依法治藏视域下西藏基层社会矛盾化解机制研究

黄 林，侯 明

（西藏民族大学法学院 陕西咸阳 712082）

全面推进法治西藏建设的基础在基层，工作重点也应该放在基层。在这个过程中，基层社会矛盾的有效化解对于西藏法治化进程会产生直接影响。党的十九大报告强调要“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”。[1]西藏正处于进入新时代的关键节点，由于是后发展地区，草场退化、环境脆弱以及经济补偿机制不完善等问题，导致社会各方诉求众多，各种矛盾凸显，相关利益的冲突具有类型多样、内容繁杂、调解处置困难、矛盾容易激化等特点，如果普通的利益矛盾以宗教信仰问题的形式表现出来，加之受到境外藏独分裂势力的挑唆，就会影响国家安全。因此，正确认识与把握新形势下西藏基层社会矛盾的特点和规律，妥善处理、化解基层社会矛盾与冲突，对各种矛盾做到尽早发现、尽快化解、妥善处置，已成为在法治化路径下更好地构建西藏基层社会矛盾化解机制的当务之急。有效化解基层社会矛盾是西藏基层社会治理的重要一环，是深化法治西藏建设，维护西藏社会和谐稳定，推动西藏地方经济社会高质量发展的重要抓手，能够为西藏地方经济社会发展提供良好的法治基础，是推动西藏社会治理和体制创新的基础性工作。

一、依法治藏视域下西藏基层社会矛盾化解的法治机理分析

（一）西藏基层社会矛盾的有效化解是贯彻依法治国方略、建设法治西藏的必然要求

依法治国，建设社会主义法治国家，是中国特色社会主义法律制度的实践要求。全面推进依法治藏，是西藏落实依法治国基本方略在民族自治地方的具体体现，是建设法治中国的重要一环，而有效化解西藏基层社会矛盾，是进行法治西藏建设的重要基础，是推进西藏社会经济持续健康发展、实现全面建成小康社会的必然要求，基层社会矛盾的化解和法治建设从来就是社会治理中密切关联的两个方面，因此，要使西藏的基层社会矛盾在法治框架下规范化解，健全完善具有西藏地方特色的基层社会矛盾化解机制必不可少。法治化方式解决基层社会矛盾，是法治思维与法治方式在解决矛盾实践中的具体运用，只有依法解决矛盾才能彻底化解争议冲突。依法化解矛盾具有很强的规范性和明确性，必须通过正规化手段和制度化路径，以规则为导向，按照法定程序化解矛盾冲突，在法治理念下鼓励人们依法寻求有效途径解决矛盾，并且我们的社会能提供有效的矛盾解决机制。[2]法治化方式解决基层社会矛盾的根本即在于使基层社会矛盾平复，并修复社会秩序或者重建社会秩序。但目前看来，西藏基层社会矛盾的有效化解仍然是法治西藏建设的薄弱之处，由于西藏自然环境恶劣，基层群众文化水平偏低，法治意识淡薄，加之法治力量不足，基层社会矛盾呈现增多趋势，因此，西藏基层社会矛盾在法治化解决的创造性实践过程，就是对法治西藏建设的丰富和完善，是对依法治藏理念的发展和落实。依法治藏是西藏基层社会矛盾法治化解决的实现目标和价值追求，没有西藏基层社会矛盾的法治化解决，就不可能有西藏法治化完善，推进法治西藏建设必须打牢基础，而西藏基层社会矛盾的有效化解是最基本的工作，基层社会矛盾解决了，依法治藏的基础就实了。

（二）依法化解基层社会矛盾是实现新时期西藏社会安定和谐的坚实基础

依法化解西藏基层社会矛盾，必须坚持“以群众利益为中心”的价值导向，其矛盾的预警和化解机制，需要充分保障西藏各族群众基本权利，必须以维护国家利益和西藏社会公共利益为根本出发点与最终目的，借助多种矛盾化解机制，有效运用法律法规与公序良俗来解决复杂的社会矛盾争议，实现矛盾解决法律机制与社会功能的协调统一，能够最大程度地维护西藏社会的和谐稳定。这一过程中，依法防止西藏基层矛盾冲突的发生是首要环节，这就要求实际工作中要实现维护稳定与依法维权的协调统一，必须强化预防意识，建立畅通的利益表达渠道，优化基层社会管理。同时，充分运用基层组织的自治性在基层社会矛盾化解中的特殊作用，切实做好寻求法、理、情的有机统一，以基层群众的利益关系为主线，以法律为准绳，有效利用社会力量，充分运用多种调解手段来化解矛盾冲突。西藏在法治化解决基层矛盾中要将抓工作重点与解决现实问题相结合，随着西藏经济社会发展进入新阶段，基层社会治理日益复杂、任务繁重，但基层社会矛盾解决机制既有的问题日益凸显，法治作为社会矛盾解决的最优模式，其具有程序稳定规范、预判效果明显、权责利明晰等特点，实践告诉我们，当法治成为社会矛盾解决的普世价值和行为规程时，众多难题会迎刃而解。新形势下，要有效化解各种影响西藏社会稳定的矛盾和冲突，必须运用法治的手段，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。[3]基层社会矛盾的解决直接面对群众，事关群众切身利益，影响到党和国家大政方针在西藏的贯彻落实和西藏的长治久安，必须强化法治理念在化解西藏基层社会矛盾中的权威地位。新形势下的西藏基层社会治理，要把实现与维护、发展与完善最广大群众的根本利益，作为西藏基层社会矛盾化解的最重要目标，把依靠群众积极参与作为推进西藏基层社会矛盾化解的根本方式，把群众的满意与认可作为检验西藏基层社会矛盾化解成效的根本标准。

