畜牧业碳减排市场化工具应用发展述评

刘如玉

（中国社会科学院大学农村发展系，北京 102488）

2021 年国务院《政府工作报告》首次提出“碳达峰、碳中和”。 碳达峰、碳中和对畜牧业发展来说，在应对传统资源、环境约束的同时，需要额外关注畜牧业温室气体排放的问题， 加强了环境对畜牧业发展的制约。 2021 年11 月，中国和美国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布的 《中美关于在21 世纪20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》中提出：两国特别认识到，甲烷排放对于升温的显著影响， 认为加大行动控制和减少甲烷排放是21 世纪20 年代的必要事项； 中美计划在2022 年上半年共同召开会议，聚焦强化甲烷测量和减排具体事宜， 包括通过标准减少来自化石能源和废弃物行业的甲烷排放， 以及通过激励措施和项目减少农业甲烷排放； 双方计划在国家和次国家层面制定强化甲烷排放控制的额外措施。畜牧业温室气体排放中甲烷是主要来源， 实施减少甲烷排放的额外措施， 势必需要关注畜牧业生产中温室气体排放问题。

全球环境政策已认识到减少农业部门温室气体排放的潜力［1］，畜牧业被视为农业部门减少温室气体排放的一个有希望的途径［2-3］。 原因主要有以下两个方面。一是，全球畜牧业在人为温室气体排放中占很大份额，能提供较大份额的减排；根据联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）2013 年测算，畜牧业造成的温室气体排放量占全球温室气体排放总量的比例高达14.5%［4］，占全球农业温室气体排放量的65%［5］。 二是，减少排放的潜在干预措施在很大程度上是基于提高畜牧业生产效率的技术和做法；农业部门主要排放3 种温室气体：一氧化二氮（N2O）、甲烷（CH4）和二氧化碳（CO2），这些温室气体的排放恰恰是氮、能源和有机物的损失，损害了畜牧业生产效率和生产力［4］；排放强度和资源利用水平密切联系， 使得在满足全球肉类消费需求的同时， 避免畜牧业温室气体排放总量大幅增加具有可能性。

有研究发现在发达国家实施针对农业温室气体减排的市场手段或严格的监管政策具有挑战性，鉴于对粮食安全以及农村贫困的担忧，大多数发展中国家实施该类政策更加困难［6］。 各国政府因担心在缺乏全球协调的条件下实施农业减排政策，会使本国农业失去竞争优势，以及减排政策实施可能引发排放泄漏风险， 实施严格的农业气候政策阻力很大［7］。 因此，需要从社会、经济和政治角度对可行的、 可持续的农业减排政策提出更现实的看法， 以避免模拟排放情景类研究对减排潜力提出过于乐观的看法。在畜牧业实施单独的、针对温室气体减排的环境政策具有较大困难， 但温室气体减排和常规污染物减排具有同源性， 即在排放温室气体的同时排放常规污染物， 减少温室气体排放的做法和技术可以同时提高生产率，那么，提高资源利用效率、降碳治污、协同治理，即利用污染治理比较高的积极性带动畜牧业温室气体减排，利用二者的同源性同步推进。这样既有利于发展，又有利于环境问题的缓解，进而保障粮食安全，促进经济发展，避免环境、发展和粮食安全目标冲突。 因此，从政策措施角度出发，考虑将畜牧业发展政策与畜牧业温室气体减排政策结合，以减少畜牧业温室气体排放是可行的。

对气候变化的日益关注， 迫使各国政府及科研机构聚焦农业减排政策。 在发达国家的农业和环境方案中， 使用基于市场的政策工具越来越普遍。 而在我国对于畜牧业温室气体减排的政策工具研究，尚处于起步阶段。 因此，笔者对当前畜牧业温室气体减排的市场化政策工具应用进行综述，评述当前研究中各项市场化工具应用的效率、可行性及存在的困难， 并结合应用和研究现状提出政策建议；在此基础上，结合畜牧业的行业发展及碳排放特点，以及发达国家的经验，探讨我国将来可行的畜牧业碳减排政策措施。

