基层社会治理协同创新的“横沥探索”

张青

（中共广东省委党校广东行政学院，广东 广州 510053）

当前我国正处于“十四五”规划社会主义现代化新征程，全面深化改革继续向纵深推进，乡村振兴作为其中至关重要的一部分，决定着全面现代化建设的成效，更要牢牢把握高质量发展这条主线，把党的成功经验传承好、发扬好、践行好。

一、乡村建设基础及发展振兴面临的挑战

东莞作为一个从农业县发展起来的制造业强市，在经济高速发展过程中，外来人口快速集聚，户本外人口倒挂现象突出。横沥镇是东莞32 个镇街之一，辖区面积约50 平方公里，位于东莞东部，下辖16 个村委会，1 个社区。截止2022年3月，横沥镇常住总人口有38 万人，其中户籍人口仅3.9万人，常住人口6.2 万人，流动人口31.8 万人。近年来先后创建成为“广东省教育强镇”、“国家卫生镇”、“国家级生态乡镇”、“中国模具制造名镇”、“广东省模具制造专业镇”，东莞8 个重大产业集聚区之一。2020年，横沥镇地区生产总值174.09 亿元，同比增长4.7%。在全国综合实力千强镇的评比中，横沥镇连续三年跻身前100 名之列。

（一）横沥镇乡村建设的基础条件

1.具备良好的基层社会治理基础

近年来，横沥镇致力于推进基层社会治理体制机制创新，实施社会治理协同创新工程，在镇政府层面牵头，带动专业社会组织、公益商家高校等社会力量参与多元共治，积累了实际的工作经验，效果初显。

2.拥有一定数量的社区社会组织

横沥镇社区社会组织的发展为开展社区营造提供了有力的组织支撑。备案注册的社区社会组织117 家，15 个村都有残疾人协会、计划生育协会、妇女之家、志愿服务站等社区社会组织，妇联、关工委、团委等部门在各村建有村一级的组织机构，为社区营造提供从镇到村的组织对接基础。

3.具备各具特色的文化基础

横沥镇百年牛墟的牛文化作为整个横沥镇在社区营造中各村的文化共性基础，通过历史建筑、文化传统、历史故事的深入挖掘，增强横沥镇人民对牛墟文化的认同感，并通过各种宣传手段和形式扩大影响力。

4.拥有开展社区活动的硬件设施

主要表现在各村都有现成的社区场地、设施设备、社区服务中心、老年人活动中心、村民公园等，特别是村尾村的村居工程已经形成一定的亮点。这为社区营造提供必备的场所，可以定期开展相应的文化、社区活动，并且可以作为社区营造的改造基础，将各种有代表性的村文化、元素融入其中。

（二）乡村建设及发展振兴面临的挑战

在珠三角发达镇，人口、产业高度密集，经济社会体量相当于中西部的县级市，服务对象多，服务事项杂，服务难度大，普遍存在外来人口众多、居民背景不同、职业及生活方式各异、群体同质性较低的状况。由于居民背景多元、生活多元、文化多元、需求多元，服务资源难以有效整合对接，多数社区呈现明显的“松散”、“疏离”特征，主要面临如下五个方面的问题和矛盾：

1.公共服务中的资源供给不足

一是人力资源短缺。尽管在镇和村（社区）已经分别建立了公共服务大厅，基本做到了家门口办事和镇中心办事，但是普遍反映人手不足。二是财力资源短缺。近年来，东莞着力减轻村（社区）负担，由市镇两级对村（社区）的治安、环卫、行政管理经费予以补助，统一收编辅警和环卫工作人员，但基层财力负担依然较重。三是权力资源短缺。农村公共服务的评议都是采取“上级评定、自我评定”的模式，而作为服务对象的村民缺少评议权，致使小区居民诉求无法响应，和谐邻里关系重构困难重重。