二、依法治藏视域下西藏基层社会矛盾的总体情况

（一）当前西藏基层社会矛盾的主要表现形式

这里将西藏基层社会矛盾概括为：发生在西藏自治地方县区级以下的乡镇、街道办事处、村委会、居委会所辖区域内的人民群众间利益争议的一种非敌我性质的矛盾和冲突。随着西藏各方面改革的稳步推进和经济的跨越式发展，相关利益格局的调整，所伴随着深刻的社会变迁，西藏基层社会矛盾处于凸显的多发期。

按照横向对比的模式，把西藏基层社会矛盾分为城市类与农牧区类，西藏基层社会矛盾在城市中主要表现为五个方面：其一，因家事邻里关系而引发的矛盾冲突，主要为婚姻、财产、继承、抚养、赡养、家庭暴力、邻里物业等方面争议。由于高层住宅的普及，居民之间的公共空间相邻权争议呈现出较快增长的态势。其二，涉及房地产因素而引发的矛盾冲突，主要表现为因征地拆迁中在补偿标准、安置方式和开发建设用途等方面出现大量争议。因建筑施工或工程承包使用农民工，而引发的农民工劳务报酬及用工损伤损害争议。其三，因劳动关系、社会保障、医疗关系等问题而导致的矛盾冲突，主要涉及劳动合同、工资收入分配、福利待遇、养老保险、失业保险、医疗保险、工伤认定、医患矛盾等方面。其四，因商品质量服务、道路交通事故而引发的矛盾冲突，主要涉及商品的质量问题、售后服务问题和营销合同问题，损害赔偿等。其五，非正常信访引发的矛盾冲突，主要表现为上访人闹访、缠访或越级访，这类矛盾往往形成大量人员聚集，是引发群体性事件的导火索，已成为影响西藏社会稳定的突出问题。

西藏基层社会矛盾在农牧区主要表现为五个方面:其一，因婚姻家庭关系、邻里关系而引发的离婚、子女抚养、遗产继承、分家析产等简单民事争议。由于旧的民族风俗习惯的影响以及法律法规宣传落实不到位，农牧民没有进行法定登记、却以夫妻关系同居的现象大量存在，另外在西藏农牧区重婚、买卖婚姻、早婚等现象也都时有发生，当解除同居关系时易引发各种矛盾。[4]其二，由宅基地划分、草场使用、土地承包经营权、项目征地拆迁等引发的经济矛盾和冲突。在西藏农牧区，草场矛盾冲突和土地矛盾冲突最为突出，土地是农牧民的命根子，是其赖以生存的基础。随着中央加大农村土地流转制度改革、各种惠农政策不断出台，西藏农牧区涉及土地问题越来越凸显，往往是由于土地承包历史久远，其过程中对具体地界划分不清、权属不明、流转无序等，人为地给后来的人地矛盾埋下了隐患。其三，由虫草采挖、牲畜归属、环境保护、道路交通事故等引发的特定矛盾和冲突等。其四，由村务管理、干群关系等引发的乡村治理矛盾，主要表现在村级党支部和村民委员会换届选举，民主管理，村务公开，村级经济收入分配与土地征收补偿款使用等方面。其五，因医疗、环保、移民安置、土地三权分置改革等引发的新型纠纷。