1 畜牧业碳减排市场化工具的应用发展

1.1 分类

按政策工具进行分类， 自然资源与环境的政策措施可分为“命令与控制”的行政手段和市场机制。 减少农业温室气体排放的方案包括行政手段（法规和标准）、基于市场的措施（排放税和市场交易方案）以及自愿遵守计划［8］。 基于总量控制的市场交易方案和基于价格控制的税收方案统称为基于市场的方案。 目前我国的环境控制领域普遍使用的是命令控制方案， 国际上应用较多的是基于总量控制的市场交易方案， 如欧盟的碳排放交易体系（以下简称碳市场），以及基于价格控制的税收方案。

根据不同的交易目的和运行方式， 可以促进温室气体减排的市场交易方案主要分为3 种，分别是基于总量控制的配额交易市场、 基于项目的减排量交易市场和自愿减排市场。 基于总量控制的配额交易市场是指，买家在“限量与贸易”体制下购买由管理者制定、分配或拍卖的减排配额，譬如 《京都议定书》 下的分配数量单位（Assigned Amount Units，AAUs）， 或 者 欧 盟 排 放 交 易 体 系（European Union Emission Trading Scheme，EU ETS）下的欧盟配额（European Union Allowances，EUAs）。 基于项目的减排量交易市场是指，买主向可证实减少温室气体排放的项目购买减排额，最典型的交易为 《京都议定书》 中清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）产生的核证减排量（Certified Emission Reductions，CERs）和联合履行机制（Joint Implementation，JI）下产生的减排单位（Emissions Reduction Units，ERUs）［9］。 自愿减排（Voluntary Emission Reduction，VER）是指，个人或企业在没有受到政府管制减排的情况下，为中和生产经营过程中产生的碳排放而主动从自愿减排交易市场购买碳减排指标的行为。 自愿减排市场是不属于《京都议定书》框架范围的，但又与CDM 市场平行存在。 由于目前国际上不存在统一的排放权交易市场，根据行动类型、交易商品、管理规则的不同， 国际温室气体排放权交易市场整体上又划分为强制（义务）性减排市场与自愿减排市场两大类。《京都议定书》下的排放交易、EU ETS与美国区域性温室气体倡议（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）属于强制性减排市场［10］。基于项目的减排量交易市场和自愿碳减排市场具有一定区别，从项目的实施目的、效果，项目分布的行业领域以及衡量条件上看，VER 和CDM 大致相同。 自愿减排量 （Voluntary Emission Reductions，VERs） 与CERs 的主要区别是：CERs 是由联合国CDM 执行理事会（Executive Board，EB）核准并签发的，VERs 是由EB 指定的认证和审核实体（Designated Operational Entity，DOE）签发的。 VER项目和CDM 项目相比，减少了审批环节，节省交易费用，成功率较大。

碳市场目前为畜牧业提供的减排激励非常有限，要么不包括畜牧业排放，要么只提供有限的覆盖范围。 经济合作与发展组织 （Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）于2019 年对全球6 个区域的20 个国家的农业、林业和其他土地利用（Agriculture，Forestry and Other Land Use，AFOLU）部门进行调查，目的是了解各国针对农业减少温室气体排放的目标和政策。 调查报告显示，目前通过基于市场的工具（如碳税或排放许可）实施“污染者付费原则”的所有国家政策不包括AFOLU 部门［11］， 新西兰排放交易计划（New Zealand′ s Emissions Trading Scheme，NZ ETS）除外。原因包括两方面，一是难以准确和具有成本效益地衡量农业减排， 二是人们对其政策工具存在以下担忧：政策的有效性及可持续性、政策对农民的潜在经济社会影响， 以及政策可能带来的国际竞争力丧失［12］。

1.2 应用进展

1.2.1 畜牧业减排的市场交易方案

目前，从世界范围看，除NZ ETS 农场层面的温室气体排放交易预计在2025 年实施外，全球畜牧业减排的市场化工具应用主要集中在基于项目的和自愿碳市场的抵消方案。澳大利亚、美国和加拿大等主要肉牛生产国， 目前正在实施一些允许畜牧业生产者交易温室气体减排的计划［13］，例如美国9 个州的RGGI 和牲畜项目合规补偿协议（Livestock Projects Compliance Offset Protocol）、澳大利亚碳农业倡议 （Carbon Farming Initiative，CFI）、加拿大阿尔伯塔省碳抵消系统（Alberta Offset System）等。

