山东自由贸易实验区建设现状分析

文/李文琪（上海大学）

一、研究背景

自实行改革开放战略以来，我国从实践中总结出的一个重要历史经验就是——作为一个大国，在全国范围内全面进行制度创新和产业升级路径探索的成本和风险较高，所以选择在局部区域进行实验并进行压力测试，成功后再进行复制推广，若失败的话，也可以将成本和风险控制在较小的范围内。这个重要历史经验深深影响着我国自贸区的建设，在我国改革开放42年的历程中起到了至关重要的作用，我国在自由贸易试验区的建立方面就是秉承了这一历史改革逻辑。

到目前为止，我国分五批共建设了18个自贸试验区。2013年9月，我国第一个自贸区上海自贸区获批正式挂牌；2015年4月，第二批自贸区广东、天津、福建自贸区获批正式挂牌；2017年3月，第三批自贸区辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区获批正式挂牌；2018年9月，海南自贸区获批；2019年8月，江苏、河北、黑龙江、广西、山东、云南作为六个新设自贸试验区获批挂牌。如此看来，沿海省份已全部实现自由贸易区的成就，形成了“1+3+7+1+6”的基本对外开放格局，发展成为东西南北中地区相互协调、陆路海路兼顾的全面开放新局面，大大促进了我国更进一步的全面开放的形成。

二、山东自由贸易实验区建设成就

通过对山东自由贸易试验区建设相关文献资料数据的了解，目前山东自贸试验区三大片区各自有重点的进行发展创新，利用其区位优势、政策体制优势和产业优势，各自在自己突出领域取得了卓越成就。

（一）济南片区建设成就

2019年济南市生产总值高达9443．4亿 元，同 期 增 长21．92%，占山东全省GDP的13．4%。济南高新区的智能装备城和创服中心等专业化园区主要被设置在高新东区和章锦片区。根据数据分析，在今年生物医药产业成为济南片区第三个千亿级产业（高新区继电子信息产业和智能制造产业）。

此外，山东产业技术研究院于2019年7月30日正式成立，标志着山东省成功步入“政产学研金服用”一体化新时代。在“一带一路”背景下，与沿线地区进行自由人才交流，创建中日韩合作“1+N”产业园区，创办世界级经贸合作交流平台“东亚博览会”。

济南片区自正式成立以来，第一个月就有数千家新注册企业，目前注册企业已经突破2400家，在山东省三大片区中居于首位；实体项目预计投资总额达到253亿元，基金管理规模也已突破2960亿元，展现出高度凝聚力和高速的自由贸易发展。

（二）青岛片区建设成就

根据数据显示，2019年山东省GDP达到了71067．5亿元，而青岛市实现生产总值突破10000亿元大关，高达11741．31亿元，占山东全省GDP的16．7%，在山东省各市GDP排名中，居于首位且所占比重最大，由此我们可以看出，青岛市作为山东省的发展龙头地位。

如《中国(山东)自由贸易试验区总体方案》所提及，青岛片区总共包括三个试点区域，项目建设实施的管理范围面积共计52平方公里，都全部纳入位于中国青岛西海岸新区经济技术高新区的管理范围内，其中包括位于山东青岛前湾综合保税港口的区域总规模占地面积约9．12平方公里、青岛西海岸新区前湾空港综合保税区区域占地面积约2．01平方公里，青岛西海岸前湾片区约规模占目前中国山东自由试验区总面积的43．3%，是目前中国山东经济自由贸易试验区三个重大片区中规模占地面积最大的一个试点片区，承担了大约95%的青岛科技技术创新产业试点片区项目建设实施管理任务。几个月来，青岛片区新注册企业数量目前已经超过了1500家，工业项目也已经突破90个，总投资总额预计超过900亿元。青岛片区突出的优势主要体现在海洋航运物流方面，海路陆路联合运输，东西两地区双向互助。青岛片区服务贸易发展迅速，在全国31个示范城市中排名第八。

（三）烟台片区建设成就

烟台市实现生产总值7653．45亿元，占山东全省的10．9%。烟台从原有的重点发展“六大片区”扩展到重点发展“九大片区”，将原有的“烟台海上世界和芝罘仙境”片区拆分成两个片区，同时新增两大片区分别是夹河新城片区和牟平新城片区，扩大了烟台片区的发展范围。

据报道，目前烟台片区注册企业已经累计达到1059户，相比2018年同期烟台片区注册企业数量增长了一半；目前烟台片区共落地10个投资项目，预计总投资金额达1148亿元。烟台经济开发区作为烟台片区发展重点，由于具有雄厚的产业发展基础，能够与“二港一场一站”联动，共有企业和市场主体5万多家，工业现代化企业近3000家；总共分批落户124家各类产业投资金融机构，成立174只各类产业投资基金，总计1300多亿元；烟台片区自成立以来共有215家各类工业产业科技创新服务平台，其中超过一半科技创新服务平台属于省级以上。2013年至2019年烟台港的贸易货物吞吐量呈逐年快速递增的趋势，未来将发展成为一个国际化大港口。