（二）关于当前西藏基层社会矛盾的客观认识

在新的历史条件下，随着西藏经济社会的快速发展，相应的利益纠纷缘由趋于复杂，当西藏基层社会矛盾产生后，如若不能得到及时有效化解，或是群众诉求渠道不畅，或是权益争议救济机制不完善，当事人就容易出现不满情绪，即便是细小的矛盾冲突，往往会产生严重的连锁反应，极有可能引发恶性刑事案件或群体性事件，成为西藏社会不稳定的重要因素。因此，必须客观、全面地看待西藏基层社会矛盾的发生：其一，西藏在新时代建设进程中，各种基层社会矛盾的产生不可避免，基层社会矛盾的形成与出现，从其根源上来说是当地经济发展、社会转型、利益结构调整等众多因素作用的结果，社会生活中都会存在矛盾和冲突，矛盾冲突的产生是常态，并不为惧，可怕的是没有化解矛盾的体制和机制。[5](P154)其二，在西藏的基层工作中，有相当一部分群众法律意识较为淡薄，其过激行为往往带有盲从性，由于农牧区特殊的地理环境，群众居住非常分散且远离城镇，同时，生活区域又相对封闭、信息传播不畅，普法教育推广不深，群众缺乏法治观念和通过以正常程序进行利益表达诉求的意识，当受到他人煽动利诱，极易盲目地参与到群体性事件中。其三，由于旧西藏封建部落意识、风俗习惯的长期存在和影响，有些藏族民众仍是习惯于采取旧时家族械斗的方式处理家庭、个人之间的民事争议，致使一些简单的个体矛盾冲突被迅速尖锐化、扩大化，造成群体性事件。其四，当前西藏的反分裂斗争形势复杂严峻，上述矛盾若没有得到及时化解，就有可能被藏独分裂势力和别有用心的人所利用，以群众朴素的民族、宗教感情来寻找各种借口，造成一般的社会矛盾在利益纷争中往往转化或者包含民族、宗教等问题，使本来普通的争议敏感化、复杂化，使个体矛盾转变为群体性事件。因此，西藏基层社会矛盾产生原因是多方面的，在进行矛盾化解时，必须要对相关基层社会矛盾有着理性的认识，必须正确把握处理新时期西藏基层各种社会矛盾的主动权，要在加强社会治理进程中充分掌握基层社会矛盾产生的根源，从源头上化解基层社会矛盾，并采取预防措施防止此类基层社会矛盾的再次发生。预防、减少和化解西藏基层社会矛盾，是西藏自治地方政府的基本任务与职责所在，政府作为社会公共服务的主要提供主体，必须负起管理责任，在送法下乡、提供基层社会矛盾化解机制和途径等方面发挥优势，要特别注重作为社会公共产品的矛盾冲突化解机制的建设、完善和创新。[6]

三、依法治藏视域下西藏现有化解基层社会矛盾的机制与不足

西藏地方在化解基层社会矛盾过程中，坚持“预防为主，诉调结合”工作方针，各级机构组织主动参与基层社会矛盾调处，通过建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的联动机制，探索构建了一个综合的、多元化的基层社会矛盾化解机制，促进了不同部门的调解资源优化组合，初步形成了基层社会矛盾化解的整体合力。

（一）西藏现有化解基层社会矛盾机制构成

目前，西藏在基层治理中已初步形成官方主导调解的矛盾化解机制和民间调解方式的矛盾化解机制两大类，前者主要有行政调解和司法调解等形式，而后者主要包括当事人自行调解（协商私了）、人民调解等形式。其中行政调解中，以公安派出所为中心的治安矛盾冲突化解机制、各级信访组织的信访调解以及相关政府职能部门为中心的调解机制（如劳动部门的劳动争议调解）为主；人民调解主要包括了乡镇司法所、村委会、居委会中的人民调解委员会调解。

1、人民调解机制

长期以来，人民调解在化解西藏基层社会矛盾冲突过程中发挥着非常重要的作用。人民调解制度有着鲜明的中国特色，其组织是人民调解委员会，是一种依法设立的群众性自治组织，具有在群众活动中进行自我管理、自我教育、自我服务的功能，其性质带有明显的自治性和民主性，[7]从实际效果来看，人民调解制度作为非诉讼矛盾化解机制，在处理矛盾、化解冲突方面具有及时高效的特点，可以用相对较短的时间促使矛盾冲突双方在平等自愿的基础上得以妥善解决，有效降低解决争议成本，防止矛盾激化，特别是在预防“民事转刑事”方面具有突出的优势。在西藏农牧区以司法所为中心，形成了乡镇人民调解委员会、村委会人民调解委员会和村调解小组三级调解组织；在城市以街道办事处中心，形成了社区人民调解委员会，以及大量行业调解组织、特殊部门调解组织等。西藏的基层人民调解的网络体系不断完善，目前全区已建立人民调解组织7037 个，其中已有224 个行业性、专业性人民调解组织，基本形成了“横向到边、纵向到底、多方参与”的人民调解格局。[8]

2、行政调解机制

行政调解是我国各级政府部门履行职责的一种手段，人们常说的“有困难找政府”的俗语，就反映出人民群众对于政府机关有着强烈的信赖性，在发生矛盾争议的时候一般倾向于寻求政府相关部门的化解。西藏的实际工作中主要体现在，其一，公安派出所相关治安矛盾冲突的解决，由于基层群众对公安机关作为执法机关这一情形的高度认可，以及矛盾化解所特有的便捷免费性、快速主动性和一定程度的强制性等特点，满足了基层群众对矛盾冲突尽快解决的基本要求，因此，今后相关治安矛盾冲突还会流向公安派出所，同时，排查预防矛盾争议也是其基层警务工作的重点。其二，通过信访解决矛盾，其往往以政策性矛盾争议为主，诸如疑难法律问题、历史遗留问题和特殊政策适用问题等。信访是人民群众向政府特定部门直接的利益诉求和相应的权利救济渠道，与其他矛盾化解机制相对比，信访能够综合协调众多行政资源，促使相关问题得到快速解决。

