全过程人民民主视域中的人民政协：理论回应与实践形态

哈伯先，吴杰华

（中共河北省委党校，河北 石家庄 050061）

全过程人民民主是对中国共产党百年奋斗历程的经验总结，也是对中国特色社会主义民主政治发展的战略定位，体现了以习近平同志为核心的党中央在新时代对人民民主的科学判断和深邃思考。习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察调研时，强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程民主，所有的重大立法决策都是依照程序，经过民主酝酿，通过科学决策，民主决策产生的。”[1]在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，习近平总书记指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[2]，认为一个国家是否民主，应该由这个国家的人民来判断，不能用单一的标准衡量世界上丰富多彩的政治制度。

“人民民主是一种全过程民主”，这一科学论断是对中国式民主发展进程的高度总结和概括，丰富了民主的理论内涵，同时也拓展了新时代中国特色社会主义民主的实践空间。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，承担着政治协商、民主监督、参政议政三大职能，与全过程人民民主具有天然契合性，是实现全过程人民民主的重要制度安排。

一、以人民为中心：全过程人民民主与人民政协的逻辑衔接

作为现代政治生活的基本价值取向，民主是各国进行制度构建的核心要素，民主理念和实现路径的差异也反映了不同国家在民主化道路上的多样化抉择。西方国家凭借历史先机，将民主概念和机制贴上“三权分立”、“自由竞争选举”等单一标签，作为衡量一个国家民主化程度的标准，占据了国际话语主导权，对后发国家的政治道路选择造成模式上的变相强制。中国式民主与谋求国家独立和民族复兴的奋斗历程相伴相随，体现了中国共产党人迭代推进的实践探索，强调人民在民主建设中的主体地位，具有独特的内生逻辑。

（一）“以人民为中心”的理论架构

“以人民为中心”是以习近平同志为核心的党中央遵循马克思主义科学原理，创造性吸收传统政治文化的精髓，承袭我党历代领导集体的智慧结晶，对新时代中国特色社会主义政治建设面临的现实问题和未来发展所进行的回应，在逻辑起点、目标指引、实践路径和评价标准等方面环环相扣，形成了完整的理论架构。

加强党的领导和人民主体地位的统一性是坚持“以人民为中心”的逻辑起点，马克思主义将实现人的自由而全面的发展纳入追求人类解放的宏大叙事，认为无产阶级革命的目标是要消除资本主义社会存在的种种不公平现象，消除人的异化，最终实现“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”[3]p486。中国共产党成立伊始就明确了自身政治定位，是在马克思主义指导下的工人阶级先锋队，通过“人民”的概念构建和外延拓展，不断提升政党的辐射力、组织力和引领力，使我们的党和人民群众保持紧密联系，二者统一于中国特色社会主义革命和建设的历史进程。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[4]p70，习近平总书记强调要让改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民，要始终把人民的利益摆在至高无上的地位，推动实现共同富裕。将带领人民实现美好生活作为目标指引，是对我党一贯坚持的“为人民服务”宗旨的新阐释，也为新时期党的工作指明了奋斗方向。践行“一切为了人民、一切依靠人民”，把群众路线贯彻到治国理政的方方面面，依靠群众创造历史伟业是实现以人民为中心的有效路径，服务于满足人民的现实需求，以共建共治共享擎画人民参与社会发展，保障人民根本利益的蓝图。以人民的评价作为判断各项工作好坏成败的标准意味着将人民作为新时代的评价主体，视为我们各项工作的最终“阅卷人”，通过民意来勘验工作成果是群众史观在新时代的时空具象，也是落实以人民为中心的重要环节。