而针对畜牧业减排进行征税的政策实施尚未在世界各国看到， 但针对畜牧业生产征收碳税或进行补贴的研究已有很多。

1.2.1.1 新西兰排放交易计划

目前， 新西兰实施农场层面的碳减排交易已进入准备阶段， 但能否落实执行取决于政府对其可行性的研究判断。 新西兰之所以在农业碳减排的市场应用方面领先， 是因为该国温室气体总排放量的48%以上来自农业部门， 政府有强烈的动机将主流气候政策应用于农业减排［14］。 在到2025年的过渡期内，引入碳定价之前，农民和政府机构需就农场层面碳排放的监测、 报告与核查（Monitoring，Reporting and Verification，MRV） 能力进行建设。 目前，新西兰正在开发一个与NZ ETS 结合对农业排放进行定价的系统［11］。 尽管从全世界来看，AFOLU 部门的减排政策研究及应用进展缓慢， 特别是基于市场的政策工具方面， 但如果AFOLU 部门在NZ ETS 中成功进行减排交易，这将开创AFOLU 部门应用市场化工具激励温室气体减排的先例，并为其他国家提供可参考的路线图。 在成本效益研发和建设MRV 方法方面的努力， 正逐步增加AFOLU 部门实施碳定价政策的可行性。 新西兰的案例表明，基于市场的政策措施激励农业减排具有一定复杂性和困难， 但随着测量方法的持续研发和交易市场的不断发展， 碳市场在农业温室气体减排方面的应用会增加［4］。

1.2.1.2 碳抵消市场化工具的应用

所谓碳抵消是指用减少的温室气体排放或增加的温室气体吸收，抵消（或补偿）其他排放源排放温室气体的活动。 在强制性总量控制与交易市场中，碳抵消机制的引入，允许控排企业的实际排放量增加到设定的总量控制水平上，前提是这些增加的排放量要有额外的减排活动进行排放抵消。 在碳市场中，碳抵消项目可以采取经核证的 “减排信用”（Credit） 形式参加二级市场交易，并由控排企业购买用于当期履约［15］。 目前各国的碳抵消项目主要有两种，一种是《京都议定书》下的CDM 项目，一种是自愿碳市场中的抵消项目。

CDM 是一种基于项目的抵消计划，该计划允许发达国家通过资助发展中国家的减排项目履行发达国家减排义务。 虽然畜牧业的所有主要减排来源可以纳入CDM，但这一工具为畜牧业减排提供的机会有限，在EU ETS 等合规市场中，不允许农业土地（如牧场土地）固碳产生的核证减排量进行交易，畜牧业生产中的肠道和粪便管理减排项目是该部门唯一登记的核证减排交易项目［4］。

与符合《京都议定书》的市场相反，自愿碳市场为畜牧业减排提供了广泛的选择， 包括畜牧业部门的土壤固碳， 如向畜牧业生产的土地所有者支付与碳抵消计划相关的费用， 为该部门利用市场化工具激励减排提供了重要的工具支持。 除温室气体减排的环境效益外， 畜牧业部门还可以通过参与碳抵消项目创造“额外的”减排，为畜牧业生产者带来收入［16］。 例如：在美国，奶农在生产中可以通过使用厌氧消化器（anaerobic digester，AD）进行甲烷减排，从而获得碳信用，根据RGGI，管辖范围内的奶农可以出售通过使用AD 获得的碳信用而获得收入［17］。 根据澳大利亚碳农业倡议（CFI），畜牧业生产者可以通过采用减少温室气体排放的生产措施，如提高饲料质量、提升牧场和放牧管理水平、 改善动物群体健康以提高饲料效率等，从温室气体减排项目中获得信贷［18］。 另外，减排基金（Emission Reduction Fund，ERF）是澳大利亚政府在这一领域执行政策的核心组成部分，根据该政策，农民和土地所有者可以通过创造“碳减排”赚取碳信用单位，这些减排信用单位可以通过拍卖或在二级市场出售获取收入［19］。在美国，根据加利福尼亚州牲畜项目合规补偿协议， 生猪和奶牛生产者也存在类似机会［20］。 芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）是美国唯一一个拥有牧场碳补偿协议的排放交易平台， 但由于美国碳市场不活跃， 它于2010 年11 月宣布停止碳信用交易［21］。在加拿大，阿尔伯塔省政府运营着一个以合规为基础的碳交易系统， 该系统与碳抵消计划关联。 该省规定的温室气体排放条例要求大型排放者（每年排放105t 或以上温室气体），必须将现场生产设施的排放强度降低15%～20%。 企业可以通过购买碳抵消额度， 为超过排放上限后每增加1 t 排放量向气候变化和排放管理基金（Climate Change and Emissions Management Fund，CCEMF）支付费用。对于阿尔伯塔省的肉牛生产商来说，也可以通过低残留采食量（residual feed intake，RFI）等碳抵消协议，从减少温室气体排放的实践中获得额外收入［22］。