3、司法调解机制

司法调解就是双方当事人在人民法院审判组织的主持下，就相关争议进行平等协商、达成调解协议来解决矛盾冲突的司法活动。司法调解具有调解的简便性、灵活性和司法审查的权威性，能够迅速有效地化解不同民事主体之间各种矛盾争议，因为，司法调解本身就是人民法院行使审判权的一种前置程序，其促成的调解协议与判决具有同等的法律效力，这种法定性和执行力是其他调解方式所不具有的。西藏是后发展地区，相应的法治化进程相对缓慢，笔者在西藏基层调研过程中发现，长期生活在农牧区的民众淳厚朴实，当发生矛盾冲突时人们一般不愿意通过司法机关来解决争议，而是喜欢选择有威望者调解、自行协商和解的方式，这反映出地方民族传统习惯、宗教习俗以及道德信念在基层社会矛盾化解中仍有一定影响。因此，为了迅速有效地化解矛盾，对于地方民族传统习惯中的积极因素，司法调解中可以充分利用。

（二）西藏现有化解基层社会矛盾机制存在的问题

西藏现有基层矛盾化解机制可以理解为是一种联合的调解机制，在解决基层矛盾冲突和社会综合治理方面发挥了重要作用。但是，面对社会领域复杂的矛盾和问题，西藏基层社会矛盾化解机制无论在理念思路上、还是在实践运用中都存在着不足。

1、民间解决机制存在不稳定性和效果不理想的问题

其一，随着我国基层社会矛盾争议不断发生的深刻变化，人民调解在实际运用中也出现了效果不佳的局限性。按人民调解法规定，当事人接受调解后，一旦反悔，人民法院将不认可相关调解的效力，致使调解的效果大打折扣，执行力也难以得到保证。其二，民间调解组织专业性不强，西藏基层人民调解员除司法所人员外，多数由居委会干部、群防群治队员、村委会主任、村治保调解干部兼任，调解人员的法律知识薄弱，调解业务能力偏低，与所担负的调解工作任务不相适应。其三，调解所需的硬件条件不完备，目前西藏基层有相当一部分调解委员会不具有相对固定的调解场所及办公设备，甚至基层调解员没有调解经费，也缺少相应的激励措施，调解效果大打折扣。以西藏山南市扎囊县人民调解员的基本情况看，目前全县共建立村级调解委员会76 个，共有人民调解员326 人，其中乡镇人民调解员58 人，村民(居民)人民调解员256 人，高中以上文化程度的人员只占34%，说明总体文化程度偏低，中老年占大多数，40-70岁者约占80%，调解员配置的年龄结构不合理，所有成员都未从事过法律工作或系统学习过法律知识。[9]

2、藏族习惯习俗对现行矛盾化解机制有着潜意识的替代性

在民间调解中，对于矛盾解决尤其是涉及婚姻家庭中离婚、事实婚姻的矛盾解决和牲畜确认争议中大多融入了藏民族习惯或习俗，并且在矛盾解决中起着重要作用，但其可适用性有待明确。当前，地方民族习惯习俗依然在很多方面影响着民众的行为，尤其是偏远的农牧区群众对其熟知的地方民族风俗习惯有着相对较强的信赖感。因此，他们一旦遇有矛盾纠纷，更多是依照民族习惯或传统习俗，更愿意私下找人调解，导致纠纷化解中的法律元素较为单薄，程序不够规范，达成协议的效力容易受到质疑。这种民间私下调解与人民调解机制的脱节现象，反映出西藏基层农牧区人民调解组织和机制有待进一步完善。

3、行政调解也存在有不容忽视的问题

首要的问题就是其没有统一的行政调解法律制度，人民调解、司法调解等方式都有与之对应的法律法规，而行政调解却没有出台配套的相关法来调整，这造成了行政调解主体上不明确、程序上不清晰、调解协议也没有强制执行力等弊端，制约了行政调解机制的完善发展。在实践方面，基层公安派出所解决相关治安矛盾冲突过程中，往往出现刑事案件与民事矛盾争议相互纠缠的问题，导致矛盾冲突无法及时解决，反映出基层干警必须在加强队伍建设、优化内部管理、增加技能培训等方面对现有矛盾冲突化解机制进行完善。通过信访解决矛盾冲突也存在不足，“信访、信权而不信法”的现象仍有发生，诸如信访中各部门之间的“踢皮球”现象，上访群众“讨价还价”的缠访、反复上访、越级上访、群体性上访现象等，不仅矛盾得不到较好解决，还导致基层群众产生负面情绪。基层社会矛盾迅速化解的目标与基层治理的维稳导向要求不相适应，在基层矛盾化解中，事前防控是关键，但出于维稳目的，信访部门把矛盾和问题分解后，移交由当地政府或相关部门进行“稳控”，基层社会矛盾化解呈现出被动治理的特征。