2.行政执法的效能不足

一是横向部门间协同不畅。横沥城管分局是东莞市城市管理综合执法局的派出机构，针对违法现象的执法，常常需要有关部门的支持和配合，但审批和执法相分离，重审批，轻管理，导致执法过程中出现推诿、扯皮等诸多问题。二是纵向上下级权责不清。必须要设立的机构不能设立，如镇区的建设工程质量安全监督机构，镇一级最能掌握情况，但是没有机构和职能。

3.职业发展受限下的动力不足

发达的镇域经济下，基层干部和工作人员任务重、工作多，但受制于编制少、级别低的体制约束，很容易遇到职业天花板，发展前景不明朗，身份、待遇很难与市级等同，不同镇街也有差异。镇街干部的考核升迁机制还很缺乏，参与工作的积极性与主动性也不强，内生动力不足。

4.基层治理体系下的自治不足

由于集体经济相对发达、文化传统保留良好，横沥的村级自治性文化活动开展较为丰富。但是，随着政府管理重心的不断下移，村（居）委会承担的行政服务及社会管理工作依然较多，村（居）委会工作职责被“行政化”、自治职责被“边缘化”，城镇花园小区中居民自治意识和能力受限，易受社会其他元素影响。同时，党组织、自治组织忙于应付行政事务，没有精力做群众工作，不能聚焦于政治功能和发挥领导核心作用。

5.外来人口增长下的参与不足

东莞以及珠三角地区外来人口众多，构成庞大的群体，有各种公共服务需要，有权利保障诉求。东莞已经在部分镇街、村（社区）试行选配非户籍居民“两委”委员，在职能分工上代表村（社区）“两委”开展非户籍群体的管理服务。但是目前外来人口仍然缺少制度化、组织化的参与渠道，虽然居住在村（社区），但是缺乏议事的平台，没有进入到基层自治的体系中。

基层治理面对人、财、物、权的缺乏，条块不顺畅、权责不匹配、功能不完备等普遍性的问题，背后存在基层行政体制原因、经济社会结构原因以及深层的政府间纵向关系原因，必须从体制机制上寻找解决问题的思路。因此，当前横沥镇基层社会治理面临的难题归纳起来具体可表现在三个方面，一是碎片化形态造成多元主体责权利不清，二是组织多重性造成多元主体联动机制缺失，三是参与度不够造成多元主体共享意识薄弱。而如何加强资源整合、促进服务与信息共享、提升基层服务效能则成为横沥镇构建共建共治共享基层社会治理模式必须面对的问题。

二、基层治理协同创新发展乡村建设的“横沥探索”

共建共治共享的社会治理制度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，党的十九届四中全会《决定》把构建基层社会治理新格局摆在重要位置，作出许多新部署。十九届五中全会指出：坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理。党的十九届六中全会提出“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。习近平总书记强调要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。如何抓实“学史力行”，推动乡村建设高质量发展、创造高品质生活、实现基层高效能治理，东莞市横沥镇在乡村振兴实践中结合基层实际创新体制机制，通过构建基层社会治理新格局不断提升基层社会治理水平。

横沥镇从2012年开始推进模具产业的协同创新，政府搭台，将模具企业的需求与高校的科研资源有效结合，推动了该镇模具产业的飞速发展的协同创新思路对于社会治理有很强的启发和借鉴意义。横沥镇按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的总要求，以解决当地民生问题为主线，以社会需求为动力，充分发挥政府、高校机构、社会组织、社工、社区、企业、本土乡贤、群众等社会力量，整合各方资源，形成合力，探寻“平台是基础，项目是抓手，成果是标志，机制是保障”具有广东特色的社会治理模式与服务路径，促进横沥向社会建设要红利，争取成为全市乃至全省的社会建设引领区和示范区，做了如下探索：