三、山东自由贸易试验区建设存在的问题及原因分析

（一）资本自由流动并未取得突破性进展

对于自贸试验区的建设，中国人民银行主要通过以下四种途径进行金融支持服务：探索投融资汇兑便利化；扩大人民币跨境使用；稳步推进利率市场化；深化外汇体制改革。通过以往自贸区建设经验看，金融改革与体制创新没有实质性作用，即使有作用也是无济于事，而且金融开放速度较为缓慢。目前山东自贸试验区虽然设置了一个可开放的外币存款利率标准（300万美元以内），但是没有实现人民币与美元等外汇的自由兑换的目标，而且在资本项目方面的目标与实际情况存在很大差距。

（二）相关自贸试验区的法律制度有待完善

中国经济体制必然制约和限制着山东自贸试验区的改革和创新，我国现行的法律中根本没有专门的与自由贸易区相关法律，尽管近几年国务院进一步调整了与海运、认证、盐业等自贸区相关的法规，人行、银监、海关等金融监管部门也对自贸区相关的政策进行了相应的调整，但是自贸区的建设和改革发展距离国际标准还有不小的一段距离，深层次原因是开放对外投资、金融和其他服务的速度缓慢。究其主要原因是自贸试验区未拥有决策自主权和立法权，同其他发达国家专门为自贸区创建的相关法律相比可谓是云泥之别。由于自贸试验区无法掌握自主权和立法权，而且法制保障等级较低，使得深层次改革没有办法取得实质性发展。

（三）改革没有触及根本性的税收政策

为解决我国自贸区目前税率较高的问题，要对税收政策进行根本性改革。我国自贸试验区改革重点应该是对制度根本性改革创新，而不是对政策优惠进行改革。从自贸区的建设和税制改革的背景以及世界先进经验体系来看，自贸区实体经济发展的主要方向和内容可以分为以下方面，包括自由贸易、资本、人员的自由流动和对税收的优惠。其中税收的优惠改革是自贸区的发展重中之重。从短期的效益分析来看，体制和机制的创新改革能够有效精简地方政府和金融机构，给予中小企业的经营权和管理权，有利于推进先行阶段自贸区的税制改革和实体经济发展。从长期效益来看，税收优惠有利于我国自贸区企业在与成熟自贸区的竞争中占据优势。现在国内自贸区的税收政策与自贸区高层次的发展不相适应。

四、完善山东自由贸易实验区建设的对策建议

（一）打造国际性的离岸人民币金融市场和境外货币金融市场

落户在山东自由贸易试验区的金融公司可以依法拓宽关于金融市场的业务领域，比如离岸人民币和外币市场业务，不再限制企业或个人参与国际金融市场投融资。在“一带一路”背景下，同人民币国际化战略相结合，发展金融混业。对国际支付清算机制进行进一步完善，改进跨境融资环境，吸引外资投入境内企业，构建金融服务体系，注入金融创新活力，加强同国际金融市场的结合，实现山东自贸试验区金融市场更高水平更全面的开放。

（二）切实防范跨境资金不正常流动风险

自由贸易试验区的自由贸易账户与国外国际金融市场完全融合，国内贸易完全自由，资本项下有限渗透，视为跨境监管。加强对银行内外部监管，保证资本合法有序跨境流动。按照“一线全面开放、二线有限渗透”的原则对自由贸易账户进行有效管理，防范风险。创建人民币离岸风险管理中心，完善金融风险防控和管制体系，强化健全风险预警、防范和化解机制。

（三）实施具有国际竞争力的自由贸易港税收措施

参考国际自由贸易港现行的税收政策和关税制度体系，我们可以把其突出优势特点归纳为零关税、低税率和简化税制三大税收方面政策。在山东自贸试验区税收制度体系建设中，需要逐步实现货物、服务的自由流动，同时通过降低宏观税负水平，构建具有国际竞争力的财税体系，打造国际一流营商环境。

综上所述，本文分别从金融自由、法制建设、税收优惠三个角度出发，有针对性地就山东自由贸易试验区建设方面，提出了在金融自由制度方面以及推动资金自由流动为建设宗旨、强化山东自贸试验区体制机制和法制保障、实施具有国际竞争力的自由贸易港税收措施三个方面的对策建议。

五、结论

2013年8月以来，我国上海、天津、福建、广东等11个自贸试验区先后设立。2018年4月13日，习近平总书记亲自宣布海南全岛建设自由贸易试验区，探索建设中国特色自由贸易港。2019年8月2日，经国务院批准同意设立山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江自由贸易试验区。中国对外开放的大门不会越来越大，新一轮高水平高层次对外开放来临。七年来，中国自贸试验区在投资自由化和贸易便利化方面取得了许多进展。政府不断推进自身改革，现代化治理水平不断提高。同时，准入门槛依然较高，营商环境依然落后，监管漏洞不断，风险外溢现象层出不穷。山东自贸区自诞生以来，就肩负着探索中国特色自由贸易区的使命。即使有许多国际成功的自由贸易区建设经验和国内发展经验值得借鉴，但还难以从规则接受者转变为参与者和领导者。在山东自贸试验区建设中，从投资、贸易、金融、人员、税收等方面观察，分析问题并提出对策建议，以期对其发挥一定的积极作用。