近年来，我国畜牧业利用CDM 和国内自愿碳减排（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）平台，开发农村沼气碳减排项目，是畜牧业应用市场化工具进行碳减排的先进经验。 黑龙江省新庄村和丰林村畜禽养殖实行 “农作物—秸秆—畜禽—沼气—农作物”的循环利用低碳养殖模式，推行种养结合、固碳减排、节能减排的发展模式，有效地缓解了畜禽养殖业发展带来的环境污染问题，体现出明显的生态效益［23］。从2008 年开始，四川省农业部门主动与发达国家联系碳交易事宜，形成“企业—碳交易机构—农村专业合作组织—农户”碳交易机制，农民通过销售碳减排量获取收益； 该省6 个市20 万口户用沼气池也打捆申报CDM 项目， 并已经与芬兰政府达成意向性协议。但在2010 年我国注册的农业CDM 项目仅有3项，均为沼气工程项目，减排量为23.53 万t 二氧化碳当量（Carbon Dioxide Equivalent，CO2e），仅占总减排量的2.85%， 这与我国作为世界农业大国的地位不相称［24］。在我国，无论是通过强制性交易市场还是自愿碳市场进行畜牧业碳减排的应用都很有限，这由多种原因造成。 但理论研究、市场化工具使用的效率与可行性分析应被学者和政策制定者重视，先探讨理论和技术上的可行性，才能进一步推动其应用向前发展。

2 畜牧业碳减排市场化工具的研究

2.1 碳税政策措施研究

2.1.1 碳税

近年来， 全球越来越多地支持将碳定价机制作为首选减排工具。在碳税政策研究中，农业部门由于具有碳源和碳汇的双重特征， 得到了学者的广泛关注。目前，国内外学者积极开展了农业部门碳税政策的研究，如使用模型模拟评估对畜牧业征收碳税的影响， 早期评估集中在征收碳税对畜牧业产量的影响，最近几年的评估考虑到碳泄漏。有国外学者使用FAO 的AGLINK-COSMO 模型分析了每吨CO2e 征收30 美元碳税对畜牧业生产的影响，发现加拿大的牛肉产量将减少23%［25］。另有学者研究欧盟对每吨动物产品征收60 欧元税收对畜牧业生产的影响，结果显示，这项税收将使反刍动物肉类消费量（主要是牛肉）减少15%，农业碳排放量减少7%［26］。研究跨国碳价格对生产者层面的碳减排影响发现， 在全球层面模拟对每吨CO2e征收27 美元的碳税将使加拿大反刍动物（主要是牛肉）的产量减少13%［27］。对区域畜牧业征收碳税除了增加生产者成本而减少产量， 并未有研究证明该措施可明显减少全球碳排放， 相反有研究对可能产生的碳泄漏表示担忧。例如，由于美国牛肉消费缺乏弹性，对美国畜牧业排放征税，将促使美国肉牛生产转向土地密集型的全球牛肉生产系统， 美国牛肉生产成本的提高将导致全球畜牧业生产碳排放量的净增加［28］。 在各国不同的碳减排政策背景下，对欧盟的研究也有类似发现，学者采用修正版的CAPRI 模型运行农业减排情景和说明性政策情景， 模拟了非统一国家减排政策的应用，结果显示，与参考情景相比，政策情景下欧盟养殖牛的数量减少了54%，然而，欧盟贸易平衡的变化导致非欧盟国家的生产排放量增加 （碳泄漏），这大大降低了欧盟减排努力的净效应［29］，实施同样涵盖畜牧业排放的全球碳税将显著减少全球排放量［30］。如果有全球碳税或其他碳定价工具，在全球层面的实施则不会产生碳泄漏［31］。另外，学者围绕对畜牧业征收间接碳税产生的影响进行了评估。评估显示，在不直接对畜牧业养殖产生的碳排放进行征税的情况下， 美国碳税对全球农业和贸易产生影响， 影响路径为碳税通过提高生产者价格指数（producer price index，PPI）影响农作物和牲畜生产成本，在不考虑其他排放影响的情况下，这只会导致牲畜存栏数的微小变化， 不会将生产转移到其他国家［32］。 从国外现有研究来看，对畜牧业减排的碳税模拟评估显示， 除非在全球层面实施协调统一的碳税政策， 基于国别或区域的碳税政策实施，在全球层面对于碳减排的激励作用有限。