（一）建设社会治理协同创新中心。如何在这些基础上提升社会治理效能，是社会治理要面临的课题。对此，横沥镇率先探索实施社会治理协同创新工程，将政府的支持引导、社会组织的活力、专业人才的思维理念，以及来自民间和群众的力量凝聚起来，率先探索多元共治的新路径。横沥镇从2014年开始提出社会治理协同创新的工作思路,以社会治理协同创新中心建设为载体，打造社会治理“三个子中心、四个平台”。“三个子中心”是横沥社会治理的智慧中心、资源中心和协调中心；“四个平台”是社会治理人才培养平台、社会组织培育增能平台、社会资源整合对接平台和创新社会治理项目平台。中心制订发展规划，协调社会共治力量，协同推动社会资源整合、社会组织培育、社会治理人才培养、资源对接和项目创新等等工作。政府通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台, 加强对社会的支持培育, 鼓励社会组织的发展成熟，促进多元共治的发展。

（二）实施流动人口社会融入政策。制定和完善流动人口社会融入的相关政策措施，在入籍、完善公共服务供给等方面强化政策支撑，初步形成了包括户籍、教育等服务内容的流动人口管理政策体系，有效推动社会融入，促进社会一体化。探索社会治理积分制激励机制，以积分记录美德，以积分兑换服务，以行动传递正能量，在辖区单位、社会组织、商户、居民家庭全面铺开积分制，内容涵盖文明创建、平安法治建设、精准扶贫、创新创业、美丽乡村建设等各方面，调动社会力量参与社会治理，形成具有横沥本土特色的政府主导、社会协同、公众参与的基层社会治理新路径。

（三）带动社会力量参与基层治理。在引导和管理好现有的民间组织和协会的基础上，有针对性的扶持一批，培育一批，引进一批，将社会组织的培育和发展置于“公益”的理念和范畴之下，明确公益是一条产业链，不断激发社会组织新活力，引导支持其开展特色服务，有效满足居民不同层次不同种类需求。构建了“政府搭台、村居主导、企业参与、公益助推、全民受益”的基层社区治理模式。

（四）成立社区发展基金会，建好社区治理资金池。2019年12月成立东莞市横沥社区发展基金会，成为东莞市第一家社区基金会。镇财政出资250 万元，各商协会、爱心企业共同筹资357 万元，共筹集607 万元启动资金开创政企合作新路径。通过每年度支持社区服务和活动，支持社会组织参与社区发展， 共建和谐美好社区，新冠肺炎期间，成立防疫专项基金，基金会拨款100 万元，接受社会各界捐赠200 多万元，用于社区防疫工作；在疫情进入常态化阶段后，将结余资金共计143.4 万元转化为社会应急专项基金，在社会应急治理机制上精准发力，夯实社区治理资源保障。

（五）打造“小城大爱”城市精神品牌。围绕东莞市建设“友善之城”的目标任务，坚持“政府牵头、部门联动、社会参与”的工作思路，尤其在社会层面上，引导和吸引了企业、社区、社会团体、社会名人等社会各界力量的参与和支持，打造了“小城大爱”城市精神品牌，凝聚社会力量从弘扬善德到机制体制创新社会治理，形成了基于爱心、奉献、责任，多元共治、协同管理、自我服务的社会结构。

（六）推动“活力横沥”建设。围绕文化、健康、产业等主题，大力开展“活力横沥”系列活动，激发全镇社会组织、广大群众共谋发展的活力。通过系列活动，强化了全镇党员干部群众创先争优意识和干事奉献激情，形成推动发展的合力，较好营造了一个和谐、稳定、充满活力、共谋发展的良好局面。

（七）全力开展文明创建活动。将文明创建活动作为社会治理的一项重要内容，以“整治工作全覆盖、提升工作全覆盖、机制建设全覆盖、各方参与覆盖”四个全覆盖为目标，突出“镇村联动、干群联动、本外联动”，凝聚了强大工作合力，使横沥镇镇容街貌实现根本改观，文明创建迈上新台阶。