4、人民调解的组织建设和司法调解的能力发挥不到位

按照司法行政机构的设置，西藏的县司法局、乡镇司法所工作范围是负责全县或全乡镇地域的司法行政工作，如人民调解组织建设、人民调解员培训等。但是，目前在西藏基层相关作用还没能充分发挥，从县司法局和乡镇司法所人员构成情况可看出，西藏县级司法局与其他部门普遍合署办公，乡镇司法所一所一人现象较多。2020年5月，西藏六部门联合发文加强司法所建设，要求到2023年基本配齐司法所工作人员。[10]在司法调解中，人民法院与人民调解组织、行政调解组织工作对接不够协调，缺乏高效联动的配合机制、未能完全形成有机协调统一的整体和化解矛盾链，造成很多矛盾争议重复调解，导致调解资源浪费。一起矛盾争议可能经过人民调解委员会调解无效后，又由政府部门主持行政调解，还是无效，最终进入诉讼程序，又在法院进行调解。同时，人民法院设立按照行政区划而没有参考人口数量导致司法资源不平衡问题。西藏各地法院除几个大城市外，都是辖区面积很大，而法官数量不足，西藏自治区73个基层法院，目前仅有法官246名，其中37个基层法院只有1至2名法官，无法组成合议庭。[11]司法资源的相对不足，为建立西藏基层社会矛盾化解机制提出了新要求，由于司法不能全面覆盖，那么基层群众要依靠西藏传统的矛盾解决方式来化解各种争议，对此就应加以正确引导，形成多元化的基层社会矛盾化解机制。

5、基层社会矛盾冲突源头防范的协商机制仍未形成

基层社会矛盾化解的一条可行途径是及时发现、并预防矛盾的发生，建构一个利益诉求的协商对话系统，使得利益冲突相对各方参与到协商对话过程，使个人或者团体的负面情绪得到发泄，从而增进相互合作的可能性。目前，西藏基层群众利益诉求表达机制不够完善，基层工作中有效、便捷的表达渠道还不够多样，一些群众协商对话诉求受体制机制等多重因素的限制，遇到有关部门间的相互推诿，合法权益没有得到应有的保护，极有可能引发基层社会矛盾冲突。

四、依法治藏视域下的西藏基层社会矛盾化解机制的完善与创新

在寻求法治思维和法治方式解决西藏基层社会矛盾过程中，要致力于建构旨在从源头上预防、减少和化解西藏基层社会矛盾的新机制，必须以社会秩序形成良性互动、促进社会安定和谐为出发点与落脚点，因此，其化解机制构建的根本原则，是在西藏建立多样化协同发展，拥有功能多样又相互配合的基层矛盾解决机制，这一过程中，在强调法治意识或者说以法律为手段解决矛盾的同时，要特别尊重民族风俗习惯的积极作用。

（一）健全西藏基层社会矛盾化解的协同调解机制

完善西藏基层社会矛盾协同调解机制，是新时期维护西藏社会稳定的必然要求，要充分运用调解的方式在化解基层社会矛盾中拥有随意性较大的这一特点，切实发挥出当事人的自主性，运用法治手段，有效协调各方面利益诉求，本着立足当前西藏基层区情、着眼长远发展的思路，进一步健全高效便捷的基层矛盾调解机制。

1、大力发展西藏自治地方的人民调解制度

随着西藏经济的快速发展，社会结构的变化，基层群众自治组织化程度逐渐增强，针对西藏基层不断增多的新矛盾、新冲突，应该允许调解主体的多样化，在传统人民调解组织，即人民调解委员会的基础上，可以在众多的民间组织中设立调解机构，如城镇社区、农村的群众自治组织、行业组织、人民团体、中介组织等，扩大民间调解的组织基础，积极培育自治性和自律性调解组织机构，优化人民调解制度，能有效弥补西藏基层司法人员的不足。确保基层矛盾不出村（社区），必须建立健全“乡（镇）—村—组”三级矛盾争议协同联调机制，尽快形成人民调解员、司法助理员、警调协作员“三员协作联调制”，实现矛盾争议协同联调的“层级化、网格化”，夯实基层社会矛盾化解的根基，因此，要强化基层调解组织基础设施建设和规范化建设，使基层调解组织具备“六有”，即有调解室、有铭牌、有公章、有矛盾争议登记簿、有调解工作基础台账、有调解例会和调解记录。必须通过财政预算的专项资金，保障调解员的报酬待遇及调解组织的办公经费，稳定调解员队伍。[12]注重加强人民调解组织的人员素质、能力建设，调解队伍素质偏低是目前西藏基层人民调解组织普遍存在的问题，这种状况与目前矛盾争议广泛、复杂的现实反差很大。所以，加强调解队伍建设是做好人民调解工作的重要前提和根本保证，要通过多种途径，诸如组织各种业务培训、从退休司法人员中选聘专业人员、在专业领域中聘请专业调解员等，优化队伍素质，提高队伍能力和水平。针对有关人民调解协议执行效力问题，应当对矛盾的双方强调，既然选择了调解，就要做到诚信履行调解协议，之后可鼓励当事人到人民法院，对调解协议进行司法确认，以增强调解协议的执行效力。