另外， 国外对畜牧业征收碳税的研究多基于构建模拟模型， 模拟征收碳税对畜牧业部门生产和排放的影响，很少有基于现实数据进行的评估。这说明畜牧业碳税应用停留在理论研究阶段，尚未有实践应用供学者研究， 而这方面的国内研究更少。 我国学者构建了中国农业源非二氧化碳类温室气体减排的一般均衡模型， 对我国2010—2020 年农业源非二氧化碳类温室气体排放进行了预测， 利用一般均衡模型以畜牧业甲烷排放征收碳税为例， 模拟了碳税政策对农业源非二氧化碳减排的效果和对经济的影响，结果显示，征税后会导致农业部门投入成本提高， 从而导致农产品价格上升；与基准方案相比，中国农产品的产量会有所下降，以牛羊类产品的产量下降最多，这一观点与国外学者的主要观点一致［33］。 国内学者也关注了在中国开征碳税对农业源非二氧化碳温室气体排放的影响。但与国外研究相比，国内对于畜牧业温室气体减排政策的研究处于初级阶段， 且应用模型分析征收碳税的效果也未考虑到政策实施的复杂性，模型考虑因素不足，未考虑贸易情况等［34］。从国内外现有研究来看，针对畜牧业生产者的区域碳税政策不太可能对减少全球排放量起到特别大的激励作用。

2.1.2 补贴

与碳税相比， 对畜牧业生产者给予减排补贴更可被接受， 补贴工具对维持反刍动物产品的供应和消费非常有效， 从而有利于推动畜牧业部门在全球协调减排政策与目标。 有学者研究针对畜牧业征税的3 种定价政策：消费者层面的税收、生产者层面的税收和生产者补贴； 为了分析这三项政策的效果， 构建了加拿大畜牧业的部分均衡模型，重点关注牛肉、猪肉和鸡肉的生产减排，该模型考虑了各种情景下的碳减排成本， 并将国际贸易因素考虑在内；结果显示，生产者层面的税收具有每单位减排的最低社会成本；与生产者税相比，生产者补贴的减排成本略高， 但补贴大幅度增加了生产者剩余； 消费者层面的税收导致排放量的轻微减少，其社会成本大于排放价格［35］。这项研究表明生产者补贴是可行的次优政策， 但农民更有可能为补贴而不是税收提供支持。因此，即便每单位碳排放的税收比补贴具有更低的减排成本，但补贴政策比税收政策具有更大的政治可行性，正是由于这些原因， 一些国家的某些区域已经引入了补贴畜牧业减排的计划。此外，由于生产者补贴可以维持反刍动物的生产水平，它有可能适应更高的碳价格，例如85 美元/t CO2e 的碳税价格［36］，更接近温室气体排放的边际损害率。 畜牧业减排的有效手段是激励消费者减少畜产品消费［29］，随着碳交易价格的上涨， 带来减排成本和生产资源价格的上涨， 减排带来的生产者福利和消费者福利的权衡终将会出现。