（八）推动市场监管融入社会治理。以商事制度改革为突破口，积极探索构建新型市场监管体系，以需求导向服务升级，营造了开放透明的营商环境，助推外来人口创业投资，促进了“大众创业、万众创新”。通过优质政务服务和市场监管，将创新基层社会治理的理念、思路有机融合，进一步整合了基层资源，在打破部门局限、提高行政效能方面实现新的突破，让广大创业投资者进得来、留得住、发展得好。

三、基层社会治理协同创新的“横沥探索”启示

横沥镇通过学史力行努力探索和创新社会治理、促进社会和谐善治的新模式新机制，通过完善社区治理架构、建立多方联动机制、扩大社区居民参与、整合社区资源并注重多元主体参与和协作，深入探索打造推动基层社区治理创新和激发基层社会活力的实践样本，横沥社会治理协同创新案例和成功实践，是基层社会治理重心下移、引导推进社区民主自治的缩影和探索样本，为充分发挥基层党组织领导核心作用，为基层社会治理协同创新提供了可学习、接地气的“横沥探索”，社会治理成效显著：

促进了社会和谐。横沥镇通过深入推进基层社会治理，进一步增强了社区自治和服务功能，提高了居民群众的法治意识和自律能力，有效维护了社会的平安稳定。

优化了营商环境。协同创新社会治理与市场监管相融合，有力增强了市场监管力量，规范了市场经济秩序，推动提升了全镇的法治化国际化营商环境。全镇共有国家级文明诚信市场1 个、省级文明诚信市场2 个，市级文明诚信市场2 个，占全镇农贸市场的80%。横沥镇的市场网格共治管理试点得到了国务院发展研究中心主办的《中国发展观察》杂志的好评。

带动了经济发展。在社会协同治理的推动下，外来人口融合取得明显成效，对横沥经济发展起到了促进作用。横沥镇从2016 起进入全国综合实力千强镇的前100 名，近年保持在前80 名。

建成了文明标兵。通过将社会主义核心价值观等文明精髓融入社会治理， “小城大爱”成为全镇精神文明建设的品牌亮点。

东莞由于特殊的地理位置、行政架构、产业结构和人口结构，城市发展的复杂性与社会变动的深层性相互交织，发展遗留问题与社会新生矛盾同时并存。用党百年奋斗史的成功经验来指导今天的实践活动，深耕社会治理协同创新，以长效化机制、专业化思维、精细化路径深入推进，是横沥镇近年来一直坚持和努力的方向。实践证明，协同创新的路径和思维符合当前党中央创新基层治理、推进基层治理科学化、精准化、带动多元主体参与的重要精神；符合广东省在营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列的目标和任务，符合东莞市营造和谐善治、人人参与、人人尽责的社会治理要求。在推进社会治理创新的实践中，横沥镇的创新做法与经验在基层社会治理法治化、社会化、专业化、精准化等方面做出了有益探索，对破解基层社会治理的难题具有重要研究与借鉴意义。其社会治理协同创新的启示在于：

（一）坚持党建引领，推动协同合作机制显成效

推进社会治理协同创新工程，涉及内容多，主体多元，无论是打破部门之间垂直管理的模式，还是推进政府职能部门内部之间的协同合作，或是统筹各方力量协调行动，都需要充分发挥党总揽全局、协调各方，做好顶层设计，通过有效的顶层设计和制度安排，促使社会治理各项工作在政策取向上相互配合、在推进过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。