（二）全过程人民民主是对“以人民为中心”的新阐释

全过程人民民主对人民民主概念的拓展与延伸，是对新时代社会根本矛盾转变的现实回应，仍然遵循中国特色社会主义民主政治的基本准则，强调人民的主体地位，将实现最广大人民的根本利益作为民主政治建设的出发点和目标，在目标实现路径上强调“有事好商量，众人的事情由众人商量”[5]，构建能够呼应社会发展和人民诉求的参与机制。与以往的民主论述相比，全过程人民民主更加强调覆盖范围的广泛性和参与过程的动态性。从覆盖范围的广泛性来看，主观上体现为人民民主的参与主体要全，尤其要保障社会弱势群体、边缘群体的民主权利，防止出现西方国家那种民主政治沦为“精英集团游戏”的现象；客观上则要求人民民主涵盖的社会治理内容要足够广泛，贯通从中央到地方乃至基层的公共事务治理，不留民主盲区。从参与过程的动态性来看，要形成民主选举、民主协商、民主管理、民主决策、民主监督环环相扣的参与链条，使人民能够参与到民主治理的全过程，避免将民主仅仅限定为“选举投票”的窄化理解。

（三）人民政协是践行“以人民为中心”的重要平台

人民政协诞生于建国前夜，其历史脉络则可以追溯到新民主主义革命时期，党的二大通过了联合革命党派，组建民主联合阵线的决议，在随后的土地革命、抗日战争、解放战争时期，我党都根据实际情况的变化，不断调整政策，团结一切可以团结的力量，建立包括各社会力量在内的统一战线，为争取中国革命的胜利和人民的民主权利奠定了基础，尤其是抗日战争时期按照“三三制”原则建立的根据地政权，对民主协商的实践机制进行了初步探索。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，标志着中华人民共和国的成立，也意味着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度基本形成。自此，人民政协与全国人大一起成为践行人民民主的制度性安排，广泛多层的协商参与渠道成为人民群众行使民主权利、参与国家治理的重要平台。

当代中国的民主政治建设从来不是教条和僵化的，而是来源于人民群众谋求民主权利的鲜活实践。作为我国社会主义民主的重要形式之一，协商民主强调通过理性协商，消弭多元主体之间的诉求差异，达致民主共识，这一民主理念可以贯穿全过程民主的各个环节，解决“人民民主如何实现全过程”的难题。“以人民为中心”的政治理念将人民政协嵌入到人民民主的话语体系中，当人民民主在新时代拓展为全过程人民民主后，人民政协也理应深化、丰富对协商民主的认知，为全过程人民民主的实行从理论和实践两个维度进行呼应。

二、完善人民政协议程设置，提高全过程人民民主的回应性

依托人民政协的制度化平台，将协商民主纳入国家治理现代化的现实场域，是实现人民民主的重要途径。一般而言，人们习惯于将协商民主与公共政策出台前的讨论环节联系起来，认为公共政策出台前，充分考虑不同社会群体的意见，可以增加政策的合理性，对于将何种社会关切转化为讨论议题，即议程设置阶段，则往往被协商民主所忽略。议程设置是指面对现代民众多样化、复杂化的诉求与政府治理成本、关注之间的现实落差，如何通过必要合理的筛选机制，最大限度地回应民众诉求。党的十八大报告中明确提出，要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，全过程人民民主也把民主协商和民主决策作为必要环节，这都表明，我们需要延展协商民主的时间链条，将协商环节前置，关注民主协商过程中的议程设置问题。完善人民政协议程设置的核心在于：在协商民主的语境下，如何通过议程的设置，抓取广泛关注的社会问题并纳入公共决策程序，最终获得社会合意的支持。对于这一问题，国内外学者并没有达成完全一致，但从不同角度进行了激烈探讨，所持的观点和结论不仅反映了学者们的学术背景和偏好，更受到各自国家政治制度的影响，美国学者对于议程设置的研究起步较早，在模式选择上大多倾向于三分法，如“外在创始型”“动 员 型 ”“内在创始型”等；国内学者则更关注本土现实环境，将其分为：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式等。从我国人民政协的实践运行来看，对于协商议题的筛选，大多通过专家建议或座谈会等方法确定，缺乏规范的长期程序化机制，影响了协商民主的价值发挥。