2.2 强制性碳市场工具研究①

碳市场作为国家气候战略的一个标准特征，只在新西兰有将农业碳排放置于碳市场交易的计划。目前，基于强制性碳市场工具的畜牧业减排研究主要集中在实施交易计划的政治和技术阻力方面。借鉴“环境主观”的概念，有学者探讨了新西兰农民对碳交易政策方案的争议， 并将农业减排的失败归因于仅仅试图通过分配减排指标获得收益， 而不是培养有管理畜牧业生产排放倾向的生产主体， 在该定性访谈中讨论气候变化和温室气体减排时， 牧民直接质疑排放交易计划的目标和属性，经常提到该计划与现有的农业目标冲突，以及该计划将财务责任与环境责任混淆。 新西兰的经验揭示了市场化工具的政治和经济合理性尚未得到市场主体认同， 政策效应与市场行为者主观意识存在矛盾。这项实证调研表明，仅仅基于市场的工具可能无法培养生产者的环境主观意识，鉴于农业和环境治理的必要性， 需要改善社会和文化基础［37］。 虽然基于市场化工具的畜牧业减排应用研究还很有限， 但从畜牧业减排市场化工具的实践中获得的设计和使用MRV 工具的经验，有助于技术攻关和机构能力提升， 这些都是创造可替代的减排必需的， 有利于推进将来畜牧业减排的市场化政策措施实施。

2.3 自愿碳市场评估研究

在监管制度越来越严格的情况下， 面临更高减排成本的排放者将被迫参与碳市场交易， 以获取额外的排放权利，从而创造更多的碳抵消需求，这使畜牧业减排产生的碳抵消进入碳市场进行交易成为可能， 目前畜牧业碳抵消项目更多是在自愿碳市场发生的。

通过安装AD 系统产生的额外碳抵消通常被认为是乳制品生产商从总量管制和交易政策中受益的一种方式。AD 系统的作用是将液态废物储存产生的CH4转化为沼气， 利用沼气产生热量和电力，这一过程可直接减少温室气体排放，并抵消因使用化石燃料发电时可能产生的温室气体排放。因此， 安装了AD 系统的乳制品生产商可以利用补偿协议从交易市场中获得收入［38］。 有学者利用加拿大的数据， 探讨了乳制品和生猪生产商安装AD 系统的经济性， 结论为即便以低于当前ETS（15 美元/t CO2e）的温和碳价格，AD 系统也可为加拿大较大型的乳制品和生猪生产商带来利润。 其次， 还探讨了畜牧业生产者参与碳补偿项目的障碍： 一是畜牧业生产者参与碳抵消项目需要确定衡量“额外”减排的基准，增加了技术实施的困难；另一个障碍是验证的成本过高， 对于可能采取碳抵消的畜牧业生产者增加了门槛［16］。 对美国奶牛场应用AD 系统的研究认为，从2005 年起，需要超过15 美元/t CO2e 的抵消价格， 才能将粪便储存的甲烷排放量减少50%。 碳抵消收入的潜力还取决于碳信贷市场的运作，北美、欧洲和澳大利亚已经存在此类市场的例子，但价格较低且历史波动较大，为了使这些市场有效运作并协调减排目标，额外补偿是需要的。 从牲畜生产商的角度来看，补偿市场本身需要透明、可进入，并且价格波动风险是可接受的，此外，在进行大规模投资之前，需要确保牲畜生产者对其产生的减排拥有产权［16］。

对通过CCX 参与美国自愿碳市场的28 名农场主、主要信息提供者（包括集成商、经纪人、牧场科学家和机构人员）进行访谈，讨论将牧场主纳入碳市场交易带来的挑战以及制定政策需要解决的问题。研究认为有3 个方面的问题需要解决：①需要设计一个可信的协议，允许充分量化和验证；②确定如何定义额外性， 以及如何对待已经遵守给定协议的牧场主（如果碳抵消的额外性无法衡量，会破坏交易市场秩序）；③制定吸引牧场主的有效战略。无论交换机制如何，碳信用单位的产生通常与某种标准或协议关联， 这些标准或协议需要能够验证某一特定项目产生的减排。 但由于AD 系统是资本密集型的， 当前的市场条件不足以让其广泛被生产主体采用［21］。 政府需要提供一个稳定的碳抵消交易市场环境， 让生产者相信安装AD系统时带来的成本， 可以在将来的一段时间内收到回报，降低生产者对价格风险、政策风险和验证成本的担心， 提高畜牧业生产者参与碳抵消市场的积极性。 实际上，依靠政府补贴或碳抵消机制支付减排成本的自愿办法，产生的影响在本质上会受到政府预算资源和碳抵消需求的限制，而基于污染者付费原则的碳定价工具则没有这样的限制［10］。