2、增强西藏自治地方行政调解的功能

目前我国大多数行政调解组织一般都是临时设立的机构，而专业的行政调解机构具有专业性、综合性、高效性和主动性的优势，是多样化矛盾化解机制中不可缺少的一个环节，因此，西藏自治地方在自治权的规范下，可以相关行政机关的名义设立专职的行政调解机构。在基层公安派出所全面组设“警调对接”调解室，从基层司法所选调群众口碑好、职业素养过硬的优秀调解员作为“警调对接”专职调解员，在具备条件的社区、村依托基层警务室和司法所设立警司联调工作站，并配备调解员，对于因治安案件引发的简单民事争议，由出警民警填写矛盾争议案件登记单，移送对接调解室，由调解室倡导双方当事人在法律、道德、公序良俗等理念下，化解矛盾平息争议。可以建立由农牧、民政、土地、信访等部门联合参与的行政调解机构，配备3 到5 名专职行政调解员，共同处理专业性强的基层矛盾，对依法属于某个部门调处的矛盾，移送某个部门进行调处并配合解决。

3、正确发挥西藏自治地方司法调解对民间调解的引导作用

作为有着专业优势和丰富解决矛盾争议经验的人民法院，在诉调程序衔接、调解法律效力确认和法律指导等方面发挥引领作用，应当与行政机关、人民调解组织及其他具有调解职能的组织相互协调配合。对西藏不同的基层社会矛盾调解方式进行分类指导，使民间调解与司法调解相互影响、相互联系、相互促进。对待西藏不同地区的典型矛盾问题，各地人民法院要深入研究其特殊性和共性，对涉及民族区域自治的社会问题、法律问题进行定期座谈和研讨，对人民调解员要经常进行业务培训，分析典型案例，找出调解工作中存在的问题，及时向调解组织提出意见和建议，进一步规范民间调解工作。基层人民法院、人民法庭要指派法官对调解中心、调解工作室进行工作指导，帮助、指导调解中心、调解工作室规范调解程序、调解笔录、调解协议书，同时，加大对基层人民调解员、信访干部和治保联防等人员的法律知识和业务培训，不断提高他们的政治素质和化解矛盾争议的专业能力和技巧。根据西藏基层司法审判改革的实际需要，以及基层群众利益表达诉求来看，适时对“调审合一”的模式进行改革，将更有利于推进司法调解机制的良性运行，更有利于实现公平正义，对于司法调解和审判应适当分离，积极开展诉前调解活动，其是西藏基层人民法院有效化解基层社会矛盾的重要途径。西藏的基层人民法院应建立法官助理诉前调解、人民陪审员和特邀调解员参与调解等制度，深入基层了解争议，努力化解矛盾，减少诉讼。西藏基层人民法院可将诉前调解设为某些特定类型民事案件，如婚姻争议、财产继承、家庭矛盾、邻里冲突等的诉讼前置程序，当事人在向人民法院起诉前需先提出调解申请，否则人民法院不予受理，诉前调解成功后，法院可以直接出具民事调解书，承认诉前调解协议的法律效力，从而使诉前调解协议有了强制执行效力。

（二）适当发挥地方民族习惯在西藏基层社会矛盾化解中的作用

在性质上我们把人民调解归入民间调解之中，是由于其虽然受基层司法行政部门及人民法院的指导，相关组织、人员与活动规则要以《人民调解法》等法律法规制度为依据，但属性仍是群众自治活动，因而，在西藏的实际工作中，群众往往把“当事人的自行调解（协商私了）”称为民间调解，其是由各地传统的矛盾解决手段与方式的延续，其不太依托正式制度，这种民间调解通常由传统的民间有威望人士主持，并以地方风俗习惯等传统规范为主要依据。但由于各地的民间有威望人士常被人民调解委员会聘任为调解员，因此，民间方式的两种调解在运作、特点上存在一定交汇的地方。西藏各地的民间调解机制解决了基层绝大多数的民事争议，是化解西藏基层社会矛盾的有机组成部分，其不但缓解了司法机关的诉讼资源不足问题，减少了当事人争议成本，避免了民众对抗，同时减轻了信访、上访等从基层“溢出”的社会矛盾带来的压力。

1、对于地方民族习惯的正确认识

在西藏，藏传佛教对民众行为的影响较为深厚。地方民族风俗习惯为普通民众所熟知、认可和遵守，在一定程度上也会促成基层矛盾纠纷的化解。同时，由于地方民族风俗习惯具有一定的长期性，因此，不应忽视其在解决西藏基层社会矛盾方面的作用。[13]有关西藏地方民族风俗习惯，我们不能单纯地从“合法”与“非法”的角度进行对与错的评判，而要站在社会性、民族性的角度进行分析，积极倡导民族风俗习惯与社会主义法治要求相符合。实际上，民族习惯在西藏基层社会矛盾调解过程中，与司法机关依靠法律化解矛盾具有内在价值上的一致性，功能上的互补性，程序上的衔接性，故而对于民族习惯法在西藏基层社会矛盾解决机制中的积极因素值得重视。