“横沥探索”以党的建设贯穿乡镇一级基层治理，把党组织的领导作为保障基层治理、引领基层治理的中心环节，成立横沥镇推进市域社会治理现代化工作领导小组，印发了《横沥镇推进市域社会治理现代化工作实施方案》和《横沥镇关于营造共建共治共享社会治理格局的意见》，党的领导核心更加突显，为基层社会治理提供了有力的组织保障；继续实施“头雁”工程和“雏雁”工程，为农村新一轮发展储备人才；坚持把村（社区）党组织、村（居）委会、经联社三套班子建设统筹考虑，有效落实“一肩挑”政策，构建以村（社区）党工委为领导核心的“一核多元”治理格局；发动党员积极参与社会治理，安排机关党员干部和“两代表一委员”充实17 个驻点团队，推广“一月一主题联系活动”“问题牵引联系法”等做法，形成“驻点团队吹哨、职能部门报到、共促民生实事”的长效局面，解决联系群众“最后一公里”问题，形成了众星捧月、人人参与的良好局面。

（二）坚持以人民为中心，推动资源下沉提供精准服务

习近平总书记视察广东时，提到要把更多服务、管理的资源下沉到社区。这种资源包括公共资源、社会资源等。横沥镇依托社会治理协同创新中心，将多方协同和创新实践理念与乡村振兴工作结合，大力推进社会治理品牌项目、乡村振兴项目，以和谐善治增强乡村治理水平。

在公共资源方面下沉社区的探索中，横沥镇设计党建引领、资源引流的路径，通过社区营造，将镇党建、工青妇、农林水务部门的资源以项目化的形式，有序注入村（社区）。2019年横沥镇率先探索以社区基金会凝聚社会资源，共同为社区发展注入新动力的创新之路。

（三）聚焦问题导向强化协同共建，设计有效多元共治路径

基层治理任务多，难度大，如何带动社区各种力量参与社会治理，就必须从居民关注的问题和需求出发，牢牢把握本村(社区)的问题和需求才能激发社会力量和社区资源的参与积极性。横沥镇坚持问题导向和需求导向，针对基层治理的实际问题，科学设计和引进创新项目，精准对接基层需求，带动镇村干部参与治理，带动商协会、企业、村民社区群众共同参与社区治理，发挥协同创新的合力，设计有效多元共治路径，深入实施，产生创新基层治理的持续不断的内生动力。

（四）通过“品牌化”引领，复制推广更具活力

社会治理项目创新品牌对于鼓励和激发人人参与具有良好的带动作用。依托横沥镇社会治理协同创新中心的平台，选取了“创新平安文化建设工作模式”“创新‘智网工程’工作机制”“建设实体化心理服务平台”“维护劳资领域稳定化解模式”“创新诉调对接工作模式”等五个社会实践创新经验项目进行复制，通过“项目化”运作、“品牌化”引领、“专业化”服务，强化合作共赢的思维，确保参与社会治理的企业、商家、社会组织有更多的参与感和获得感。

（五）夯实社会治理之本搭建参与平台，推动合作共赢

推进社会治理专业化，专业人才必不可少。横沥镇依托社会治理协同创新中心人才培养平台的功能，强化对镇村干部队伍、社区骨干、志愿者等培训力度。横沥镇以镇委党校在协同创新中心挂牌为契机，紧紧抓住基层党建头雁工程，强化村（社区）党工委书记在基层治理中的引领作用。同时，开展社区营造人才培力计划，和实施和谐善治项目，对镇村职能部门业务骨干、村（社区）志愿者和积极分子进行培训，提升专业能力和水平，为推进基层社会治理创新提供了强有力的智力支撑和人才支持。

（六）打造了广东特色基层治理协同创新样本

社会共治是新时代基层治理的趋势，横沥镇聚焦营造共建共治共享的社会治理格局，坚持问题导向和需求导向，建机制、搭平台、整合多方资源、带动多元治理力量不断探索完善，为基层治理协同创新提供了乡村振兴发展的“横沥探索”。

综上，横沥镇在探索在完善镇级行政管理体制、深入推进乡村社会治理协同创新等乡村基层治理效能方面提升的积极做法，为构建粤港澳大湾区乡村治理新体系、推动基层治理协同创新、探索市域社会治理现代化提供可推广借鉴的现实样本。