在国内研究中可以查找到与畜牧业沼气发电相关的研究，其实质为通过技术应用进行减排，并基于自愿碳市场交易为生产者提供额外收入。 国内学者基于碳减排视角探究农村沼气供应链的构建和定价策略，引入碳交易，从理论和实证两方面开展研究，分析了农村沼气供应链的结构模式、碳减排潜力和关键影响因素， 研究了不同条件下农村沼气供应链的定价博弈［39］。

上述研究结果强调了将农业尤其是畜牧业纳入国家和全球气候变化减排政策框架具有挑战性，可以概括为：①需要考虑在全球执行统一、有针对性但灵活的减排措施； ②基于市场化工具激励减排的前提是更广泛的技术应用支持； ③全球有效减少农业排放需要各国的多边承诺限制排放泄漏； ④需要考虑减少消费需求以控制温室气体排放这一选项。

3 困难与挑战

2030 年欧盟气候和能源政策框架确认，包括农业在内的所有部门应以最具成本效益的方式为气候稳定和温室气体减排做出贡献。 虽然理论上可以通过广泛引入基于价格的政策、其他隐含价格的措施或严格的监管政策， 大幅减少农业温室气体排放量，但目前的证据表明，即便在发达国家，也相当不愿意对农业实施严格的气候政策［40］。 迄今为止， 还没有一个国家在消费者或生产者层面上实施对畜牧业温室气体定价的政策， 应用市场化工具进行畜牧业减排的困难主要存在几方面：

一是实施畜牧业温室气体减排的市场化工具措施存在一定的政治阻力。在发达国家，农业生产者拥有巨大的政治权利， 而畜牧业生产是由各种目标驱动的，包括利润、经济和其他社会考虑，目前的畜牧业减排给生产者带来成本、 竞争力的影响等， 使得发达国家推行畜牧业减排不被生产者接受，存在较大的政治压力；而低收入国家，为了在决策者中获得吸引力， 减排政策需要与经济发展和粮食安全目标相称，需要考虑的因素更多，实施起来难度更大。基于市场化工具的畜牧业减排，可以利用市场力量（如产品替代和贸易），扩大边际减排成本对应的减排潜力，但是，全球碳税的减排潜力在某些方面有一个上限， 因为它导致全球反刍动物食品产量下降，为措施实施带来一定的政治阻力， 考虑到其对粮食安全和人类福利的明显重要性，对减排进行妥协以维持生产的理由，在农业部门可能比其他经济部门更容易被接受［41］。 同时， 政策制定者对碳泄漏和相关措施可能带来的经济、国际竞争力的影响存在担心。有学者在分析中注意到在基于市场的政策中， 政治合理性和监管有效性存在矛盾， 认为制定有效的农业环境政策计划需要对农业实践的政治、 经济和文化基础综合考虑［42］。

二是农业排放量的测量需要生产者的积极参与，目前农业生产主体对减排的意识不强。有学者借鉴了新西兰畜牧业与ETS 合作的多年调查结果，基于对奶农和绵羊、肉牛生产者的半结构化访谈， 对排放交易作为一项减少新西兰碳排放政策的认识和理解现状进行评估。 结论认为未能对农业温室气体进行监管的根源在于畜牧业生产的农民主体性与从事温室气体减排活动所需的环境主体性的不协调［4］。 生产者很少在日常实践中优先考虑减排， 导致全球和国家环境政策与地方经济发展利益不匹配。