议程设置具有工具理性和价值理性的双重属性，是通过公共议题的选择来实现公共价值的合理分配，衔接了全过程民主中的民主协商和民主决策，在吸纳民众诉求的过程中，彰显了协商的民主价值，同时也是人民政协协商民主的开端，框定了协商的边界和公共政策回应的方向。人民政协协商民主中的议程设置应该具有鲜明的公共价值属性，理应反映人民群众的普遍关切，而社会转型期多元化甚至相互冲突的社会诉求激增，难以在第一时间进行全方位回应，这就对政府的社会治理能力提出了更高的要求。为此，人民政协协商民主中的议程设置首先需要对社会议题进行合理排序，分出轻重缓急，进而在理性沟通的基础上实现偏好转化，将分散的个体偏好集中为集体偏好，为政策内容的协商做好准备。从应然状态的公共价值到实然状态的议题选择，需要构建一系列的可行性机制加以实现：一是加强制度建设，对议程信息公开、议程设置规定、反馈等事项加以规范，为民众定期参与议程协商提供信息保障，充分发挥人民政协系统的制度平台和渠道作用，及时精准识别社会关切的公共议题并将其纳入协商议程，对于经过民主协商确定的议题则要定时反馈，增强民主协商的实质效力。二是制定合法合理的协商流程，为议程设置协商提供程序合法性。将民众参与与专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等环节紧密衔接，从程序上保障议程设置协商的顺利进行。三是明确议程设置协商的细则，对参与协商的人数、范围、内容、反馈结果等做出详实规定。

三、增强人民政协协商包容性，提高全过程人民民主的参与度

协商民主在内涵逻辑上是通过民众的广泛参与，来实现个体的民主权利，但在实践过程中也存在由于个体协商能力、协商代表与社会公意背离等原因导致的协商困境，造成协商与民主之间的张力，这也是很多学者质疑协商民主实效性的重要原因。我国人民政协在践行协商民主的过程中，是由政协委员作为协商代表的，这些政协委员以界别来划定，也默认代表该界别民众的意见，认为政协委员都是该界别民众的杰出代表，具备更强的协商能力。这一协商机制的设计符合我国的社会结构，在实际运行中取得了较好的效果，尤其是在社会结构稳定、社会诉求单一的计划经济时代，确实成为沟通民众和政府的桥梁与纽带。从内生逻辑上来分析，协商代表参与民主协商的实际效果取决于协商代表能否与所代表的民众保持有效互动并在协商过程中真实全面地反映他们的诉求，这不仅需要双方保持高度责任心还有赖于民众群体内部能否达成一致意见，随着社会多元化程度的加剧，即使在同一界别的民众内部，也可能存在相互不同或冲突的看法，每一种次群体的认知都被视为“情景化的知识”，相互之间难以实现泛化的简单替代，这都对原有的协商理念和效果产生了冲击。因此，我们不应该再把协商民主本身看做单向的信息传递，而应该将其视为一个多维系统，通过增强协商的包容性，平等对待每一种看法和观点，提升民众在民主过程中的实质参与程度。

全过程人民民主天然内涵着包容特性，较高的民众参与度也是保障民主效果的重要因素，受到客观条件种种限制，衡量民众的参与程度不能仅仅参照参与民主进程的数量，而是要考虑是否所有民众的意见都能被无差别的平等接受，所以全过程人民民主视野中的民众参与度指的是实质参与而不是量化的形式参与。相应地，人民政协协商民主过程中的包容也应该建立在实质平等的基础上，即不强求协商参与者个人背景的均质化，而是通过完善协商参与机制，做到每一个参与者的诉求都能够被看见，不因个体差异而被忽视。一方面，承认协商过程具有多元和分散的特点，加强政协委员等协商代表与民众之间的有效互动，增强没有实际参与协商过程的普通民众的在场性，使他们能够了解协商的内容、各方观点等，如果对最终的协商结果有异议，也可以通过双方沟通，加以解释，从而增加民众对协商代表的认同感。另一方面，在法律规范允许的前提下，协商过程应该尽可能详细地向民众开放，由协商代表或协商组织者选派代表向民众介绍协商过程及做出协商结果的理由，接受民众对协商流程和结果的认可或质疑，在协商系统和民众诉求之间形成良性循环。