2、对于地方民族习惯的合法适用

西藏的地方民族习俗承袭于古老习惯，与乡土社会有着天然的契合性，是藏民族成员在长期的生产、生活和相互交往中共同形成、信守的社会行为规则，其目的是要保持和维护有利于本民族整体的社会关系和社会秩序。[14]地方民族风俗习惯虽然不属于国家法律的范畴，但是却在解决西藏基层社会矛盾方面起着特殊的作用。在合法的前提下，这些风俗习惯与国家法律之间相辅相成，共同为西藏基层社会矛盾的化解提供可能的多元模式。因此，西藏民间化解基层社会矛盾方法、手段和依据的地方民族风俗习惯，在不违反《宪法》和公民基本权利的情形可以区别运用。按照心理认同意识，因地制宜地适用地方风俗习惯来化解西藏基层社会矛盾，能够很好地反映出经过当事人内心确认后，双方达成共识而化解矛盾的基层民众实际诉求。西藏农牧区事实婚姻引发的纠纷，往往会综合考量传统风俗习惯的因素。

3、化解西藏基层社会矛盾的主体中当地民间有威望人士作用显著

在国家法律规定的范围内，民间有威望人士参与矛盾纠纷化解具有重要意义和作用。西藏农牧区基层民众认可的民间有威望者人士，他们在西藏农牧区群众中威信颇高，在具体矛盾化解中正是运用其自身在当地群众中形成的威望，有力推动矛盾双方达成和解方案的共识，使其成为西藏基层化解矛盾的有效方式之一。当民间调解找有威望者解决矛盾时，表明双方当事人都希望及时、便捷解决问题，而不太强调程序的正式，而地方民族风俗习惯在解决矛盾时正是这一特色，表现出解决矛盾的方式灵活，如依照当地风俗习惯协商、调解；场所不固定，如田间地头、住所；程序便捷，如一般无须提供相关部门的证明材料；处理结果多样，如金钱补偿、赔礼道歉等。尤其是在处理涉及民族风俗习惯相关矛盾的时候，由民间有威望者出面释理说法往往会起到事半功倍的作用，而且由民间有威望者参与或主持的调解中，具有无形的约束力，当事人在多数情况下能够以较为积极主动的态度参加调解，且容易达成调解协议，调解结果也容易得到履行。

（三）优化全方位的西藏基层社会矛盾预防、排查与利益诉求表达机制

根据西藏基层社会矛盾化解工作的需要，应特别强调相关预防、排查工作机制的重要性，其与基层社会矛盾化解机制的质量具有必然关系，同时，建设配套的群众利益诉求表达机制，是保障基层社会矛盾有效化解的重要条件。

1、健全西藏基层社会矛盾预防机制

对西藏基层社会矛盾信息监测机制进行不断完善，依托原有的民族宗教部门、信息统计部门、司法所、社区警务室等，或新设立的专门信息监测机构，通过社区进户、进村入户、调査访谈等信息收集，经过大数据分析各类矛盾等信息化手段，有效拓宽信息传递渠道，报送西藏基层社会矛盾的基本信息，及时分析和预测社会焦点问题和存在的不安定因素，使基层管理者做好预知判断的准备，不断提高自身预防热点、敏感问题的能力，将基层民意及时提供给自治区各级党委、政府，协助其能够科学决策，最大限度地降低基层社会矛盾发生概率，避免将个人之间的矛盾上升为群体事件，将正常的利益诉求被藏独分裂势力所利用，演变为带有政治因素的冲突，从源头上识别矛盾的发生，做到早发现早预防，牢牢掌握化解西藏基层社会矛盾工作的主动权。

2、创新西藏基层社会矛盾排查机制

西藏各地基层按照“抓早期发现、抓细小苗头、抓快速应对”的要求，应建立基层社会矛盾定期排查工作制度，特别是政治敏感时段、重要节假日和国家重大政治活动前，组织专人对重点单位、重点区域、重点人和事进行专项排查，特别是对缠访闹访和反复上访对象进行重点排查。各乡镇（街道）、重点部门要严格落实“月排查、月分析、月报告”制度，行政村（居民社区）原则上每周开展一次基层社会矛盾争议排查，并上报工作情况，西藏各地县级司法局可定期启动“社会矛盾大排査化解法治宣传活动”，组织各级人民调解组织，对基层社会矛盾进行“拉网式”排查，对一些苗头性、倾向性争议问题进行提前预判，对排查出的各类矛盾及时进行归类、排队、分流，严格执行“分级负责、归口调处”的要求，明确责任人，迅速将问题处理在萌芽状态，切实做到预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前，最大限度地将矛盾争议化解在基层，实现矛盾冲突第一时间发现、第一时间报告、第一时间化解，确保小事不出村（社区）、大事不出乡镇（街道），矛盾不上交，不激化、不扩散。

3、畅通群众利益诉求表达渠道

保障基层群众诉求表达的权利，是法治西藏建设的基本要求，基层社会矛盾要靠疏而非堵。[15]因此，要完善信访日常工作机制，特别要高度重视初信初访环节，建立首办责任制，规范登记、受理、调查、报批、转办、反馈等办理程序，对排查出来的疑难复杂信访问题，要落实牵头配合单位及具体责任人，确保每一起突出的矛盾争议都有一套具体解决方案、有一套化解办法。群众利益诉求在处理过程中必须强化透明度和公正性，这就要求我们在相关问题处理中让群众能够查询、跟踪与督促，对问题结果能够及时评价，以切实提高信访实效性和公信力。