三是畜牧业碳减排市场政策实施面临经济壁垒和技术上尚未攻克的难关。经济壁垒，如减排措施的成本、技术转让和实践变更的感知风险，会使生产者对采用这些措施要求获得更高的回报，只有这些措施的成本不超过与气候变化相关的边际损害成本， 使用碳税或补贴等减排激励才有被支持的理由［4］。 另外，任何碳价格的应用需要某种测量畜牧业生产排放量的方法， 基于技术和管理的方案对于减少农业排放具有特别重要性［43］。 但是， 目前还没有一种技术能够准确测量特定农场的牲畜温室气体排放量， 单个动物的排放量尤其难以测量， 但遥感技术与机器学习结合使用的最新进展表明，一旦成本降低，未来单个动物的温室气体排放量监测有望实现［1］。 如前所述，小规模补贴计划已经在某些国家实施，但需要进一步研究，以准确衡量各种减排措施的额外减排量， 并有效设计政策以降低监测和合规成本， 同时需要具体的激励和支持措施（如投资、支持或培训），以促进减排技术的实施。

4 基于市场化工具的畜牧业减排国际经验与建议

巴西在畜牧业减排方面发挥了全球主导作用，并做出在2011—2020 年实现一系列雄心勃勃减排目标的承诺。其减排措施包括：直接减少畜牧业部门温室气体排放量和增加草原碳汇的行动（如恢复牧场、整合作物—牲畜系统、限制与畜牧业相关的毁林等），这些活动对畜牧业减排的影响虽然是间接的，但影响巨大。巴西联邦低碳农业计划（ABC 计划）旨在通过碳抵消项目或增汇技术减少碳排放量。通过建设试点农场，评估一个集约化动植物种植养殖系统，该系统包括沼气厌氧消化、发电和有机肥生产等活动。 为了支持这些减排行动，巴西政府建立了农业银行计划，该计划可以为农业减排项目提供信贷额度， 资助上述各种减排措施。 巴西还通过对传统牧场和半集约化牧场进行不同的征税或补贴， 实现相当大的森林节约和温室气体减排。 有学者对巴西ABC 计划和圣卡塔里纳州 （Santa Catarina） 的肉牛发展计划进行研究， 结果显示，ABC 计划的信贷投资以及Santa Catarina 肉牛发展计划的补贴对生产系统产生了积极影响，提高了农民收入，促进了畜牧饲养技术以及温室气体减排潜力技术的发展及应用。 可以看出，公共政策对肉牛生产可以产生积极影响。此外，对生产实践的投资，如牧场植被种植和恢复、适当的牧场管理、降低动物屠宰年龄等，都有可能减少温室气体排放［44］。

美国在2002 年通过的农业新法案中，加大了对养殖业生态环境保护的财政支持力度， 并对在禽畜养殖生产过程中采用环境友好型生产措施的养殖者提供财政补贴，目的是以此方式激励养殖者采用可持续、环保、绿色、低碳的养殖经营方式。 法国可持续发展部于2011 年针对低碳畜牧业制定了一系列新的政策法规，如全力支持沼气资源的开发利用，并规定到2020 年，全国注入天然气网络的沼气量要达到目前法国天然气年生产量的1/3。

结合畜牧业减排、固碳和维持产量的方法，实现畜牧业低碳可持续发展的目标需要私人和政府机构及时、大量的投资和政策支持［19］。 总结世界各国关于畜牧业碳减排的政策措施， 建议为：一是制定完善的农业碳减排规划机制和发展战略，促进牧场恢复、整合作物—畜牧业系统以及减少毁林；二是通过税收补贴和完善碳交易市场实现畜牧业减排，并增加畜牧业碳减排正外部性的生态补偿；三是通过建立金融服务体系，通过融资机构、担保机构和财政补贴，为畜牧业生产主体提供各种金融服务， 帮助拓展融资渠道；最后，加大对畜牧业生态环境保护和碳减排的宣传力度，提高生产主体减排意识，加快先进技术的应用与推广，促进企业生产向绿色可持续发展转型。 当然，要注重畜牧业温室气体减排市场化工具的研究， 鼓励科学研究与实践项目相结合，以研发带动项目减排，以点带面，逐渐扩大畜牧业碳减排的市场化工具影响，为将来可能实施的政策措施做好准备。

①这里的强制性碳市场工具包括NZ ETS 和《京都议定书》 下的CDM 排放交易、EU ETS 与美国RGGI。