额管理范围。在"全覆盖"之前，将排污许可申报和核定技术规范引入环保税收征管系统，财税主管部门根据生态环境主管部门所提供的排放单位信息进行纳税人确定。缺乏信息系统的，在排污单位开始受理环保税缴纳申请时，由税收机关对其加以确定，同时将该信息系统移送至生态环境机关；在做到了"全覆盖"之后，由财税主管部门根据排放证上的年度许可排放量限值（总量指标）预征环保税，由生态环境主管部门分别对排放许可年度的实施状况开展核算和评估，税务机关则根据核算结果和评估结论进行了纳税减免、补缴、征收，从而使得企业对按证排污、诚信纳税逐步变得更加自觉。

分阶段进行重点污染物总量减排，统一污染物分类管理，以重点污染物减排标准为基础，逐步形成与环保税相配套的全国排污许可证执行管理统计全口径会计核算系统；研究建立以排污许可证实施状况会计核算和评价结论为基础的环保税收复核方法，研究建立健全常态化审批程序并融入企业管理工作，研究怎样进行对排污许可证实施状况的核对清查等工作，进一步构建排污许可证监督管理、环境税征管、环境监测等综合执法共治的系统，逐步实行"许可证实施——监测数据——全口径会计核算——罚款结论"的全过程审核制度，努力提高管理精细化水平。

3.4 建立大数据共享机制，有序实现排污许可管理信息与涉税信息的耦合提质

规则越简单透明，监督就更有力高效。进一步加快证后监督管理建设，促进"双随机、一公示"跨领域协作共治，推广诚信监督和"互联网+监管"制度改革，进一步优化生态环境执法体系和税收稽查的实施方法，对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。为企事业单位明确合理的污染物排放控制要求与预期，促进企业确立公正规范的环保执法规则与秩序，进一步降低企业污染排放量、提高企业环境质量、进一步完善绿色管理制度保障，促进企业形成人、自然和社会和谐发展的现代化建设新布局。环境保护税作为国家推动绿色发展的重要制度手段之一，在全国推广实施过程中存在明显的行政边界属性，不利于生态环境共保联治。

进一步建立排污许可证后监督管理电子信息平台和环境涉税信息管理平台的实施和监督体系，并借助新信息技术平台建设依证依税监督管理网络信息化移动终端，将大数据的检索、收集、保存等功能关联与整合，使依证依税监督工作更方便、更智能、更精确，有效推进排污许可证后监督管理和环保税费收缴与管理。同时，还必须重视环境监测数据的权威性，及时构建起保障环境污染源自动监控运行系统及应用管理的机制，逐步完成对环境污染源自动监控装置的量值溯源工作，把量值溯源运维监督后的大数据分析，运用于排污许可证的有效实施、环保税征收管理核算以及生态环保监控执法工作中，以利于排污许可证的高效实施以及环保税征收管理工作的有效协同。

4 结语

党的十八大以来，国家从立法层面以及政府层面上，都在全力推进排污许可证制度改革工作。在政府的领导下，排污许可证制度和环保税综合监督管理有明显的改善，排污许可制改革和环保费改税效果显著，新体制系统已基本形成，在一定程度上，促进了排污许可证和环保税的相关制度的协同推进。本文在此大背景下，对协同推进排污许可制与环境保护税提出思路，通过与有关法律内容加以耦合，并形成联合监督核查的制度，才能规范治污活动，合理管控污染排放量，从而提高政府环保监督管理能力提高监督管理机关的依证监督管理能力和排污单位自证守法意识，并重点突出以环保监督统计结果为基础，以排污单位许可证实施情况为基础，以环保税征管措施为手段的全要素监督管理；进一步构建排污许可证监督管理、环境税征管、环境监测等综合执法共治的系统，逐步实行“许可证实施——监测数据——全口径会计核算——罚款结论”的全过程审核制度，努力提高管理精细化水平；及时构建起保障环境污染源自动监控运行系统及应用管理的机制，逐步完成对环境污染源自动监控装置的量值溯源工作。综上，怎样使排污许可制和环保税在管理效果上，达到“1+1≧2”的整体效果，值得深入探讨。