（四）重视民族区域自治立法对西藏基层社会矛盾有效化解的保障作用

加强和创新西藏基层社会矛盾化解机制的根本在于坚持党的统一领导，有关部门认真组织实施，切实发挥基层党组织、党员的引领带头作用，形成西藏基层社会矛盾化解的统一局面。基层各级党政领导应实行责任包干制，对分管区域、行业的矛盾冲突化解工作实行“一把手工程”，建立和完善领导约访制度、定期接待群众来访等工作机制。基层具体部门要对本单位系统的预防化解基层社会矛盾工作采取责任制，落实工作责任必须到人。同时，各级党委、政府必须定期对各部门、各单位的矛盾争议排查调处工作开展督促检查，及时将疑难矛盾争议的化解工作落实到具体部门和责任人。健全西藏各地县（区）、乡镇（街道）和村（社区）稳定的基层社会矛盾化解工作机构和机制，充分发挥乡镇（街道）综治维稳信访中心的组织协调作用，对基层矛盾争议实行统一受理、集中梳理、限期办理，使基层组织提早发现、就地化解矛盾冲突的首道防线作用得到充分发挥。

西藏基层社会矛盾化解经验应及时制度化、规范化、程序化。虽然西藏各地目前在实践中已经初步形成了群众自治调解、信访专业部门化解和司法机关最终诉讼解决等形式多样的基层矛盾化解方式，但各种基层矛盾化解方式之间协调统一、功能互助、程序衔接的功能机制还没有形成。若要构建一种有效机制，就必须有对应制度来保障，而且还要在实践运作中进一步完善。所以，相关引导规范和规制要求必须通过立法来确立，基层矛盾化解的模式创新也应该经过反复的实践加以探索完成，法治西藏建设的实现离不开西藏地方法制建设，依法治藏图景中的西藏基层社会矛盾化解的地方法制建设应做好三个方面：一是根据西藏自治地方的特殊区情，对相关法律或行政法规做出某些补充和变通规定，当前应尽快制定基层矛盾化解的地方法规；二是涉及西藏民族区域自治地方性事务行使立法权自治权的情形，规范和完善地方民族习惯法，在坚持国家法的前提下，吸收合理、实用的民间规范，发挥地方民族习惯法的灵活性，将其纳入法制化体系中，融入正式制度的组成部分，发展既符合国家法律的基本精神，又能满足西藏基层地方法律法规的需要，基层群众乐于接受，既能体现地方民族文化的积极因素，又保证国家法律、法规的权威性，保证国家法律制度的有效实施；三是针对某些方面国家还未出台法律或行政法规的情况下，可依照民族自治地方的实际情形和需要，自治立法先行，进行经验积累，由于西藏是民族自治地方，经济社会、文化发展的水平与内地省区有很大的不同，这样就为西藏的地方民间行为规范保留了生存的空间，西藏地方法制化建设是依法治藏中最能切合法治具体化之要求的现实表现。

因此，西藏应运用《宪法》《民族区域自治法》《立法法》赋予的民族自治地方立法自治权，充分运用单行条例这一民族区域自治立法模式，其具有立法内容的单一性和制定程序的相对灵活性特点，加快西藏基层社会矛盾化解机制的自治立法进程，为适应新形势下西藏基层社会矛盾化解的需要，总结西藏在化解基层社会矛盾工作中所积累的有益经验和做法，把其中行之有效又具有普遍意义的规定上升为民族自治地方单行法规，根据西藏当前基层社会矛盾的实际情况，结合国家和自治区的相关化解基层社会矛盾法规及政策，可考虑制定《西藏自治区基层社会矛盾化解机制促进条例》，以满足西藏基层社会矛盾化解的需要，完善西藏地方民族立法。

结 语

西藏基层社会矛盾化解是一项长期的、复杂的社会系统工程，是建设和谐稳定西藏的基础性工作，必须加强领导，形成合力。需要将法规、政策、制度、规则、化解主体等要素有机组合起来，加强基层社会矛盾隐患排查预警，尊重基层矛盾各调解主体的创造性，建立正式制度与民间习惯之间的商谈渠道，推动和完善不同化解方式之间的有效衔接，形成一套稳定协同的化解范式。实际工作中，要善于总结过去好的、易于操作并取得良好社会效果的做法，把它们通过民族区域自治立法上升为规则或法律，可以为预防和减少各种基层矛盾发挥作用，也可以为各类矛盾争议的解决提供法律上的依据。因此，在构建西藏基层社会矛盾化解机制的过程中，不仅要考虑西藏民族文化的独特性，而且要特别重视矛盾调解不同方式间的合作，不同规范体系的相容性问题，以及基层民众正常的利益诉求，从而充分发挥西藏基层社会矛盾化解机制在法治西藏建设进程中的促进作用。