四、提升人民政协协商效能，保证全过程人民民主的实效性

简单来讲，实效性是指（设备、行为、过程等）所能达到的实际效果，与自然科学的量化评价标准不同，民主的实效性往往并不能通过仪器进行测量，而是多维度综合性的指标体系。全过程人民民主本身就是一个涵盖多环节的动态民主过程，实效性是贯穿始终的重要目标。人民政协作为专门的协商机构，并不直接参与公共决策，主要通过提升协商效能来推动民主实效性，习近平总书记曾多次强调，“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的”[6]，这里的“真协商”、“实实在在”就指的是协商效能问题。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，也提出要“切实提高协商质量和效率”、“确保协商活动有序务实高效”，可见，通过提升人民政协协商效能来增强全过程人民民主的实效性是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的重要方面。

第一，提升政协委员尤其是基层政协委员的履职能力。政协委员是人民政协民主协商的主体，他们的履职能力也直接决定了协商效能，为此，需要进一步增强主体意识，认识到人民政协工作对落实全过程人民民主的积极意义，完善政协委员的遴选程序，强化考核标准，激发委员们的履职积极性。

第二，丰富协商方式，注重对网络协商方式的运用。目前，我国各级人民政协在定期召开政协会议之外，还采取举行座谈会、到基层调研、专业咨询等方式进行协商，今后，在继续完善既有协商方式的同时，各地还可以根据本地区实际情况的发展，对协商方式进行创新。随着网络技术的广泛应用，还可以实现网络协商，通过微博、微信等信息化渠道，打破时间和空间的限制，降低协商成本，提高协商的便捷性。

第三，加强政协民主协商与同级党委和政府工作的衔接。人民政协的协商成果只有进入党委和政府的工作流程，才可能最终形成公共政策，产生社会影响力，要积极推动部门之间的工作衔接，探索建立部门工作的定期通报制度、推动协商成果的落实与反馈机制，通过实际工作检验协商效能。

五、加强人民政协协商监督，落实全过程人民民主的民主责任

“责任政治建设有利于提升全过程民主的质量。如果各主体负责任地参与到民主程序当中，并通过负责任的方式实践民主的各项环节，那么所得到的民主结果即使可能不是最优的，但也一定是负责任的。在此意义上，责任政治是避 免民主善之花结出恶之果的保障机制。”[7]p16-19民主监督是人民政协的三大职能之一，也是落实全过程人民民主民主责任的必要保障，是二者相互促进的交汇点。

不同于人大监督等刚性监督方式，人民政协的民主监督是一种协商式监督，中共中央办公厅在《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》中，将人民政协的协商式监督列举为提出意见、批评和建议的方式；同时人民政协的民主监督是按照一定的程序和章程进行的，这一点也不同于分散的社会监督，体现了人民政协鲜明的政治特色和治理优势。在与全过程人民民主同向而行的进程中，人民政协可以通过独具特色的民主监督方式，为人民民主的全过程落实营造良好的氛围。按照“大团结大联合”的统战思维，坚持中国共产党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，把握协商监督的政治方向。着力探索实现人民政协协商监督的有效形式，将协商监督融入到全过程人民民主的各个环节，进一步细化专项监督等监督方式，明确监督内容，加大多种监督方式的综合运用。

小结

全过程人民民主是新时代中国特色社会主义民主发展的新阐释，坚持“以人民为中心”的发展理念，强调人民民主的过程性和对社会治理的全覆盖，实现了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的有机统一。人民政协是我国专门的协商机构，为民众的政治参与提供了制度化平台，在增强全过程人民民主的回应性、提高民众实质参与度、保障人民民主全过程实效性和加强协商监督、落实民主责任方面发挥了积极作用，二者之间的相互促进必将为当代中国的民主政治建设拓展发展空间。